公务接待问题的法理解读
公务接待问题的法理解读
----中共云南省委党校2012级法律研究生班《法社会学》学科论文 邓屹谷 学号124014
摘要: 公务接待权理论,实权人士听起来可能觉得很美、很实在。但普通老百姓则可能觉得其实质上就是一种特权和强权理论,本文从情、礼的历史角度,和理、法的现实角度,通过对公务接待的事实行为进行综述,初浅提出公务接待权仅是一个受公共财政政策约束的公共财物处置权和公共礼仪司仪处置权,必须通过立法,进行限制解释,使公务接待权和公务接待真正成为一个法律概念,受法的普遍原则和财税法律制度的严格约束。
关键词:公务接待问题 法社会学 思考
序:
2013年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅新版《党政机关国内公务接待管理规定》,对2006年的《党政机关国内公务接待管理规定》进行了深化和细化,条款由原来的19条增加到26条,但是对公务接待的内涵和外延并没有进行新的界定,新旧《规定》均在第二条第二款规定所称国内公务接待的公务,是指出席会议、考察调研、执行任务、学习交流、检查指导、请示汇报工作等公务活动。为此,本文作者抛砖引玉认为,规范国内公务接待(以下简称公务接待)还是应该坚持标本兼治,从治标的角度,全面彻底推行机关后勤接待服务社会化、市场化管理。从治本的角度,通过立法,对中国官场当今火热的公务接待权进行限制解释,明确公务接待权行使主体、适用范围、履行程序、责任追究等,使公务接待权和公务接待真正成为一个法律概念,受法的普遍原则和财税法律制度的严格约束。
一、我国公务接待权产生于传统文明的主客(宾)情、礼关系,本质理论上是一种自然权力,有其合理的存在意义,但也有产生腐败的道德风险 根据《中国古汉语词典》的对”主””客””宾”的解释分别是:”主”------落地生根形成根本为主;”客”------异地营生为客;”宾”------服从、归顺依附主人者即为宾。
人生在世,吃穿二字,是人就需要衣、食、住、行。有衣、食、住、行就得消耗物质财富,这物质财富从哪里来,在家靠父母,出门靠朋友。朋友是不是愿意为其付出物质财富,就是我的地盘我作主了,主动的消耗叫接待,被动的消耗就应酬。我国主客(宾)之间的公务接待现象,是我国传统的情、礼关系的产物,自从有了人类社会和人际交往,带有强烈的中华民族特色的道德层面的情和礼就产生了,它是现实生活的缘饰化,用外之物以饰内情的社会关系的表现形式,本质理论上是一种自然权力。
我国古代有五礼之说:祭祀之事为吉礼;冠婚之事为喜礼;宾客之事为宾礼;军旅之事为军礼;丧葬之事为凶礼。民俗界认为礼仪包括生、冠、婚、丧4种人生礼仪。实际上我国传统的礼仪分政治与生活两大部类,政治类包括祭天、祭地、宗庙之祭,祭先师先圣、尊师乡饮酒礼、相见礼、军礼等。生活类包括五祀、高禖之祀、傩仪、诞生礼、冠礼、饮食礼仪、馈赠礼仪等。
我国公务接待现象,起源于我国传统的礼节与仪式,它主要包括三部分内容,一是礼物,就是行礼所用的宫室、衣服、器皿及其他物质的东西。二是礼仪。就
是使用礼物的仪容动作。三是礼意。它是由礼物和礼仪所表达的实实在在、明明白白的内容、旨趣或目的。在公务交往活动中,由此主客(宾)情、礼关系产生的这种公务接待,其权力的本质就是一种公共财务的处置权和公共礼仪的司仪处置权,只要礼物和礼仪表示适当,在人类的交往接待实践中就会产生一种无过不及、恰到好处互助、融洽的和诣效果。
但是,这种我国官场特有的公务接待现象,在溥天之下,莫非王土。率土之滨,莫非王臣的封建制度下,传统的天赋皇权、皇赋官权的单一集权统治模式下,没有严格的公务、私务之分。在中国历朝历代,公务接待都是地方官们心中永远的痛。地方官们几乎都是科场选秀的书生起家,做官的俸禄也仅够养家糊口,衙门公账上也没有严格的公务接待的预算,哪来这么多钱开销分摊呢?一是找种理由向朝庭要钱,二是找种种理由向民众加征皇粮国税。所以,我国这种公务接待现象自产生之日起,就伴随着腐败的道德风险一起存在。
二、我国现行的公务接待权是我国国家机关内部管理权中的公共财物赠予处置权和公共礼仪的司仪处置权,由于传统的天赋皇权、皇赋官权的潜在意识顽固存在,权力泛滥即是必然趋势
我国国家机关内部管理权一定程度上讲,仍然自然权力,事实及理由起码包括:行政首长几乎都不是同级人大任命,由于其工作性质机关事务管理,工作对内负责,责任对上负责,封闭式的运行机制起码包括部门内部人员录用、调动、任免、奖惩权,财务支配、物资采购分配、财物赠予处置权和司仪处置权等管理权。其中公务接待权,在自上个世纪八十年代逐渐形成的接待就是生产力的权利观指导下,我国目前的公务接待已经不是传统意义上的礼尚往来的那种接待, 它实际上已经“变味”、“异化”成为消极腐败的行政特权,最粗俗、直观的理解,其实:一是就是本单位主要领导的后花园,二就是保障上级领导甚至一般工作人员异地的工作或完成事务后行宫。具体表现在:
(一)上级国家工作人员的总是客,下级部门总是主,上下级之间领导关系,异化为组织之间的宾主关系
在工作住所地工作,不享受公务接待权,大家共同干的是公务活动,既是工作的主人,大家平等机会领工资,也是生活的主人,自掏工资安排生活。上级国家工作人员到地方工作,包括:出席会议、考察调研、执行任务、学习交流、检查指导等公务活动。这时即表现为:当谈工作时,来者是主,接待者也是主,大家都是工作的主人,大家平等机会,各自住所地都有工资、有补贴,可八小时以外,来者不善,变成了客人,接待者当仁不让,俨然变成了一地之主,全民陪客,这样客变主,主变客的游戏,在出席会议、考察调研、执行任务、学习交流、检查指导、请示汇报工作等公务活动的公务接待中,由于国家工作人员的双重标准,致其工作时是父母官,是主人,生活时是公仆,接待单位是主人,宾主身份随意颠倒,大家都乐得意在吃喝拉撒生活保障中尽可能分得公共财政的一杯美酒。从接待者看,地方官接待“京官”:就算来个厅级 也跨省出迎;接待省官,就算来个处级也得跨地出迎;接待地市官,就算来个科级也得跨县出迎;接待县官就来个股所级,也得全程全员陪同。而且,泡饭局是基层接待工作的重要组成部分,事关基层部门的切身实惠和甚至接待者本人的政治前途。在饭局上任意挥霍公款、收受礼金、交换利益,可谓风光得意。
(二)公务接待的定义的范围太过宽泛,致国家工作人员全民皆宾,全民争腐。
犹如2006版和2013版的《党政机关国内公务接待管理规定》对公务接待所界定的公务内涵,中华人民共和国全体国家工作人员几乎人人在编,都可能成为接待的主人,都也有可能成为接待的对象。这样的范围融入这样的传统文化中,
大家都明白,中国人际交往,人情面子占有很大的分量。热情好客是中华民族的一种传统美德,“有朋自远方来,不亦乐乎。”接待是人情面子、热情好客的集中表现形式。被人接待被看作是有面子,受人所请而没接受是没给别人面子。加上中国人“宁为鸡头,不为凤尾” “乐善好施”“好为人主”的思想作怪。同时一方面下级又不泛巴结、谄媚上级领导者的潜在动力使然。另一方面,又在于上级领导或大权在握,可生杀予夺,或重金在握,可随意布施,以此向下寻租,摊派消费,不造成全民腐败的结果都很难。当前,随着 中央“八项规定”到“六项禁令”,再到“纠四风”,规范吏治、整肃官场,各级地方政府的公务接待从明着花钱为上级买服务,变为大力自办食堂,既出钱又出力暗着为上级提供服务,这样的变化仅仅是由明腐变为暗腐。
三、近代西方代议制新公务权理论,公务接待关系同样仅仅是公民与权力机关的委托代理关系,缺少天然的道德腐败风险因素
新公务论的逻辑起点------社会契约论,包括霍布斯的专制契约论, 洛克的自由契约论, 卢梭的民主契约论,都从不同角度阐述了,公法权力的存在是以人们的同意和授权为前提的, 公法权力存在的理由和目的是为社会服务,为大众创造福祉[ 1]。由此发展而来的普选权, 代议制形成的公务权力是一种代理权,公务接待关系更象一种国家义务的履行,所以,在西方资本主义私有制国家,其公务接待权的范畴十分狭小。几乎仅限制在国家的国事及外交活动中,根据搜狐新闻网http://news.sohu.com/20130207/n365787439.shtm2013年02月07日相关报到标题,即可略知一二:驻奥斯陆记者李国荣刘敏《盘点国外公务接待:挪威发票上注明参加者姓名》;驻悉尼记者王小舒《澳大利亚:上级视察费用自付》;驻日内瓦记者王昭杨京德《瑞士:“抠门”宴请已成习惯》;驻多伦多记者马丹《加拿大:花销明细网上公开》。 四、遏制我国公务接待腐败的关键源头应该是通过立法对公务接待权的限制解释,将其潜在自然权利因素彻底转化为法定权利
以接待就是生产力为价值取向的公务接待权理论提出公务接待权的“三性”的基本特征,首当其冲就是绝对性,虽然也罗列了相对性和自控性,但其基本义论调还是美化绝对性,绝对性说到本质就是自然性。笔者认为公务接待权永远是一个相对权,必须将国家机关、国有企事业单位的公务限制一个相对权范围内,将其潜在自然权利因素彻底转化为法定权利。接待谁或不接待谁,衣食住行消耗愿意为谁买单,永远只是人民的地盘,老百姓做主。
首先,公务接待权是一个历史的范畴,在不同的历史时期有着不同的内涵和表现形式,改革开放以前,根本没有公务接待权之说。改革开放以后,在我国社会主义初级阶段理论下确立的国体和政体,决定了我国的公务接待权不包括国家机关、企事业组织、政党及社会团体之间,以及其内部上下级之间的工作关系的接待权,其具表现为:一是共产党与人民之间没有宾主关系, 党和人民是鱼相融的同一体,相互之间工作来往没有谁享有公务接待权。二是政党之间没有宾主关系。从社会关系角度来说,是领导与被领导的关系;相互之间工作来往没有谁享有公务接待权。三是共产党领导的国家机关、企事业组织、政党及社会团体之间,以及其内部上下级之间没有宾主关系。按照个人服从组织,少数服从多数,下级服从上级,全党服从中央的组织原则,相互之间工作来往没有谁享有公务接待权。
其次,公务接权待是一个政治的范畴。当我们历史上闭关锁国的历史时期,公务接待根本就不是国家上层建筑的组成部分。在国家关系全球化的今天,公务
接待又在一定层面代表国家着利益,并注意维护着国家的形象。
再次,公务接待权具有行政等级层次性,公务接待处理的是公共事务,在我国,国省市县乡所承担的公共事务职能有大有小,他们的公务接待权自然有大小分。没有被授权承担国家公共管理职能的企业、事业单位、城乡居民、村民委员会、社区、社会团体及其它组织及个人,他们没有公共事务管理职能,自然也就没有均法定的公务接待权利。
最后,限制公务接待权的解释和使用,回到当今历史定位,应当作出如下限定:
1、鉴于部份承担国家公共管理职能的组织和个人,并没有享有国家财政经常性支出预算。当前的历史时期可以限定为主要包括㈠对外政治的、生活的国际往来接待。㈡对内政治的民族、宗教接待;执政党对非执政党的党际接待;国家对功勋人士的接待;政府对民间人士的接待。㈢涉及有非国家工作人员参加的每年“两会”的接待;政协、人大的视察、考察、调研、学习、报告。㈣对内重大社会事件或综合社会问题的协调处理。这些公务接待,有严格的财政预算制度监督管理,让其置于阳光之下,简便易行。
2、凡是在国家财政预算工资领取范围内的国家工作人员的异地公务行为,包括新旧《规定》第二条第二款规定所称国内公务接待的公务,是指出席会议、考察调研、执行任务、学习交流、检查指导、请示汇报工作等公务活动。一律按照《中央和国家机关差旅费管理办法》核报相关费用,不得享有任何公务接待权和被接待权,给予任何公务接。
3、《党政机关国内公务接待管理规定》第二条第二款尚需进行细分化甄别 规定第二条第二款“本规定所称国内公务,是指出席会议、考察调研、执行任务、学习交流、检查指导、请示汇报工作等公务活动”。其中“执行任务、检查指导、请示汇报工作”明显属于履行本职岗位职能或行政执法等方面工作的职能活动。与政治公务毫无关系,应该按差旅费、加班费的渠道解决。同时,“出席会议、考察调研、学习交流、”既有政治事务活动,有时也有职能事务活动。完全可以加以细分,明确列表进行指引、评价、教育和强制引导。
五、遏制公我国务接待腐败配套措施同样是加快机关后勤接待服务管办分离,以市场化、社会化手段彻底开放机关后勤服务
兵旅未动,粮食先行。2013年12月9日,中共中央办公厅、国务院办公厅在印发了《党政机关国内公务接待管理规定》后,紧接着于2013年12月31日又印发《中央和国家机关差旅费管理办法》的通知,由此可知,从事实财税经费预算上来看,国家工作人员就地加班或延时工作,国家预算有误餐补助费;国家工作人员外地出差,国家预算里有出差费、住勤费、交通费。 法彦“法无规定不可为,法无禁止即自由”,用李克强总理2014年03月14日在与中外记者见面见面会的话就是:让市场主体“法无禁止即可为” 让政府部门“法无授权不可为”。既然党中央国务院已经分别出台了《党政机关国内公务接待管理规定》和《中央和国家机关差旅费管理办法》两个规定,由此可知,从国家财税经费预算上来看,国家已经严格区分了公务接待与国家工作人员异地工作之间的财政支出并无必然联系,据河南日报记者平萍 柯杨报道,2014年3月17日至18日,习近平总书记一行赴兰考调研指导教育实践活动,2天交160元伙食费,这说明了什么?习大大用行动说明了国家机关、企事业组织、政党及社会团体之间,以及其内部上下级之间的公务工作关系中没有公务接待权。国家给足了你的误餐补助费;外地出差的出差费、住勤费、交通费,你应该掏腰包接
受市场服务。笔者提出的从学理、法理和政策措施上标本兼治,让公务接待中的国家工作人员个人异地工作消费回归市场,让公务接待中的政治消费回归人民,两者桥归桥,路归路,各行其道进行科学管理,不失为最为简单有效管理方法。
当然,遏制公务接待腐败配套措施同样是通过立法,加快机关后勤接待服务管办分离,以市场化、社会化手段彻底开放机关后勤服务,要为各级领导及一般工作人员异地工作、出席会议、考察调研、执行任务、学习交流、检查指导、请示汇报工作等公务活动提供健全的市场化的生活服务,需要中央和各级地方政府全面加快推进机关接待服务社会化。通过管办分离的市场手段,推进创办、领办、招商、招标引入机关后勤接待的社会服务实体、市场竞争服务实体,运用经济手段、市场手段确保无论哪一个人,无论哪一级领导走到哪一个管辖地域出席会议、考察调研、执行任务、学习交流、检查指导、请示汇报工作等,都能较好的市场化生活服务。
当前的日益兴起的机关食堂,仍然是封闭式后花园,虽然学奢侈浪费有所减少,但最终仍然是财政为官员额外买单,与机关后勤市场化、社会化服务还有很长的距离,尤此,在我国先行近二十年的高等学校后勤服务社会化改革的成功经验尚可借以鉴之。
总之,我国现实的公务接待中存在的种种问题,说明了规范和改革公务消费的迫切性。而多年来治理公务接待不正之风与腐败现象的努力收效不明显,则说明规范和改革公务消费的复杂性和艰巨性。对于这样一个迫切需要解决的复杂问题,我们需要通盘规划,科学设计,坚定决心,积极而稳妥地推行公务接待法治化。笔者认为:通过立法,彻底对公务接待权进行限制解释,使公务接待权和公务接待真正成为一个行政法概念和规则,受行政法原则约束,应该是今后一个时期理论界应该思考的一个重要课题。
(完)
参考文献:
[1] 张千帆. 宪法学导论[ M]. 北京: 法律出版社, 2004. 63- 67.
[2]《也论公务接待的政治经济学》来源: 南方网
2012-05-18 16:02:59
[3] 刘潇潇,《公务接待权的法理解读》,(湖南文理学院 法学院,湖南 常德 415000 )《经济与法》杂志,
[4] 郭晶梅,《公务接待权的法治化思考》,(湖南文理学院 党政办公室, 湖南 常德, 415000) ,云南行政学院学报 2009年第 5期
[5]《古代官员谈公务接待:做县令之苦比牛马还不如》,2010年09月01日 11:40 人民论坛
[6] 《(海外版)公务接待向“酒规矩”说——不(图)》2013年10月17日08:35|来源:海外网-人民日报海外版http://www.haiwainet.cn/n/2013/1017/c232604-19811612.html
[7] 《习近平兰考调研2天交160元伙食费(图) 》网资讯http://news.ifeng.com/mainland/special/xjpshichakaifeng/content-3/detail_2014_03/20/34945232_0.shtm l