行政行为概念探析
甘肃农业 2005年第9期(总第230期)
好地限制政府的行政紧急权力, 保护公民的一些基本的权利不因紧急状态的发生而遭
到侵害, 从而提高危机管理效率, 减少灾害损失。
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参考文献:①李经中《政府危机管理》, 中国城市出版社,2003年8月第一版,35页②朱光磊《当代中国政府过程》, 天津人民出版社,2002年9月第二版,55页
基本要素, 并是我们将杂乱无章的具体事项进行重新整
理归类的基础, 它体现了一种理智的区分和归类的专业智慧。面对行政行为概念的混乱, 不论从学术研究上还
闵凡群 张磊是司法实践上看, 我们都十分有必要对其进行全面的梳
(中南财经政法大学宪法与行政法专业 湖北武汉 430060) 理和全新的认定。
二、行政行为概念的科学界定摘要:行政行为是大陆法系国家行政法学和行政法
现下我国行政法学界对行政行为概念的认识主要存的一个核心范畴, 意义重大, 但是直到今天, 它的概念仍
然是莫衷一是, 它的内涵和外延依旧是众说纷纭。本文在两种不同的思路, 一是坚持严格主义的立场, 采取最狭在分析国内外行政行为概念有关学说的基础上, 尝试厘义的行政行为概念, 主要是借鉴德国的理论, 把行政行为
局限在“行政处分”或者“行政决定”上, 使其与“行政合定行政行为概念。
同”“、行政指导”等新型行政行为相并列, 位于同一位阶,
关键词:
以凸显行政行为概念的单向功能, 保持概念自身逻辑的行政行为; 概念; 受案范围; 行政诉讼⑤
关于行政行为的理论研究一直就是行政法学界最热严密性。二是坚持宽泛主义的立场, 扩大行政行为的内门且理论争鸣较多的领域, 伴随着行政活动方式的日益涵和外延, , 多样化, 新型行政行为的不断出现以及行政关系的复杂外部行为也包括内部行为, 化, 原有的行政行为理论体系不断受到冲击, 整个行政法事实行为, , 学理论体系的构筑受到了不利的影响, 也使得本来就难
? 为概念的明晰, , , 只有合逻辑前提, 要, 理论体系的建立与完善, 何者更能满足我们现下的行政有重大的意义, 诉讼的司法实践需求, 何者更具有合理性、可行性。笔者一、行政行为概念的发展脉络
更为认可后一思路。理由简单分析如下:11行政行为概念发展简介。行政行为一词由法国
(1) 在学术研究上看, 行政行为这个概念已经成为我首创, 后德国继受之, 德国“行政法学之父”Otto Mayer 在
行政法学中引入这个概念, 经过系统的理论研究, 使之成们行政法学体系中的核心范畴, 查阅大量的教科书可以为行政法学的一个核心范畴, 之后, 日本、我国台湾地区发现, 我们对行政行为的定义基本上是基于后一个思路
①
等都引入了这个概念。但是各个国家和地区在创建或进行的, 这既能适应现代公共行政的发展要求, 又可以很
行政指导、行政计划引入行政行为概念时, 乃是基于不同的目的和不同的功好地把各种新型行为, 如行政合同、
能需要从而导致各国和地区在对行政行为概念界定上出等纳入行政法学的研究视野, 既立足了现在, 又面向了未现了不同的内涵与外延。法国初创行政行为时, 主要是来, 具有很大的开放性。同时行政行为这个概念不能孤基于行政诉讼的需要, 界定行政行为(Acte Administratif ) 芳自赏, 它除了在行政法学里研究, 行政学和行政管理学是“行政机关用以产生行政法上的效果的法律行为, 以及等学科也把它作为一个基本概念进行研究, 如果把行政私人由于法律或行政机关授权执行公务时所采取的某些行为概念定的过于狭小, 那在与其他的学科的交流和沟
②
行为。”德国继受了行政行为这个概念, 并结合本国实通上也是困难的。当然, 各个学科都涉及并不是将其同际进行了理论修正, 根据Otto Mayer 的观点, 行政行为一化, 不同学科的使用是各具理论特色的, 各有实际特点(Verwaltungsakt ) 是“行政机关对相对人在具体事件中作的。
(2) 在司法实践中看, 行政诉讼的受案范围被屡屡突③
出的决定其权利的优越性的宣示。”当然这个定义在德破“具体行政行为”, 作为受案标准受到冲击。1991年最国也遭到了批评, 但是仍然是占主导地位的通说, 德国当早的司法解释对具体行政行为作出了明确的定义, 但是代著名的行政法学者毛雷尔总结认为, 行政行为是行政随着行政诉讼实践的发展, 这个定义已不能满足现实要机关对具体事实做出的具有直接外部法律效果的处理行求, 于是2000年新的司法解释放弃了这个定义用“行政为。日本对行政行为的界定仅仅是学术上概念, 但是也⑦
取而代之。虽然没有对行政行为作出定义, 但是同样存有大量学说, 比较流行的通说认为行政行为是行行为”
政机关就具体事项所为公法上单方行为, 制定法上是没其意图是很明显的, 那就是要扩大行政诉讼的受案范围。有使用“行政行为”这一术语, 这样行政行为仅承担学术理论上的研究要积极应对实践, 满足实践的要求, 离开实
践的理论无易于无本之木、无源之水。在行政诉讼的实上的功能, 比较灵活, 可以随实践不断修正与完善。
践中, 要拓展对行政行为的解释, 扩大行政诉讼的受案范21我国行政行为概念的不同版本。我国新时期对
行政行为的介绍最早见于1983年出版的《行政法概要》围, 将更多的行为纳入行政诉讼的受案范围, 那么行政行一书, 而后各种版本的行政法论著都对行政行为进行了为理论的研究就要围绕这个实际进行。
(3) 前种思路并非没有道理, 比如它指出具体行政行
介绍。但是直到今天行政法学界对行政行为的内涵和外
延仍然是莫衷一是, 众说纷纭。概括而言, 主要有四种观为与抽象行政行为划分上的逻辑混乱, 认为后一思路面
临功能迷失, 概念空洞和体系紊乱的困境, 还提出了行政④
点, 即最广义说、广义说、狭义说和最狭义说。最广义说诉讼类型化的构想等等, 但是我国行政诉讼制度的修改认为, 行政行为是一切涉及国家行政管理的行为。广义是要在一定的现实基础上稳步进行的, 不可能进行“翻天说认为, 行政行为是国家行政机关所为的一切行为。这覆地”的“大手术”, 制度的有效运作在很大程度上并不完两个学说对行政行为的定义过于宽泛, 是我们行政法学全取决于设计者的主观愿望, 它必须回应社会的需要和研究初期的观点, 不能符合现代行政法的要求, 已为理论现实的要求, 必须与人们普遍接受的传统观念相符, 必须界抛弃。狭义说认为, 行政行为是行政主体在行使行政与其运行的环境存有一定的契合性。我们觉得前种思路职权过程中所做的具有行政法意义的行为, 并不包括事是不利于我国行政法体系的建构的, 是不能满足我国行实行为在内, 虽然学者们的表述各有千秋, 但这基本上成政诉讼实践的现实要求的。为了学界的通说。最狭义说认为, 行政行为仅指单方的、总上所述, 我们按照后一思路对行政行为进行定义, 对外的、有直接法律效果的行政行为, 也就是“具体行政认为行政行为是具有国家行政职权的主体, 为达行政目行为”, 排除抽象行政行为。的而行使国家行政职权的一切公法行为。认为既包括单
可以发现, 我国行政行为概念虽然存在一个为较多方行为也包括双方行为, 既包括外部行为也包括内部行学者接受的通说, 但是从更广阔的视野来看, 行政行为在为, 既包括直接行为也包括间接行为, 既包括行政法律行我国行政法学研究中是一个极其混乱的范畴, 即使是通为也包括行政事实行为。主要表现在以下几点:说, 也存在许多弊病。而法律概念恰恰又是法律思想的
行政行为概念探析
第一, 行政行为的作出者必须是享有行政职权的主体。不是任何一个主体作出的行为都能成为行政行为, 作出行政行为的主体是具有独特的理论品质的, 它必须享有行政职权, 不享有行政职权的主体所为之行为不能认定为行政行为。
第二, 行政行为是行使行政职权的行为。行政权是行政行为的内核, 离开了行政权我们很难清晰明确的界定行政行为, 另外指出一点, 行政行为不等于行政机关的行为, 行政机关在社会活动中基于不同的身份可以作出不同性质的行为, 当行政机关以行使行政职权的行政主体身份作出的行为, 才能认为是行政行为。
第三, 行政行为是基于一定的行政目的而作出的。行政主体(尤其是政府, 而是, 在动。
, , 它不仅仅是一种法律行为, 可以直接或者间接的产生法律效果, 也可以不发生法律效果, 而产生事实上的法律后果, 如行政事实行为。
三、结论
行政行为不仅仅是一个法律用语, 承担着确立行政诉讼受案范围的功能, 也同样是一个行政法学学术用语, 还担当着构筑行政法学理论体系的重任, 因而在满足实践需要的同时, 也要为实践的发展提供理论上充分的广延度, 成为一个开放性、包容性的概念。基于以上对国外的有关理论及学说的梳理和对我国行政行为概念界定思路的分析, 本文尝试着大胆地对行政行为概念作出界定, 虽然这个界定仍是有不足之处, 也还会招来固守前一思路者的褒贬, 可笔者仍旧固执的认为基于后一思路对行政行为的概念进行界定在理论上是不无道理的, 在实践中是现实可行的。
一方面, 在我国的行政诉讼实践中, 我们以行政行为这个总的概念来确立行政诉讼的受案范围, 解决行政诉讼受案范围这个重大的现实问题。而最高人民法院在2000年通过的司法解释就是在这样一种定位下来进行的, 虽然没有对行政行为的具体内涵给出结论, 但是依据江必新先生的理解, 该解释中的行政行为指“具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员, 与行使国家职权有关的, 对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行
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为以及相应的不作为。”其扩大行政诉讼受案范围之意显而易见。建议以后修改《行政诉讼法》, 对受案范围进行规定时, 放弃以具体行政行为为标准的做法, 以行政行为为标准来确定行政诉讼的受案范围。
另外一方面, 在行政法学学科理论体系的构筑上, 我们把行政行为作为一个上位概念来理解, 之下可以创设“行政处理”或“行政决定”的概念来概括和归纳行政主体就公法上的具体事件针对特定相对人行使行政权而对外直接发生法律效果之单方行政活动, 使其与行政立法、行政合同、行政指导等处于同一位阶, 这样来构筑一个完整而精致的行政行为理论体系和行政法学体系, 保持行政行为的学术品性。
注释:①杨海坤、章志远著《中国行政法基本理论研究》1北京大学出版社2004年版, 第200~202。另外参见姜明安主编《行政法与行政诉讼法》, 北京大学出版社,1999年版第139~141页, 该书对有关行政行为的概念打乱了国别, 进行了综合的归纳1
②王名扬著1法国行政法1中国政法大学出版社1988年版第130~138页1
③(德) 哈特穆特・毛雷尔著1行政法学总论1高家伟译1法律出版社2000年版第181页1
④许崇德主编1新中国行政法学研究综述1法律出版社1991年版第176页, 该书对这四种学说进行了详细介绍1
⑤章志远1行政行为概念重构之尝试1载《行政法学研究》2001年4期; 杨建顺1关于行政行为理论与问题的研究1载《行政法学研究》1995年3期1
⑥应松年主编1当代中国行政法1中国方正出版社2004年版第513页1
⑦甘文1行政诉讼法司法解释之评论1中国法制出版社2000年版附录部分1
⑧最高人民法院行政审判厅编1行政执法与行政审判参考1法律出版社2000年版第185页