地震应急避难场所的规划建设与城市防灾
13卷1期
2004年2月自 然 灾 害 学 报JOURNALOFNATURALDISASTERSVol.13,No.1Feb.,2004文章编号:100424574(2004)0120126206
地震应急避难场所的规划建设与城市防灾
杨文斌,韩世文,张敬军,宋伟
(北京市地震局,北京100080)
摘要:,于民众躲避地震、火灾、爆炸、定并进行规范化管理,工程,、国内外现状、设计规划、技
,。
关键词;系统规划
中图分类号4文献标识码:A
Planningconstructionofearthquakeemergencyshelters
andurbandisasterreduction
YANGWen2bin,HANShi2wen,ZHANGJing2jun,SONGWei
(EarthquakeAdministrationofBeijingMunicipality,Beijing100080,China)
Abstract:Itisanimportantmeasurefortheinternationalsocietyestablishingtheemergencysheltertodealwiththeemer2genteventsandvictims.Andalso,theemergencyshelteristhetemporarylivingplaceforpeopleinmodernbigcitiestoavoidthedangerofnaturaldisasters,suchastheearthquake,fire,explosion,flood,andsoon.Basedonscientificplanningandstandardmanagement,theemergencysheltercouldbeusedtosupplythebasicsubsistencerequirementsforpeopleindangers.Actually,theplanningconstructionoftheemergencyshelterincitiesisakindofsystemsproject,whichincludedallkindsofinspectsinsociety.TakingtheexampleoftheexperimentalconstructionofBeijingEmergencyShelter,thispapertriestogiveaformulationonthestringency,presentstatusbothathomeandabroad,designplanning,specificationandstart2upadministrationofestablishingemergencyshelter.
Keywords:emergency;earthquakeemergencyshelter;systemplanning
1 建设城市地震应急避难场所的紧迫性
随着我国城市现代化建设进程的加快,灾害性事件的威胁日益严重,虽然在城市规划和建设中,采取了加强建筑物和构筑物抗震性能等保护国家财产和居民人身安全的一系列措施,但是城市的整体防震减灾能力仍远远落后于城市现代化建设发展,而且问题日益突出。通过对近年来频繁发生的城市地震灾害进行分析,逐渐认识到建设地震应急避难场所已成为我国城市防灾减灾的一项紧迫任务。
1.1 建设应急避难场所是城市现代化建设发展的需要
(1)城市现代化建设的一个特点是,城市单体建筑物的高度不断加高,由此因地震而倒塌的建筑物占地面面积和压埋厚度在不断加大,这对市民的逃生和震后的快速抢险救援造成了极大的困难。
收稿日期:2003-12-01; 修订日期:2004-01-08
作者简介:杨文斌(1957-),男,北京人,高级工程师,主要从事震害防御、地震应急以及地震政策法规研究.
1期 杨文斌等:地震应急避难场所的规划建设与城市防灾・127・
(2)城市现代化建设的另一个特点是城市单体建筑物的容积加大,随之居民生活赖以生存的水、汽、电等设施的分布点和面也相应增大,由此引起的地震的次生灾害往往大于地震本身的破坏。
(3)城市现代化建设的第三个特点是城市建筑物的密度增大,建筑物之间的安全空间相应减少。就我国国情来说,大中城市,特别是国际化大都市的建设,受土地价格的约束,建筑物间的安全空间越来越小。北京、上海等大城市的人口密度已列世界前茅,社区本身的防火、通风、采光、休闲娱乐等配套能力和所占空间已大大降低,从而会加重地震次生灾害的损失。
(4)目前我国的城市生活小区由于缺少地下停车场,,用于市民逃生的通道和应急避难的安全场地严重不足。
(5)目前我国的城市道路交通的立体化发展还不充分,,城内及其与外界的交通有可能在一定时期内中断,。
1.2 。我国南方许多城市都面临洪水的威胁,每当洪水肆虐时,,没有相对固定的避难场地和生活设施。规划建,是应对城市地震、火灾和水灾等重大突发性灾害事件,。
1.3 建设应急避难场所是城市社区开展应急防灾工作的基础工作平台
联合国秘书长安南先生强调“预防比救助更人道”。按照我国防震减灾工作方针预防为主、防御与救助相结合,除了加强地震监测预报、建筑物抗震能力等措施外,一旦地震灾害降临,第一时间的救助主要靠的是自救互救。然而,自救互救工作的开展需要预先设立科学、规范的应急避难场所,这是自救互救的一项基础条件,也是预防工作的一项重要内容。应急与救援工作体系的主要工作内容包括灾前、灾时的应急措施和灾后的紧急救助。由于这项工作的特殊性,需要专门的场所和设备供居民进行教育训练。因此,应急避难场所的建设是灾前应急工作中最主要的工作和措施,也是社会民众直接参与应急防灾的基础平台。
1.4 建设应急避难场所有关法律、法规的明文规定
1997年12月29日颁布了《中华人民共和国防震减灾法》,其中第三十五条规定了“地震灾区的县级以上地方人民政府应当组织民政和其他有关部门和单位,迅速设置避难场所和救济物资供应点,提供救济物品,妥善安排灾民生活,做好灾民的转移安置工作。”
1995年,国务院发布的《破坏性地震应急条例》,第十九条规定“:在临震应急期,有关地方人民政府应当根据实际情况,向预报区的居民以及其他人员提出避震撤离的劝告;情况紧急时,应当有组织地进行避震疏散。”第二十九条规定“,民政部门应当迅速设置避难场所和救灾物资供应点,提供救济物品等,保障灾民的基本生活,做好灾民的转移和安置工作。其他部门应当支持、配合民政部门妥善安置灾民。”
2001年10月16日颁布《北京市实施办法》,其中第二十条规定“:本市在城市规划和建设中,应当考虑地震发生时人员紧急疏散和避险的需要,预留通道和必要的绿地、广场和空地。地震行政主管部门应当会同规划、市政、园林、文物等部门划定地震避难场所。学校、医院、商场、影剧院、机场、车站等人员较集中的公共场所,应当设置紧急疏散通道。避难场所、紧急疏散通道的所有权人或者受权管理者,应当保持避难场所的完好与畅通,并按照规范设置明显标志。”
2002年10月17日通过的《北京市公园条例》第二条规定“公园具备改善生态环境,、美化城市、游览观赏、休息娱乐和防灾避险等功能。”第四十九条规定“,对发生地震等重大灾害需要进入公园避灾避险的,公园管理机构应当及时开放已经划定的避难场所。”
2003年7月1日第11次建设部常务会议讨论通过、11月1日起正式施行《城市抗震防灾规划管理规定》。其中,第九条关于制定城市抗震防灾规划,应当包括市、区级避震通道及避震疏散场地(如绿地、广场等)和避难中心的设置与人员疏散的措施。
2 国内外建设应急避难场所简况
2.1 国外简况
目前,国际上的避难场所大都因战争或重大自然灾害而临时搭建。这些避难场所没有使用的确定时间
・128・自 然 灾 害 学 报 13卷和固定地点,有些还因战场的推进、灾害的继续发展而随时迁移。严格说,专门为防御自然灾害而设立的避难场所,国际上确实还不多见,据了解只有日本建立了地震应急避难场所。
根据灾害特点和情况,日本国家和各省相继制定相应法律,要求建立地震避难场所和实施灾民紧急疏散避险的各项措施。在日本各省的城市规划和建设中,设立了地震避难场所,并设置了多种防灾标志牌(如地震避难场所标示牌、地震避难场所道路标示牌、紧急逃生路线图、紧急出口和抢险救援等标示牌)。
2000年,日本制定了全国统一的地震避难标志牌(日本工业标准JIS)。
2000年以后,日本为了与国际接轨,为避免与宗教信仰冲突,“十字”标志改为“运动的人跑入场地”的标志,开始在全国范围内使用。
2.2 国内简况
1949年新中国成立后,每次发生地震,。当然,这只是灾后的救援行动。
1966年3月8日和22,、震害预防工作的开展,震前的应急防御工。这时的应急避险工作还是局部的和分散的。
1976年7月7.8级地震的波及影响,部分民房、建筑物倒塌或损坏。震后,市委、,有组织的安排城市居民疏散到公园、城市绿地、林荫绿带、体育场。震后经过抽样调查,在唐山地震后疏散到公园、城市绿地、林荫绿带的城市居民约176.6万人(不含疏散到各种体育场的人员)。其中,仅陶然亭公园、天坛公园、中山公园三大公园接待疏散群众达到17.4万人。陶然亭公园作为一个较大的避震疏散点,安置疏散居民6万人。在涉外人员疏散上,在劳动人民文化宫搭建110个帐篷,安置外宾269人。这里没有统计邻街随意搭建的简易“抗震棚”。
近些年来,在我国一些地区破坏性地震发生后,地震灾区也都建立了临时的灾民疏散区,搭建了地震帐篷,但是,我们所见到的这些临时地震应急避难场所,大都是地震发生后,由抢险救灾队伍临时搭建的灾民聚居点,没有配置基本的生活设施,如缺少上下水、生活用电等,真正有较为科学、规范的地震应急避难场所还没有。
3 城市应急避难场所建设的规划原则、设计要求和启用管理
随着城市现代化建设的特点和建设的步伐加快,特别是大城市都应科学、规范化的设立应急避难场所,并制定相应的管理办法。
3.1 城市应急避难场所建设的规划原则
结合北京市具体的情况,我们制定了六点城市应急避难场所建设的规划原则。
(1)应急避难场所应分为近期规划和长远规划。近期,应以安全的全部的安置市民为主,应结合当地现存情况,主要考虑已存在的建(构)筑物情况、空地情况、人口密度和安全性等进行规划设计应急避难场所,即根据人的状况来设置避难场地。远期,要将城市总体规划中加入安全城市的理念,预先考虑提供给市民安全的设施、完备的生活和避难避险空间。
(2)防御为主、防御与救助相结合
早做准备,常备不懈,有备无患,立足于抗防,力求在震前做好所有减灾工作(措施),加大自救互救能力,减少对外部紧急救援的依赖,缩短依赖外部救援的时间。
(3)平灾结合
将有一定规模的已定为应急避难场所的公园、绿地、体育场所(学校操场)等建成为具备两种功能的综合体:平时履行休闲、娱乐和健身等功能;在地震、火灾等突发灾害事件时,所配备的救灾设施和设备就能够发挥避难场所的特殊作用。
(4)均衡布局,即就近布局
使市民在发生地震时,能够迅速到达避难场所。要将避难场所安排在居住区内及其周围。以步行5至10min到达为宜。
(5)特别强调安全
应急避难场所应远离高大建筑物、易燃易爆化学物品、核放射物、地下断层、易发生洪水、塌方的地方。同时
1期 杨文斌等:地震应急避难场所的规划建设与城市防灾・129・还应选择地势较平坦,易于搭建帐篷的地方。
(6)做到快速畅通
结合当地可以利用作为应急避难场所的场地以及连接场地的道路现状,划定应急避难场所用地和与之配套的应急疏散通道。
3.2 城市应急避难场所建设的设计要求
(1)应急避难场所的地点
应急避难场所根据城市的具体情况将城市广场、公园、绿地、。
(2)应急避难场所的面积
应急避难场所要有一定的面积,一般以10000m2。
(3)应急避难场所的疏散通道
要保证有两条以上的应急疏散通道,。
(4) ,为灾民提示疏散方向、应急避难场所的位置和应急设施。
(5) 就我国城市目前现状,一般应急避难场所应具备应急供水设施、应急棚宿区、应急照明用电和用水、应急厕所等最基本功能。
(6)较大或永久性应急避难场所的生活和指挥工作功能
应设立应急指挥部、应急照明用电、应急直生机停机坪、应急供水设施、应急棚宿区、应急物资供应处、应急卫生防疫站、应急发电设施、应急监控设施、应急厕所、应急广播等设施。
3.3 应急避难场所的启用与管理
应急避难场所用于灾害重、范围大、具有突发性和临时性的灾害。因此,应急避难场所的启用应严格限定。
(1)按照平灾结合的原则所建立的应急避难场所,在遇有地震、火灾、爆炸、洪水等突发性、重大自然灾害时方可启用,平时完全服务于本身原有的功能和服务对象。
(2)应急避难场所在启用时,应是无条件的开放。
(3)解除启用命令后,灾民应无条件立即撤出。
(4)启用应急避难场所后,灾民不得随意破坏场地内原有设施。
(5)应急避难场所内要按照街道、居委会、家庭预先划分疏散区位。
(6)制定应急疏散预案,按照预先制定的应急预案,有秩序的组织避难群众进入避难场地,进入自己的区位。
(7)当地政府或所有权者负责应急设施的维护保养。
(8)建立应急避难场所数据库。
(9)建立当地应急疏散指挥机构。
4 北京应急避难场所———朝阳区元大都城垣遗址公园建设试点案例 北京作为一个国际化的大都市,近年来一直在研究和落实应急避难场所建设工作。为了贯彻落实《北京市实施办法》和《北京市破坏性地震应急预案》,2002年6月3日,北京市地震局组织召开了“北京市地震应急避难场所和紧急疏散通道试点工作会议”。会议主要研究了本市地震应急避难场所、紧急疏散通道的科学划定和规范化管理的试点工作,初步确定在朝阳区元大都城垣遗址公园进行应急避难场所的试点工作。
4.1建设北京市元大都城垣遗址公园应急避难场所简况
北京市朝阳区元大都城垣遗址公园位于北京中轴路东西两侧,北临奥林匹克公园和中华民族园,西起健德桥,东至太阳宫惠忠庵村,全长4.8km,总规划面积67hm2。公园被6条道路分为7段,交通便利,地势平坦,地理位置重要。为了迎接2008年奥林匹克运动会的召开,元大都城垣遗址公园朝阳段整体改造建设工
・130・自 然 灾 害 学 报 13卷程于2003年4月1日启动,9月20日峻工。结合遗址公园改造,推进应急避难场所建设,北京市地震局与朝阳区绿化局合作在该公园进行了应急避难场所试点建设工作。
2003年4月22日,北京市地震局组织召开了朝阳区元大都城垣遗址公园地震应急避难场所建设试点工作会议。会上组成“北京市朝阳区元大都城垣遗址公园应急避难场所试点建设工作领导小组”。
2003年9月14日,市公安局对市地震局《关于商定在朝阳区元大都城垣遗址公园附近设置地震应急避
(京震函[2003]89号)进行了回复。同意设置地震应急避难场所道路指示牌。难场所道路指示牌的函》
2003年9月20日,应急避难场所类型指示标志安装完毕。
2003年9月28日,应急避难场所的道路指示牌,12块。该牌为蓝色,上面有白色的箭头、其中箭头和小人的奔跑方向指向元大都城垣遗址公园。
9月30日,9月30日,4.2 年绿色奥运、人文奥运”理念和丰富城市景观、塑造特点主题的要求,坚持了“以人为本、、以水为线、以史为魂、平灾结合”的原则,是一个集历史遗迹保护、改善生态环境、方便市民休闲和紧急避难为一体的经内城市公园。
元大都城垣遗址公园北面与朝阳区的亚运村街道办事处、小关街道办事处接壤,南面与安贞街道办事处、和平街街道办事处相邻。建设后的应急避难场所,可满足上述4个街道办事处居民的应急避难。地震应急避难场所共划分为7处,由西向东依次编为1-7号地区,实际用于地震应急避难场所的面积约38万m2,按人均疏散面积1.5m2计算,最多可容纳25.3万人,除去各种因素,可疏散23万人。
公园内安装了150多块应急避难标志牌,各地段出入口和公园周边的主要道路上,也相应地安装了应急避难场所道路指示牌。
4.3 元大都城垣遗址公园避难场所的应急避险功能
元大都城垣遗址公园地震应急避难场所具备以下11种应急避险功能:
(1)设有应急避难指挥中心。7号地区的公园管理处建有专门的办公用房和会议室,平时负责公园的管理工作并兼作有关业务的培训基地,如发生破坏性地震,即为应急避难指挥中心。
(2)设有应急避难疏散区。公园北侧地势平坦,交通便利,有充足的广场及活动场所,适合作为周边居民应急避难的主要疏散区,便于快速、简捷地搭建应急避难帐篷。公园南侧局部地区有相对平坦的场地,可用于紧急情况下的临时避难疏散区。整个公园内共有39处避难疏散区。
(3)设有应急供水装置。公园全线设有暗埋式喷滴灌设施、20个自来水井和机井。为解决应急避难场所内灾民的饮用水问题,在应急避难疏散区附近,预留了灾民应急供水装置接口。同时,也为紧急情况下场贩的排水、排污工作做了准备。
(4)设有应急供电网。为了保证紧急情况下避难场所内的正常供电,公园全线安装了路灯及用电配套设施,在应急避难疏散区预留了13处应急照明地下供电电缆接口,并在7号地区公园管理处备有应急发电设施。
(5)设有应急简易厕所。公园改造后新建了7座仿古式厕所,北侧各段及南侧2,5,6,7号地段都建有厕所。为了能够在紧急情况下满足需要,在正式厕所应急避难疏散区附近,按照防疫、卫生及景观要求,又建设了4处暗坑盖板式应急简易厕所。同时,根据现状条件,又在2,3,4,6号地区分别建了10~20个不等坑位的临时厕所,平时为绿化草地。
(6)设有应急物资储备用房。为了保障紧急情况下避难场所内抢险物资及灾民生活必需品的供应,各地段均设有一处管理用房及配套设施,可作为食品、救灾物品储备和发放管理的办公用房。
(7)设有应急卫生防疫用房。公园1,5,7号地区设有3个卫生防疫处,紧急情况下即为应急医疗与卫生防疫站,可进行临时救护处理,必要时转入辖区内各医院及社区医疗机构进行治疗。
(8)设有应急直升机停机坪。为保障抢险救援人员、救灾物资的运输及灾民、伤员的疏散,在道路交通出现问题或不能满足需要时,熊猫环岛南侧的第二平台作为直升机紧急起降平台,可以马上启用空中运输通道。
(9)设有应急消防设施。为减少因破坏性地震引发的次生灾害造成的火灾损失,公园各地段均设有消
1期 杨文斌等:地震应急避难场所的规划建设与城市防灾・131・防设备,平时定期检修,灾情发生时可立即投入使用。
(10)设有应急监控装置。在公园主要景区、每个地段的广场及巡河路段共16处监控点,安装了电视监控设备,可以随时掌握整个公园的情况。
(11)设有应急广播系统。公园全线安装了广播系统,灾情发生时,可按照国家有关规定,及时向灾民发布震情、灾情等有关信息,对灾民开展防震减灾、地震应急、自救互救的宣传教育,制止地震谣言的传播,稳定避难场内的社会秩序。
地震应急避难场所具备的上述11项应急避险功能,使得灾情发生时,、医疗救护等各方面可以得到基本保障,从而把灾害造成的损失减小到最低程度。
4.4 结合应急避难场所推进社区防震减灾工作
国内外大量地震事例表明,救互救,、政府有关部门、大型企、事业单位的应急工作职能,。应急避难场所的建立与启用,为开 (1) ,可以容纳成千上万民众,如何安全、有序的让难民进入避难场所,如何让这些民众到达自己预定位置,如何让灾民知道应急避难场所内的各种设施使用规则,这都要制定预案和编写社区应急手册。
(2)有组织的开展社区志愿者活动
一个强烈破坏性地震会造成通讯中断、交通中断,社区的自我组织、群众自发组织的自救互救是最现实的,而这种行为本身就是志愿者行为。如何使这种行为更加科学,需要事先进行有组织的培训,再为这些志愿人员配备一些简易的救助工具,使得强烈破坏性地震发生后市民能够在社区志愿者的帮助下,有序、快速的进入应急避难场所。
(3)加强社区防灾知识宣传工作
应急避难场地的建成为社区防灾工作创造很好的物质条件。社区的防灾知识宣传普及教育,是社区防灾应急的工作内容。准备举办一系列防灾应急的普及报告。
(4)社区防灾疏散演练工作
要让社区内各个居民点的民众到达自己预定位置,让灾民掌握应急避难场所内的各种设施使用方法,只知道知识远远不够,必须经过多次演习和实践。准有有步骤地推进这项工作,才能达到全民都能掌握自救和互救的目的。准备先分别就各居民点做演习,最后集中全社区演习。配合演习,举办灭火、包扎、救护等项的专业训练。
4.5 总结试点工作经验推进城区和全市防震减灾工作
2003年10月16日,中国地震局宋瑞祥局长视察了朝阳区元大都城垣遗址公园应急避难场所,给予高度评价。11月4日,为了推广北京市朝阳区元大都城垣遗址公园应急避难场所的建设经验,中国地震局在北京市召开了首都圈城市应急避难场所现场观摩会议。在观摩会上,中国地震局陈建民副局长指出“:今年10月1日,全国第一个应急避难场所的试点建设在北京元大都城垣遗址公园圆满完成,从而打破了我国在大城市应急避难场所建设领域的空白。”该项工作创造了3个全国第一,即:第一个系统规划的应急避难场所;第一个进行应急避难场所建设的城市;第一个挂应急标志牌的城市。
应急避难场所建设工作是一项十分复杂、系统的社会工程,需要各级政府的强有力领导、有关部门的积极配合和社会公众的广泛参与,北京市地震局在充分总结元大都遗址公园朝阳区段的地震应急避难场所建设的基础上,将按照系统规划,首先在城八区铺开,继而在全市展开。最终做到应急避难场所分布合理,基本覆盖各居民区,基本做到社区和居民与避难场所一一对应“,区区到位、人人到位”。
参考文献:
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