论促进农村土地流转的政策选择

作者：陈成文

湖南社会科学 2012年07期

　　制度缺失是目前农村土地流转中存在的最主要也是最迫切需要解决的问题。从社会政策的视角来看，制定平衡农村各阶层间的利益关系的可行性政策方案，是保证农村土地流转公平、有序、高效、快速进行的关键环节和制度条件。

　　一、区分阶层特点，因势利导、扬长避短，加速农村土地流转进程

　　正在中国农村发生的土地流转与农村各阶层的阶层构成特点密切相关。农村各阶层在收入来源、职业结构等阶层构成方面各不相同，他们对土地的依赖程度、对土地的价值认知、土地流转的意愿和行为选择等方面因此差异显著。这些阶层构成因素共同作用，决定着农民进行土地流转的行为逻辑。因此，农村土地流转政策的制定，一定要在洞察农村各阶层的阶层构成特点基础上，把握实际情况，因势利导、扬长避短地进行。

　　(一)区分农村各阶层对土地的依赖程度，实现土地流转的有序化

　　从总体上看，目前我国农民对土地仍然有着深深的依赖，土地仍然是绝大多数农民的衣食之源，生存之本。笔者的调查表明，62.1％的农户对土地有着强烈的依赖感。但是，由于农村经济发展的程度不同，农民对土地的依赖不仅呈现出地域性差异，而且在农村各阶层之间，这种对土地依赖程度的差异也非常显著。农村各阶层对土地的依赖开始出现了比较明显的分化。这种分化，主要是由农村各阶层收入来源的不同造成的。因为，在传统的农业社会中，土地的经济价值是农民对土地的主要依赖价值。如果农民收入来源不再依靠土地，那么他们对土地的依赖程度就必然会慢慢降低。同时，从土地流转政策制定的角度来看，在目前我国农村经济尚不发达，国家还没有能力为所有农民提供完全的社会保障服务的时候，对农村的土地流转一定要根据农村各阶层对土地的依赖程度的不同而有序、合理地进行，决不能盲目地进行土地流转，刮“土地流转风”。

　　1.加速推动对土地依赖程度较弱阶层的土地流转，提高土地流转的有效性。从笔者的调查统计来看，目前，企业管理者阶层、私营企业主阶层、农村技术人员阶层和个体工商户阶层这四个阶层对土地的依赖程度比较弱，它们对土地的依赖程度最高的是28.6％，最低的只有17.5％。这几个阶层的职业特点是，他们中的绝大多数基本上已经不从事纯农业生产，而成为了农村中名副其实的“脱产农民”，土地外的收入在占其总体收入的比重比较大，因而他们对土地的依赖程度较弱。但是，正处在传统与现代交替之际的中国农民，其行为逻辑实际上是理智与情感的矛盾体。他们既有追求土地经济效益最大化的理性，又有着对土地深深眷恋的情感。处在这种矛盾中的他们必然不愿意完全放弃土地经营权，甚至于自己不耕种也不愿将土地转出。这种行为逻辑会带来两个严重后果：一是大大降低农村土地流转的速度，二是大大降低土地的经营效益。在这种心态影响下，这四个阶层的人并不重视土地的产出，对土地的投入随之会减少，对土地经营的随意性增加，土地经济效益无从谈起。正因为此，“想种的人没地种，不想种地的人有地荒芜”之类的不正常现象在我国农村地区大量存在。因此，政府应该加强对这几个阶层的引导，帮助他们从矛盾的心态中解脱出来，从土地中彻底地解放出来。政府应该做到：一是帮助对土地依赖程度较弱的阶层树立现代的土地价值观念，正确认知土地的现代价值以及对于自身的价值；二是大力完善农村社会保障体系，扩大覆盖面、提高保障水平，充分发挥社会保障体系的生活保障功能，解除人们离开土地的后顾之忧。

　　2.切实加强对土地依赖程度较高阶层利益的保护，实现土地流转的有序性。笔者的调查表明，目前，在我国农村，还有一些阶层对土地依赖程度比较高，经营土地是他们主要的谋生手段。此类阶层主要包括一般农户阶层、无业人员阶层、乡村管理者阶层和从事渔、牧、林业的种植大户阶层。一般农户阶层中64.1％的人对土地“非常强烈”的依赖，其他三个阶层分别有56.9％、47.1％和43.1％的人对土地“非常强烈”的依赖。可见，土地对这几个阶层的生存意义非常重大，依然是他们的生存之本、衣食之源。土地收入占他们总收入的比重非常大，甚至是很多家庭的唯一收入来源。因此，在我国农村社会保障体制极不完善，还不能发挥出应有的作用的情况下，一定要慎重对待这些阶层的土地流转。如果不考虑他们的实际情况，进行强制性的土地流转，只会使这些阶层陷入“失地又失业”的生存困境，生活难以为继。正在中国广大农村发生着的土地流转应该是一个长期的过程，不可能一蹴而就，也应该是一个有序的过程，不应该危及人们的生存、影响社会的稳定。最首要的就是要保护好这部分阶层的土地权益，保障好他们的基本生存。这就要求：一是要建立健全土地流转利益的保护机制，特别是建立起以土地为生存根本阶层的利益保护机制，防止他们的利益在土地流转中被侵夺；二是要对这部分阶层土地流转的对象以及范围进行特别规定，避免大规模的土地兼并现象的发生，避免大批农户由于丧失经营主体地位而沦为雇农现象的发生。[1]

　　(二)区分农村各阶层土地流转意愿和行为选择，实现土地流转的规范化

　　从总体上来说，我国农户的土地流转意愿不强，在被调查者中，只有37.9％的农户愿意进行土地流转，不愿意进行土地流转的农户高达62.1％，超过了六成。农户的土地流转意愿还呈现出阶层差异性，阶层的总体流转意愿一致性比较强。比如，农村技术人员阶层和乡村管理者阶层的土地流转意愿总体来说最强烈，其次是私营企业主阶层和企业管理者阶层。农村各阶层土地流转意愿的显著差异，与各阶层的阶层构成特点关系不大，主要是因为现阶段土地流转行为的不规范。土地是农村各种利益关系的集合体，土地流转实质上是农村各阶层的利益再分配，是农村利益关系的再定位。因此，从政策的层面来看，应该区分不同阶层的土地流转意愿，进一步规范农村土地流转行为，才能提高农户土地流转意愿，加速农村土地流转。

　　1.充分尊重不同阶层的土地流转意愿，实现土地流转的自愿性。在农村土地流转的过程中，已经出现了一些不规范的土地流转行为。例如，有的以行政命令强迫农民流转土地，大面积转出给企业经营，影响农民的正常生产和生活；有的借土地流转之名，随意改变土地的用途；有些地方甚至出现乡村组织和村级管理者联合起来打土地和农民的主意，侵犯一般农户的正当利益。[2]可以说，这些不规范的土地流转行为有着随意性、强制性和行政性的特点，这些行为已经严重侵犯了一般农户合法的土地流转权益，沉重地打击了一般农户土地流转的积极性。针对这些现象，农业问题专家何开荫说：“国家支持土地使用权依法流转，但决不能违背农民的意愿。”农业部农业研究中心蒋中一也曾严厉地指出：“土地是农民最大利益所在，也是农村最大的稳定因素，搞土地流转，各级干部万万不能强迫命令，以牺牲农民的利益为代价！”“处理农民和农村问题，必须有一个基本的立足点，就是农民和农村的利益一定要放在首位。”[3]因此，在土地流转的实施过程中，只有充分尊重农村不同阶层的土地流转意愿，保证土地流转在自愿的前提下进行，才能有效保护农村各个阶层的土地流转权益，从而使土地流转有序地进行。

　　2.合理选择适合不同阶层特点的土地流转形式，实现土地流转的多样性。转让、转包、互换、出租、委托代耕、反租倒包、托管经营和股份合作制等都是在我国土地流转中出现的土地流转形式。人们习惯按土地流转参与阶层将这些土地流转形式分为两大类：第一类土地流转参与的阶层是一般农户阶层，他们之间是自愿流转，包括转让、转包、委托代耕、互换等形式；第二类土地流转参与的阶层除了一般农户阶层之外还加入了乡村组织，包括反租倒包、托管经营和股份合作制等形式。农村各阶层采取何种土地流转形式不具有统一性，而是各不相同。适合农村不同阶层特点的土地流转形式主要有：(1)对于一般劳动者阶层之间的采取的土地自愿流转形式要予以鼓励，尊重并鼓励农民自发的形式创新。(2)对于村级管理者阶层参与土地流转的行为要进行规范。一般而言，村级管理者阶层的行为是行政行为，往往带有浓厚的政治色彩，行政行为参与到土地流转中容易导致对农民意愿的违背和合法权益的侵犯。因此，对村级管理者阶层出面进行的土地流转，我们一定要持相当谨慎的态度。(3)对于其他阶层采取何种土地流转形式要进行积极引导，引导他们结合各自阶层的特点，采取合适的、高效的土地流转形式。因此，其他各个阶层所采取的土地流转形式应该是各不相同的。例如，农业大户的需求量比较大，采取股份合作制的土地流转形式可以迅速地获得大量土地，因而股份合作制比较适合这一阶层；一般农业生产者的土地需求量相对较少，转让、转包、委托代耕、互换、出租等土地流转形式成本不高且能满足一般农业生产者的需求，因而一般农业生产者适宜采用这些土地流转形式。要实现土地流转的多样性，政府就必须进行土地流转制度创新，实现土地流转的规范化和法制化。

　　3.充分考虑不同阶层参与土地流转的目的，实现土地流转的高效性。随着土地流转的高速化和扩大化，农村中越来越多的阶层被卷入到了土地流转中，比如，有普通农业生产者阶层、有村级管理者阶层、有农村技术人员阶层，还有私营企业主阶层。显然，参与到农村土地流转中的阶层越多，就越有利于加快农村土地流转速度，就越有利于开创农村土地流转的新局面。因为不同阶层参与土地流转的目的各不相同，因此，要实现土地流转的高效性，就必须充分利用不同阶层的土地、技术、管理、信息和资金优势，充分调动不同阶层进行土地流转的积极性。这就要求：一是要大力支持普通农业劳动者阶层之间的土地流转，实现农村土地的适当集中，减少土地的闲置、抛荒现象，从而充分利用土地资源。二是要鼓励不同阶层因地制宜、扬长避短地进行土地流转，促进农村“公司＋农户”的农业产业化经营模式的逐渐形成。

　　4.科学引导村级管理者阶层在土地流转中的角色扮演，实现土地流转的公正性。村级组织在农村土地流转过程中既发挥了极其重要的作用，又带来了一些问题。这主要因为村级组织在土地流转中发生了角色错位。村级组织在土地流转中应该是做好服务工作，维护好农民的权益，但实际情况是，他们以“准行政组织”自居，甚至以地方政府的“代言人”自居，利用手中的职权，制定一些地方的土地流转方法和规定，与农民争夺土地流转权益，最大限度地为本集体谋利益，侵犯了农民的利益，影响了农村土地流转的公正公平。并且，在与本社区外组织进行流转时又同时扮演“运动员”和“裁判员”的双重角色，增加了土地流转的复杂性。因此，转换村级管理者阶层的角色、转变村级管理者阶层的职能是实现农村土地流转规范化的重要任务。

　　一是要转换村级管理者阶层的职能。在农村土地流转中，村级管理者阶层的职能应该由行使代替和经营土地职能向行使中介和管理职能转换。村级管理者有责任和义务为各阶层的土地流转提供必要的技术、信息、法律咨询等中介服务；要负责土地需求信息的发布、土地项目的推广、土地流转合同的谈判和处理与协调好各种利益关系主体；要积极维护农民土地权利，认真落实国家政策，从本地基本情况出发，制定适合本地区的具体流转措施与方案，加强对土地流转的管理。[4]二是要加大对村级管理者阶层的监督力度。监督的不完善或缺失是村级管理者阶层滥用权力为本集体或个人谋利益的重要原因之一。农村舆论和行政监督都缺位的情况下，权力缺少监督而容易滋生腐败。三是要加快农村法制建设进程，规范村级管理者阶层行为。目前，我国农村的法制水平还很低下，首先是农村法制体系不健全，无法可依的现象还存在；其次是农民文化水平较低，法制观念淡薄，有法不依。村级管理者阶层因此不按政策法规办事，农民也不懂得利用法律手段来维护自己正当的权益。农村土地流转涉及农村各阶层利益的重新分配，理应公正、合理、有序地进行。但是，一些农村的部分村级管理者利用自己的身份优势和手中权力，无视群众的意愿和利益，为谋取个人或集团的利益进行暗箱操作，破坏社会公平正义、扰乱社会秩序。这严重影响了一般劳动者土地流转的积极性，也为农村社会的安定团结埋下巨大的隐患。由此可见，加快农村法制建设进程，是规范村级管理者阶层行为的有效途径，是维护农村土地流转公正性的重要手段。

　　二、优化流转过程，扩大农村就业机会，促进农村阶层结构合理化

　　社会结构的转型，导致农村社会阶层的快速分化。这种快速分化的阶层结构有力地推动了农村的土地流转，而土地流转又加快了农村阶层分化，可以说，当前中国农村的土地流转是中国农村社会大规模变革的前奏。而大规模的社会变迁总会涉及两个相关的过程，一个是体制的变革，也就是一套社会生活规则的改变；二是社会力量构成的变化。[5]因此，应建构一套适应土地流转的社会生活规则以促进和优化土地流转。在此过程中，农村社会各阶层力量对比势必发生变化，社会阶层加速分化，农村社会阶层结构加速向合理的现代化社会阶层结构体系转型。

　　(一)因地制宜，优化土地流转的制度环境

　　由于不同阶层的构成特点不同，并且各地的经济发展水平各异，发达地区的土地流转，无论是规模和速度都大大地超过了中等发达地区和不发达地区。虽然，在发达地区农民惜土如金，但各阶层对待土地的态度还是各不相同的。乡村管理者阶层总是以服从国家建设的需要为由，动员农业劳动者阶层流转土地，并承诺流转出去的土地被建成厂房后，企业会优先解决当地村民的就业问题。但事实却是，当企业、公司进驻后，发现当地的劳动力素质并不能满足公司、企业发展的需要时，都拒绝接受本地的劳动力，致使村民在失地后又失业，陷入非常尴尬的境地，由此也就造成了当地农业生产者阶层与乡村管理者阶层及私营企业主阶层的对立，严重地影响企业、公司的发展，并导致当地农业生产者阶层生存伦理的变化。而中等发达地区和不发达地区，则由于经济发展水平的限制，虽然土地流转形式呈进一步扩大的趋势，但各阶层土地流转方式的多样化，致使集约用地并不能成为流转后的主流用地方式。有些地区的农业生产者阶层从其他阶层转入土地后，并没有进行精耕细作，而是采用粗放式的土地经营模式，致使土地流转后，并不能提高土地的产出效益，这在不发达地区尤显突出。由此可见，土地流转方式、效果、速度等各方面都与地区特点和阶层特点密切相关。因此，区分不同的地区，区分不同的阶层，根据不同的地区特点和不同的阶层特点对土地流转进行积极的引导。发达地区应从集约用地出发，规范土地流转过程，不要盲目求快，应保持流转速度、规模的适度化，切不可搞“大跃进”式的超出各阶层心理承受能力的土地流转。对于中等发达地区和不发达地区，当地政府应规范农村各阶层之间的以口头协议进行的流转方式，积极引导他们进行书面的，以合同形式进行的土地流转，消除不稳定因素。优化土地流转，各地必须要精简农村强势阶层，将强势阶层所拥有的公共资源平等赋予每一个土地流转参与主体，形成一个公平、合理的土地流转环境。

　　1.真正实现公共资源公众享有。公共资源从其本质上来说是公众共享的资源，它能带来利益，但这种利益应该是为公众平等地享有，而不应该为某一个或几个集团独享或过多地享有。但是目前在我国农村，公共资源并没有实现公众化，而是被农村社会的强势阶层所独占。受农村舆论和行政监督的缺失或不完善、一般劳动者文化水平与信息获得能力低下等因素的制约，农村社会的公共资源往往被农村强势阶层所独享，强势阶层利用手中的职权剥夺其他弱势阶层享有公共资源的权力和机会，为本集团或个人谋取更多私利，滋生腐败。这也容易引发阶层间的矛盾和冲突。本研究就显示，土地流转过程中农村阶层冲突主要存在于强势阶层与弱势阶层之间，而且在大多数时候，弱势阶层愤怒却又无奈。真正实现公共资源公众享有应从加强权力监督与提升弱势阶层素质抓起。

　　2.加快推动土地流转的法制化进程。最首要的是，要加快农村法制建设的进程，在农村地区普及法律知识，增强农村各阶层的法制观念，使之知法、懂法、守法、依法，以规范土地流转秩序。农民文化水平较低，法制观念淡薄，有法不依。村级管理者阶层因此不按政策法规办事，农民也不懂得利用法律手段来维护自己正当的权益。农村土地流转涉及农村各阶层利益的重新分配，理应公正、合理、有序地进行。但是，一些农村的部分村级管理者利用自己的身份优势和手中权力，无视群众的意愿和利益，为谋取个人或集团的利益进行暗箱操作，破坏社会公平正义、扰乱社会秩序。这严重影响了一般劳动者土地流转的积极性，也为农村社会的安定团结埋下巨大的隐患。可见，加快农村法制建设进程，是规范村级管理者阶层行为的有效途径，是维护农村土地流转公正性的重要手段。

　　3.加速实现土地流转的制度化。农村社会保障制度的建立和完善是其中最为关键的一环。社会保障体系是对农民基本生活和生存需求的基本保证，可以为农民解除土地流转后的生存顾虑，从而优化土地流转过程。具体来说，首先，要建立农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度，是对收入难以维持最基本生活的农村弱势群体的社会救济，可以避免一部分农村弱势群体陷入生活的绝境。其次，要加快农村养老保险制度建设。土地的传统意义之一是农民养老的依托。目前，很大一部分农民坚守自己的土地，不愿进行土地流转就是怕失去养老的依靠。农村养老保险制度是土地养老功能的替代物，可以有效化解农民“老无所养”的顾虑，促进土地流转。最后，要健全农村合作医疗保险制度。农村合作医疗制度是使农民“病有所医”的重大举措，将土地从作为人们“生病”的主要依托总解放出来，释放出土地流转的动能。自农村合作医疗保险制度建立以来，收效很不错。但是目前也还存在一些问题，比如覆盖率依然不高，保障水平不高、报销的比例较低，报销的门槛则比较高等，这些都严重影响了农村合作医疗保险制度功能的发挥，健全农村合作医疗保险制度势在必行。

　　(二)积极引导农村富余劳动力合理转移，为土地流转提供合理的阶层基础

　　农村劳动力大量富余是制约土地流转的又一内在因素。在当前中国广大农村，人们的主要收入来源依然是土地收入，因此，土地流转对他们来说是人生中的重大事件，他们心情复杂，态度相当谨慎。所以，积极引导农村地区富余劳动力的有效转移，降低土地收入在他们总收入中的比重，转移土地对他们生存的重要性，是加速土地流转的阶层基础。中国广大农村地区的社会保障体系还欠完备，土地就是中国农民所有的保障依托，他们生活保障水平的差异取决于他们所拥有的土地的产出差异。而长期以来，农业收益并没有明显提高，相对于价格不断攀高的生活用品和生产用品，农业的收益其实在下降。并且由于地理、资源、环境、气候等的影响，那些仍处在现代化过程之外的村落，要走出贫穷，还有非常漫长而艰难的路程。在没有其他求生手段的情况下，村落的“无农”，则无异于“无命”。[6]在引导农村富余劳动力转移时，无论是在经济发达地区，还是在经济欠发达地区，首先就是要结合我国的基本国情，这个国情就是：我们有8亿人生活在农村地区，即使到了21世纪中叶，我国总人口达到16亿的峰值，我国的城市化水平达到了50％时，也依然有8亿人生活在农村。也就是说，土地流转是要促进土地的规模化经营，但不是实现全部土地的规模化经营，土地家庭化经营依然会存在，这是我国的基本国情决定了的。其次就是要结合地区的经济发展状况，把握各阶层的心态，了解土地对各阶层的意义，以及他们对土地的需求状况，有计划、合理地进行富余劳动力的转移。

　　(三)努力提升农民的人力资本，促进农村各阶层职业结构的合理化

　　在转型期的中国，随着城市化的快速推进和信息化的逐渐普及，要使农村各阶层对土地流转抱有积极的态度，就必须努力培训农民。应积极创造条件，培训农民，使农村各阶层根据自己的实际情况各取所需，提升自己的人力资本，进而转变固守土地、单一经营的状况，积极向专业化、产业化的方向转移，促进农村职业结构的转变。采取积极措施，吸引人才，留住人才也需要当地政府出招，因为在广大的不发达地区和一部分中等发达地区，由于经济不发达，自然环境条件差；知识分子身体不适，生活条件差；条件较艰苦，工作条件差；缺少产学研究的设备，以及知识分子政策不落实，对知识人才不够重视等，导致知识分子严重外流。因此，为促进这些地区的经济发展，当地政府应担起责任，千方百计吸引并留住知识分子和农村科技人才，使他们关注农村发展，在农村发展中充分发挥主观能动性，为农村发展做出贡献。

　　普通农户阶层是农村中典型的弱势群体。人力资本匮乏是这一弱势群体的显著特征，即这个群体内的成员普遍文化水平较低，科学文化素质较低，思想观念陈旧保守，这是他们沦为弱势群体的主要原因之一。也正因如此，他们对土地的依赖性很强，因缺乏转入非农生产的技能而不敢转出土地，因无力从事规模生产而不敢转入大量土地，成为影响土地流转的最大保守力量。因此，丰富农民人力资本，提高农民的科学文化素质，是优化农村土地流转极其重要的一环。具体而言，笔者认为：第一，要大力发展农村教育事业。特别是要进一步扩大基础教育覆盖面，加快推进职业教育发展。基础教育可以提升农村居民基本的文化素养，职业教育则可以提升他们的专业技术素养，二者相辅相成。但是，目前农村的基础教育和职业教育还非常薄弱，这不利于农民人力资本的提升，严重阻碍了农村产业化和现代化的进程。第二，要进一步丰富农村文化事业。农村文化事业是提升农村居民人力资本的重要途径之一，是人们学习新知识、新技能和接触新观念、新思想的主要途径，也是最有效途径。比如电影、电视、网络等各种媒介以新颖、直观的方式向人们展示和传播着新知识、新观念，强烈地冲击着农民的思想，对他们的教育作用巨大而且深刻。总之，提高农民素质，提升农民人力资本，是改变农户阶层在土地流转中的弱势地位的必要手段之一，也是实现农村阶层结构的合理化和现代化前提条件，更是最终优化农村土地流转的必要条件。

　　三、完善组织制度，拓宽利益表达渠道，平衡土地流转中的阶层冲突

　　土地是大自然给予人们最珍贵、最稀缺和不可再生的重要资源，在人多地少的中国，尤其如此。但是，在土地流转过程中，无论是在发达地区，中等发达地区，还是不发达地区，都存在着大量侵占农民土地用以招商引资或搞政绩工程的事，这不仅浪费了资源，而且还埋下了不稳定的种子。从构建和谐农村社会的角度出发，要平衡土地流转中的阶层冲突，就必须完善农村组织制度，拓宽农民利益表达渠道。只有这样，才能真正维护农民在土地流转中的应得利益。

　　(一)积极推动农民维权组织建设

　　真正代表和维护农民土地流转权益的组织的缺位导致了农业劳动者阶层的利益在土地流转中不能得到有效的保护。体制改革也是利益格局的调整和利益关系的改变，其中必然会有人利益受损，没有受损就不会有受益；或者说，现在不受损，将来就不会受益。据张静的研究，在乡村实践中，至少存在四种影响土地规则变动的要素，它们分别是国家政策、村干部决策、集体意愿和当事人约定，其中的每一种都可能成为选择土地规则的力量，但并不必然成为决定性力量。在乡村土地实践中，人们的实际做法是根据需要做出选择，哪一个规则胜出并不能确定，只有在力量竞争结束后，才能知道。[7]但李成贵认为，在二元结构中，城乡居民对政策安排的约束权数相差悬殊，市民的利益表达渠道和强度都远胜于农民，他们凭着政治压力上的优势获得更多的资源和利益，而农民作为弱势群体则无力阻止那些对他们不利的政策出台，无法改变国民收入分配上的城市倾斜，城乡关系的变化越来越不利于农民。[8]

　　自上世纪80年代以来，关于将分散的农民有机组织起来，建立起农民维权组织的问题就一直受到关注。从政治上看，农民维权组织应该是全国农民的政治组织，该组织的权力必须得到法律的保护，并在政府的支持下实现其自身的合法化。从组织结构看，全国农民的联合组织应该是一个包括从中央到基层的纵向阶梯结构。[9]这样，农民这一弱势群体的权益可以得到很好的保护。当发生利益争夺时，农民群体就有了与其他强势群体谈判的依托，更为有力地保护本群体的利益，这对缓和农村各阶层之间的冲突、化解社会矛盾和维护社会稳定具有重要作用。

　　让当事方平等地坐到谈判桌前，这是各方利益表达最为有效的渠道，也是维护当事方权益，实现社会公平正义的重要环节。本研究认为，在土地流转过程中，如果考虑农村新的协商机制、中介组织和农村维权组织的建立，农民就能发出属于自己的声音，对违背自己根本利益的做法就能有效的抵制，最终有利于农村的稳定和发展。

　　(二)切实加强农村中介组织建设

　　中介组织应该是农民利益表达的主渠道之一。各地的实践表明，要平衡农村各阶层之间的利益关系，防止社会冲突离心力的增强以促进社会的整合和团结，关键在于建立一套解决社会冲突的整合机制。从社会结构角度来讲，一个有助于社会冲突整合的理想社会结构是一种社会分化程度高，中间组织、民间组织发育比较成熟的社会。这种富有弹性的社会结构使社会冲突有一个较大的迂回空间，不至于伤害到社会的内核。[10]虽然在从整体性社会向市民社会转变的过程中，我国行政机构开始有意识的从经济和文化领域中撤出，社会也开始出现了置身于国家和市场之间的中间组织。但是，由于各部门既得利益的驱使，使得培育一个富有弹性社会结构的任务显得十分艰难。

　　农村的民间中介组织严重缺乏，在很多地方，甚至没有此类机构，也几乎没有人是通过民间中介组织进行土地流转的。在流转实现途径中，政府开发商征用土地占了很大一部分比例，其余的主要是通过自己联系进行土地流转，这部分所占比例为80.3％，乡亲、乡镇组织、村组织联系也是人们常采取的土地流转实现途径，他们所占比例分别为5.1％、4.4％和10.2％。这些土地流转实现途径存在的问题是：土地供需信息传输的范围过窄，土地流转规模、流转半径很小。比如土地供需信息基本上限于本乡村和熟人圈子内共享，土地流转发生在狭小的范围内。一方面是闲置的土地流转不出去，一方面是急需扩大规模经营的找不到闲置的土地。这必然会降低土地流转的效率。但是，如果通过中介组织进行土地流转，则可以扩大土地流转规模和半径，提高流转效率，很好地解决上述问题。因为土地流转的中介组织是一个自下而上、网络状、多功能的中介服务体系，可以大范围地收集土地供需信息，并向更大范围传输土地供需信息，这为土地流转突破本乡村、熟人圈子提供了可能，使得土地流转可以在更广泛的范围内发生，解决供需信息不畅的问题。此外，中介组织还可以有效地连接土地供给主体和需求主体，起到媒介和桥梁作用，成为农村各阶层之间冲突的缓冲地带，对于缓和农村各阶层的冲突也有着特别重要的意义。因此，必须加大土地流转中介组织建设的力度，这是建立土地使用权市场化流动制度的基础，而土地使用权的市场化流动制度又是农村土地制度变化的必然趋势。

　　土地使用权交易涉及的相关交易主体比较多，是一项较为复杂的交易过程，在交易过程中容易引发矛盾。如果能有专门的中介服务组织提供服务，提供专业化的服务，建立起规范的土地使用权市场服务系统，则能简化这一过程，减少矛盾的发生。但是，我国农村专业化的土地流转民间中介机构或组织还相当缺乏，基本上是由集体组织代位民间中介服务组织。作为农村土地所有者的集体组织代位中介组织免不了对土地交易主体的使用权、处置权和收益分配权进行强制干涉，这种中介机构就丧失了应有的功能和效率。而且农村集体组织的活动范围没有民间中介组织的活动范围大，其辐射面窄，效率比较低，但运作费用却不低，这严重影响了土地交易主体的选择，不利于土地流转的有效进行，更不利于土地市场的发育和成熟。因此，建立完全独立的、专业化的民间中介机构显得尤为重要。在民间中介机构的多种形式中，委托代理机构这种形式比较适应当前土地流转的需要。委托代理机构主要从事土地的代理流动工作，首先将一些闲置的土地或是那些经营能力较差的农户的土地收集过来，然后将收集的这些土地转租给那些有需求的、经营能力较强的农户，通过这种代理活动加速土地的流动和集中，提高土地流转的效率。比如，可以建立农村耕地托管站，托管因从事非农生产而闲置的耕地或是承包者无力耕种的耕地，再将这些耕地流转给需要耕地的农业大户，进行规模化经营。2003年3月1日起实施的《中华人民共和国农村土地承包法》将农民长期而有保障的土地使用权以法的形式确定下来，这是对农户土地承包权的进一步稳定，但是，家庭联产承包经营制度也内在地包括了允许土地使用权的合理流转，这是实现土地规模经营的客观要求，也是实现土地资源有效配置的必然途径。随着城镇化的发展，从农业生产领域“转业”到其他生产领域的农村劳动力越来越多，这导致大量的土地闲散、抛荒，宝贵的土地资源遭受严重浪费，农户个人也遭受了不同程度的损失。与此同时，一些想扩大生产，进行规模经营，发展规模化的高效农业的农民却一地难求。农村存在的大量“转业”情况是社会经济发展的必然结果，且它又会进一步促进经济社会的发展。比如它为农业大户的规模化经营提供了可能性，为农业现代化准备了条件。但是，如果农业大户自己挨家挨户去找人询问，是否有土地闲置，是否愿意流转，不仅耗时耗力，使交易费用增加，而且还难以保证能获得适宜规模经营的连片土地，这其实难以实现规模效益。农村耕地托管站正好能解决这些问题，实现耕地交易双方的双赢：耕地闲置转包者可以省时省力地获得土地流转费，农业大户则可以省时省力省钱地获得连片的适宜规模经营的耕地。从已有的一些农村地区的实践经验来看，推行土地托管制度有利于培育农业大户，是发展规模经营、实现农业现代化的重要举措。

　　土地流转中介组织建设的内容，主要包括搞好土地流转规划，收集发布土地供求信息，进行项目推介，规范土地流转程序，指导办理土地流转手续，协调处理各方关系，搞好土地流转后的跟踪服务。有条件的地方，可以积极探索建立土地流转有形市场，提供交易场所，办理交易事务，提供交易信息，接受农户委托，让流入方和流出方在有形市场中直接见面，签订流转合同，公开、公平、公正地进行土地流转。[11]

　　四、规范土地流转，维护农民合法权益，实现城乡社会结构一体化

　　如果一种权利无法给人带来预期的收益，这个权利就是不真实的。目前，中国农民的土地承包权和土地使用权就是属于这种类型的权利。迄今为止，中国所有关于土地制度改革的措施都倾向于稳定农村家庭承包责任制，但实践证明，所有这些举措实际上都无法保证农民的利益，在现实社会中，农民始终是最脆弱的群体之一。为保障农民的权益，可着重考虑以下几个方面：

　　(一)从制度上赋予农民土地永久使用权

　　海内外的农村问题专家们曾经提出，为了解决中国土地制度中存在的问题，中国应当引入一种土地永久使用权制度，原中国农村问题政研室主任杜润生也认为应当通过法律形式将土地使用权长期固定下来。家庭联产承包责任制在建立之初适应了当时社会生产力的发展要求，在一定历史时期内释放出了强大的动力，推动了我国农村经济社会的发展。但是，这种土地制度已经不适应社会生产力进一步发展的要求，它的分割性和封闭性严重地阻碍了土地有效集中和现代农业的发展。因此，如何打破现行土地制度的分割性和封闭性，进行土地制度改革，使土地能够基于市场和效率这两种机制得到有效的流转和集中，实现农村土地经营规模化、发展现代农业，是农村发展面临的关键问题之一。实际上，在中国发展的历史长河中，家庭承包责任制作出了巨大的贡献。国务院农村发展研究中心陈锡文把家庭承包经营看作是农村改革的“伟大成就”之一。但随着社会的发展变化，家庭的承包经营制在很大程度上已不能抵制外界对农民利益的侵犯，特别是来自农村强势阶层的侵犯，因此，根据笔者的实地调查和学者们的既有研究成果来看，以法律的形式固定土地的长期使用权在目前乃至未来一段很长的时间里，应该是保护农民权益的最为有效的政策选择。

　　此外，我国当前的土地制度关于土地的分配是基于政府配置而非市场配置，注重了公平但忽视了效率。在土地的划分、使用和调配方面，以行政村、组为单位进行，在承包权的设定方面，实行“均田”性质的安排，这使土地分配具有行政性，而承包权具有封闭性，土地难以通过市场机制进行有效的流转与集中，形成规模经营。所以，对现行土地制度进行改革，应着重在效率上加大改进力度，土地的分配摆脱完全基于政府配置的模式，加入市场机制，注重土地分配的效率。

　　(二)大力加强农村土地市场的建设

　　目前，在经济比较发达的个别地方，土地承包经营权的市场流转呈现出了加速发展的趋势。但就总体水平而言，土地流转的市场化高潮并没有到来，农地流转仍然以行政性调整为主，这主要是因为乡村干部的偏好和行为在目前中国农村起决定性的作用。当然随着社会主义市场经济体制的进一步发展，市场机制在土地流转的过程中也正发挥着越来越重要的作用。从加快农村土地流转的角度出发，应该大力加强农村土地市场的建设。

　　土地使用权市场即土地出租市场，它包括一级土地使用权市场(简称一级土地市场)和二级土地使用权市场(简称二级土地市场)。一级土地市场是集体组织依法将其土地使用权有偿转让给本集体成员或其他单位、个人的交易关系，也就是土地所有者与土地使用者之间的交易关系。二级土地市场是土地使用者(承租者或承包者)在承租(包)期限内依法将土地使用权再转让给第三者的交易关系。这种使用权的有偿转让可能还会继续若干次，但是，只要是土地使用权在土地使用者之间的流转，都应属于二级土地市场的范畴。[12]目前，二级土地市场对于促进土地流转的意义更为重大，但二级土地市场尚不成熟，土地流转的主体比较单一，基本是普通农户阶层。因此，应大力培育二级土地市场，通过市场化手段吸引更多的主体进行土地流转，从而加速土地流转。这将有利于缓和农村各阶层之间的冲突，并有效解决土地抛荒闲置问题。在调查中，最让基层干部“头痛”的是两件事——土地“流”不动与人地矛盾：一方面是农民普遍不愿意转让自己的土地，宁愿抛荒，他们要坚守住这防范风险的最后屏障；另一方面是有大量土地闲置或是抛荒，想转入土地的人“望田兴叹”，出现“有田无人种，有人无田种”的千古奇观。其实，土地抛荒的根本原因并非土地生产不健全，当最朴实的农民在土地上经营不足以养活自己的时候，当并不知道“投入产出比”之类的经济术语的农民感觉到“盘土地再无搞头”的时候，他们必然暂时“抛弃”土地，但他们绝不会最后放弃土地。因为漫长的历史积淀了农民对土地的深深眷恋，他们深信土地是安身立命之本。[13]所以，建立和完善多级农村土地使用权市场，引入市场机制进行土地配置，可以减少农村土地闲置和抛荒，有效缓解人地矛盾和农村各阶层之间的矛盾。

　　因此，大力培育土地市场、建立和完善多级农村土地使用权市场，是改变农民既对土地充满希望，又被土地低收益所困扰的矛盾现状的有效手段，是缓解人地矛盾、防止农民因土地抛荒而陷入生活困境的迫切要求。

　　实行市场化经营应是根本取向。土地作为最重要的生产要素，在市场化中占有重要位置。土地市场化在全国已有先例，在2005年7月，广东省人民政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》，明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转。这意味着广东全省包括农村的经营性用地全部走向市场，并且可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”，此《管理方法》意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。这是广东省农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。

　　不过，尽管现阶段我国土地资源的配置尚未真正发挥市场机制的枢纽作用，土地市场行为也极不规范，但是我们也应该看到市场机制正发挥着越来越重要的作用。钱忠好通过对我国现行土地市场现状的分析，指出我国土地市场建设之所以未能取得令人满意的效果，其主要原因在于现行的农村土地经济理论研究存在认识上的误区，现行的政策法规也存在一些自相矛盾的地方，外部环境条件对土地市场建设也有一定的限制性影响。为加速我国农地市场建设的步伐，他建议，我们应紧紧围绕创立土地市场经营主体、健全土地市场结构、完善土地市场运行机制、加强国家宏观调控和管理力度来开展工作。[14]

　　(三)尽快落实城乡户籍制度的一体化政策

　　公安部目前正在积极地取消农业、非农业户口的界限，建立城乡统一的户口登记管理制度，同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移限制。这一措施出台之前不久，国家统计局也宣布，将进城民工纳入失业率统计范围，并将民工纳入全国社会保障体系网。从政府的这两大举措中可以看出：城乡二元分割的户籍制度即将终结，这也是破解我国目前二元结构困局和建设和谐社会的迫切需要。

　　户籍制度不仅是公共管理问题，而且是个社会发展问题。城乡分割的户籍制度导致公共管理成本畸高，弊病丛生。户籍制度背后的城乡差别实质是社会福利和利益的差别，因此，户籍制度改革的社会阻力巨大，改革的成本比较高昂。进行户籍制度改革还会面临着一些风险，比如它可能会增加城镇居民的失业率，恶化城镇的社会治安，还会加重社会保障的负担，这些风险虽然可能是短期的，但对社会的影响却不能忽视。当然，从长期来看，户籍制度改革也会使政府收益，为社会发展带来机遇，且收益大于成本，机遇大于风险。一方面，政府通过户籍制度改革营造公平的制度环境，为提高资源配置的效率创造条件，可加速经济发展，推动城市化进程，提高城市化水平。另一方面，户籍制度改革可以使农村居民平等地享受国民待遇，共享经济社会发展成果，享有公平就业的机会，这有利于提升其人力资源，有利于城乡的统筹与协调发展。

　　户籍制度改革的动力基础和配套改革的成效是户籍制度改革成败的关键。目前，作为户籍制度改革的直接相关方——政府部门、农民工和作为第三方的知识界、新闻界是户籍制度改革的主要推动者，但是，在与现行户籍制度的既得利益者的博弈过程中，这一动力群体还应该继续扩大，这关系着改革的成败。户籍制度的配套改革的成效是户籍制度改革成败的又一关键要素。户籍制度改革的目的是要形成城乡一体的教育、就业、社会保障制度，防止转移出来的农村劳动力大规模地回流，妥善解决农民身份转变后的生计问题。因此，只有做好这些户籍制度的配套改革，才能促进城乡劳动力市场一体化的就业政策逐步形成，才能有效地解决城乡一体化发展问题。

作者介绍：陈成文，湖南师范大学社会学系教授，博士生导师，湖南 长沙 410081。