农村土地制度

我国农村土地制度的变迁过程

1 20世纪50年代初的农民土地所有制

新中国成立初期通过土地改革，消灭了封建地主土地所有制，实行农民土地所有制。农村土地制度发生了根本性变革，真正实现了“耕者有其田”。这阶段农地制度的主要特点是：土地所有权和经营权高度统一于农民，农民既是土地的所有者，又是土地的自主经营者;土地产权可以自由流动，允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为;国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理。这次土改极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力，激发了广大农民的生产积极性，促进了农业生产的恢复和发展，对稳定当时农村秩序做出了巨大贡献。

2 1953～1978年的农村土地集体所有制 1953年12月，中共中央发布了《关于发展农业生产合作社的决议》，农业的社会主义改造由此全面展开。初级社中，土地、牲畜、农具等主要生产资料仍归农民私人所有，但交由初级社集体共同使用。1956年春，各地农村大力兴办高级社，并带有强烈的政治竞赛色彩，“你追我赶，争先恐后”，成为空前高涨的“群众运动”。到1956年末，全国农村基本实现了高级形式的合作化。高级社与初级社最根本的区别在于，高级社把社员私有的土地等主要生产资料转为合作社集体所有，建立了农村集体经济。1958年8月，中央政治局扩大会议又通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，随后两三个月内，全国农村普遍实现了人民公社化，至1958年11月初，全国共有人民公社26572个，参加的农户占农户总数的99.1%。国家通过高度集中统一的计划来控制和管理土地的生产经营活动，土地上的任何权利都不能转移、出租。

3 1979年以来的家庭承包责任制

1978年，我国波澜壮阔的改革开放先在农村获得突破，一些地方创造了多种形式以“包”为主的农业生产责任制，从包工、包产、联产到组，发展到“包产到户”、“包干到户”，最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一变革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度，将土地承包给农户经营，改变了农民与土地的关系，使农民的利益与土地产出直接挂钩，极大地调动了农民生产积极性。

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对当前农村土地制度满意吗？

国家现在实行的土地政策是所有权和使用权分离管理，城市土地所有权归国家，农村土地所有权归集体。可是在现实中土地都是地方政府管理的，不管是城市土地还是农村土地，都是政府随意买卖，因为法律规定“为了社会发展和人民的利益，国家可以征收和征用集体土地为国有土地，进行买卖和建设。”而且地方政府买卖土地的收入80%归地方财政，这就更造成了地方政府不顾农民利益向房地产开发商出售成片的土地，虽然国家也有明确的土地征用赔

偿制度但执行不够，所以强拆钉子户就出现了。总体而言，土地制度存在众多问题，难以让人满意~

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农村土地制度向何处去?

12月6日,气温骤降之后的北京城里,依旧车水马龙,北京市玉渊潭经济合作社社员郑振广起了个大早,赶到第四届南方农村报·中国农村发展论坛会场。他手持的信纸上,歪歪斜斜地用铅笔写满了字。玉渊潭经济合作社及其前身,从一开始便没有停止对他们土地权益的侵害,这些侵害点点滴滴都写在信纸上。以至于郑振广不得不问:什么是集体?它注册了吗?法人代表是谁?

河北大学中国乡村建设研究中心研究员李昌平回应:这个法人代表在上世纪80年代曾经明确过,但如今人们已经忘记,土地集体所有应当转变为个人所有。

华夏认证中心研究院经济研究员陈和午分析道:土地集体所有这一概念是从马克思的著作中照搬而来,存在先天性的不足。

中国人民大学国际关系学院教授张鸣直言:十一届三中全会后推行的所谓土地集体所有家庭经营的土地制度,不过是政府让渡部分土地权利,如今,这个制度的优势已经发挥殆尽,倘若再不进行改革,农村就是死路一条!

华南农业大学经济管理学院院长罗必良则从产权经济学的角度进行分析,他认为,缺乏清晰产权的集体所有制度,已经出现漏洞。

现行农村土地制度,再一次成为专家学者关注的焦点。然而,民间的土地制度创新探索和农民诉求,却与学者的慷慨激昂大相径庭。

何谓集体?可有法人?

最初,在上世纪50年代,玉渊潭乡3400户农民将总共33.41平方公里土地并入人民公社,这个公社在改革后转制为玉渊潭农工商公司,后改为玉渊潭经济合作社。北京经济的发展,征用了

大量土地。目前,合作社仅剩数百亩地。

没有任何法律声明社员们在1952年土地改革中获得的土地所有证无效,然而社员并入合作社的土地从来没有得到过分红,也没有得到过任何征地补偿。郑振广和其他许多社员一样,还要租住每平方米3.4元的房子。

“集体是什么?有没有注册?有没有法人?”郑振广发问。这个所谓的合作社,在他看来像一个蒙着面的农民杀手,让人看不清其本来面目。

李昌平指出,集体所有制的法人代表,在上世纪80年代曾经明确过,当时叫做“农村经济联合社”,但是很显然,如今这个陌生名词,已经宣告了它的破产。

陈和午分析,所谓的集体所有概念,并不是中国人提出来的,而是来自马克思的经典著作,但马克思并没有对集体所有的产权结构进行论证,集体所有人与代理人没有厘清界限,这都是这一制度的先天性不足。

不可否认,我国在十一届三中全会后确立的农村土地集体所有和家庭承包责任制,曾经极大地激发了农民的创造力,提高农业生产效率,从而一举解决了农民的吃饭问题。“吃饭问题,一直以来都困扰中国社会。”张鸣教授并不否认它的历史效果,但他认为,这一制度的优势已经发挥殆尽,反而带来的问题越来越多——

《农村土地承包法》规定,减人不减地,增人不增地,那么新出生的小孩没有土地怎么办?本村人到城市落户,还占着土地怎么办?

土地越来越碎,怎么实现规模经营?

地方政府大肆征地,出卖农民利益,农民的土地权益如何保障?

土地赋权,题中之义

张鸣教授认为,目前已经到了还农民土地财产权的时候。

他的观点与罗必良遥相呼应,后者呼吁提高农民的土地产权强度。

张鸣认为,农民获得土地财产权,是农民联合起来的基础,也是他们抵抗强权的有利武器:“比较奶农和菜农,就会发现,奶农保护他的奶牛比菜农保护菜地更加坚决和果敢,为什么?因为奶牛属于奶农,但菜地不完全属于农民。”

不单如此,华中师范大学中国农村问题研究中心副教授贺东航通过对福建永安林权改革的调查发现,分山到户之后,农民参与民主选举的积极性空前提高,同时也推动了村务公开。

贺说,分山到户的林地改革可以说是有限私有化,因为它是一步到位的。林地分到户后,可以进行抵押、租赁和拍卖。因此,林改的经验可以为耕地的确权改革提供一定的借鉴作用。

那么,土地赋权如何进行?

张鸣建议:首先应当允许宅基地自由买卖,允许城市人到农村购买宅基地；其次要进行耕地的永佃化(不一定私有化)的操作,耕地的用途可以改变,但要遵循一定的程序。

李昌平认为应当将农民的土地所有权落实,变集体所有为农民个人所有,否则农村改革没有办法进行。

陈和午认为,土地赋权不能特立独行,财政与政治体制改革也要进行,首先要改变土地财政,减少地方政府对土地征用及其衍生产业的依赖性,同时增强农民对村委会的监督权。

土地兼并,杞人忧天?

然而,没有相关法律和政策松动迹象的支撑,让中山大学研究生院副院长徐俊忠直斥上述言论不过是“过嘴巴瘾”、“明知不可为还要为,宪法上都通不过!”

而与会者也确实担忧土地确权的后果。

贺东航发现,城市中有太多资本在等地,并且实力雄厚,动辄可以圈数万亩山林,因此,分山到户后的农民,通过合约可能迅速失去林地。

江苏省人大农委杜业明以贺东航的分析为依据,担忧耕地私有或者永佃之后,会出现大规模的土地兼并和大量流民:“这种灾难性的后果会不会发生?”

“目前失地农民已经有5000万,如果允许城市资本随意下乡,失地农民的数目将达到天文数字,从而影响社会稳定。”陈和午认为,如果不能节制城市资本,反而不能进行土地确权。

吉林省梨树县农村小型信用组织协会发起人姜柏林并不反对土地确权,但认为建立农民自身的金融合作组织是前提。他向南方农村报记者分析这样一个案例:某村甲进城之后,需要将自己在村中的土地流转给村民乙,但乙没有足够的资金,怎么办?只有发展金融组织,由其贷款给乙；但如果没有这个前提,那么强大的城市资本将随时可以将甲的土地收入自己囊中,而不是在农民手上流转。

“别把农民当傻子。”显然,张鸣教授对上述担忧不屑一顾。

张分析,从历史看,因为土地私有导致的农民之间的土地兼并微乎其微,导致两极分化更不可能,“当然,并不排除有些二流子会把土地卖了换酒喝,但那是农民中的极少数。”张认为,大部分农民是十分理智的,他们如果出卖土地,一定是权衡利弊之后的选择,比如在城市中找到了稳定的工作。真正导致大量土地兼并的,是豪强集团对农村土地肆无忌惮的侵吞,因此,土地确权不但不会造成大量失地农民,反而是对抗强权的有力武器。

张鸣认为,“土地兼并”说、“产生流民”说其实都是阻止给农民土地财产权的借口。学者是杞人忧天,而政府如此提法则是土地财政在作怪。李昌平也指出,在2001年,中央曾经颁布《土地登记条例》,试图给农民颁发土地所有权证,但却一直不落实,“为什么不愿意颁发?”李昌平认为同样是地方政府利益作怪,他们担心一旦发放土地所有权证,征地将变得十分困难而且成本很高。

民间诉求,大异其趣

关于农地制度,一些地方已经在进行探索,这些探索更多的是在进行搁置所有权争议、提高土地利用效率方面的创新。山东省耕读乐链式种养殖专业合作社社长刘树青介绍了他所在的章丘市西营村的情况,该村通过把闲置宅基地统一规划,解放了大量耕地和农村劳动力。

广东省佛山市三水区迳口华侨经济区管委会梁彩云称,三水正在进行土地编制规划,为土地集约做准备,进而成立土地股份合作社。

当郑振广大声抗议玉渊潭经济合作社的时候,来自河南新乡市经济技术开发区张八寨村的王建英愤怒之情却不下于郑,他所在的村庄因2002年修建京珠高速被征地252亩耕地,按照《土地管理法》,应当获得每亩2.2万——3.2万元的补偿,然而,6年了,村民只获得每亩2500元的补偿,中间数百万的差额去向不明。

因此,当南方农村报记者询问王建英“农民最希望获得什么权利”时,他不假思索地回答:知情权、参与权和决策权。“我不关心私有还是集体所有,至少要让我们知道,为什么要征地、征地给什么样的补偿!”

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深化农村土地制度改革的探索

现存农村土地制度已经严重制约了土地作为资本的功能的有效发挥，极大地阻碍了农业产业化和农业化的进程，阻塞了农民通过有效利用土地来增加收入的渠道，应当成为促进农民增收过程中“涉农”制度改革的重要对象。

第一，现存农村土地制度存在的主要问题

目前农村土地制度的基本精神是：土地所有权属于集体，农户拥有一定期限内的承包经营权；土地经营权可以在承包期间依法、自愿和有偿转让，但不能抵押。这一制度虽然是对传统农地制度的创新，但目前显示出的问题也日益突出，主要表现在以下两个方面。

首先，土地的产权关系不明晰，降低了农民对土地的利用效率。为什么说农村土地的产权关系不明晰？这里有必要讨论一下关于产权的涵义。经济学对产权的解释可谓是众说纷纭，但法学的定义是较为统一的，权威性的解释来源于《牛津法律大辞典》：产权“亦称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。”在这里，产权是作为财产所有权的同义语使用的，而财产所有权又是一系列权能的组合。我国的法律同样沿袭了这一概念，《民法通则》第五章

第一节第七十一条规定：“财产所有权是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”正是法学上将所有权与产权概念的等同使用，造成了我国学术界乃至实践上对产权问题的认识误区，即一谈到产权改革就联想到私有化，认为改革产权就是改革所有权。实际上，根据以上引述的内容我们可以看到，法学意义上的产权是一束财产权利，所有权只是财产权中的一项重要权利。这意味着，谈到土地产权改革并不一定要涉及到改变土地所有

权的问题。从产权涵义的理解可以发现，目前农村土地的产权关系是不明晰的：

一是土地产权的各项权能或权利难以进行分离与组合。其表现是土地的所有权、占有权、使用权、收益权、处分权等等权利往往是互相粘合的，或者是分离为相对独立权利后又很难再次回到组合体中。譬如，农民获得土地使用权后，其应有对承包期内的土地进行处置的权利，但《土地承包法》第49条对可抵押的土地承包经营权的范围作了限定，即“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式转让”。这一规定说明，可以抵押的土地承包经营权以通过市场交易方式取得者为限，而不包括基于集体组织成员权而取得的土地承包经营权。在这里，作为土地使用权的土地承包经营权与土地的所有权粘合了，使得土地使用权失去了应有的独立性。依此进一步分析，我们还会发现，一旦《土地承包法》赋予了农户的土地承包经营权的抵押权利，则有可能使土地资源得不到保护，从而侵害土地所有权。因为抵押权为典型的物权变价权，当债务人到时不能履行其法定义务时，债权人有权直接对土地进行变价以实现自己的权利。这就是目前土地产权关系不明晰的典型表现。这种模糊关系存在于土地产权的诸多权利关系之中。

二是土地产权的各项权能或权利主体不明确。譬如土地的集体所有权主体就不明确。如《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经属乡（镇）农民集体经济组织所有的，由乡（镇）农民集体经营组织、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或村民小组经营、管理”。在这里，谁是土地所有权的主体？土地的集体所有在我国的涵义是劳动群众集体所有，它是农业合作化乃至人民公社制度下逐步确立起来的。如果劳动群众集体是民法意义上的主体即权利主体，那么劳动群众集体就应享有土地权利的法律资格。但事实上，《土地管理法》并未明确规定什么样的劳动群众集体就是土地所有权的主体，立法所规定的只是农村基层组织对农民集体所有土地的经营和管理权。在集体所有的名义下，谁是土地的实际所有者是不明确的。不仅如此，就是集体作为土地的经营管理权主体地位也是含糊不清的。譬如，法律中所指定的集体经济组织经历了农业生产合作社，人民公社、生产大队、生产队三级组织，乡、村、组等形式；现在乡一级设有乡政府，村一级设有作为农村基层群众性自治组织的村民委员会，它们是不是集体经济组织？如果乡政府定位成纯政权机构，它不直接对农地权发挥作用，那么，村民委员显然不能说不对农地权发挥直接作用。因为村民委员会在农地权上的功能是十分强大的，村民委员会常常作为基层政权在农村的延伸而替代了集体经济组织的职能，法律并没有对集体经济组织和村民委员会的职能作出明确的界定。所以，集体土地的经营管理权主体也是一个模糊的抽象概念。正是这种农地权主体的不明晰，导致了农民将土地集体所有理解为国家所有。这一理解主要来源于现时农地收益分配的矛盾，即税收、地租和利润关系的互相交错：国家税收中包括了包含在价格差价中的交换税，它侵蚀了集体的地租和农户的利润；集体作为土地权利主体应享有的地租却以“费”的形式体现出来，如一度实施的“三提五统”。农民不仅从分配上感到了土地的国家所有权的存在，而且在土地承包合同的统一版本中所规定的国家可以在任何需要的时候占用承包地的条文里强化了对土地国家所有的认识。国务院发展研究中心土地课题组对全国8个县800个农户的问卷调查和实际访谈表明，农户对谁是土地所有权主体的认识存在较大的差异：48.3%的农户认为土地是国家的，46.5%的农户认为土地是集体的（其中80%的农户认为集体就是行政村）。①

以上主要列举了土地所有权与使用权方面的模糊性，同样，在土地的其他权利方面也可以进行类似的理论与实证分析。

土地产权关系的模糊性说明：一方面，农民通过承包获得的土地使用权不但具有很大的不确定性，而且只是使用权中的一部分权利；另一方面，农村经济组织的土地所有权实际上也只是整个所有权中的一个不确定的部分。正是这种不明晰的产权制度从根本上影响了农民对土地的稳定预期，并降低了农民对土地的利用效果。因为在没有对土地生产力具有稳定预期的条件下，农民不可能对土地进行长期投入，也不会积极开拓土地资本增殖的各种途径。

其次，土地流转的困难，制约了土地的规模经营，降低了土地资本的增殖效率。目前，虽然法律法规和政策对于土地的流转乃至集中都是认可或者说是鼓励的，农户也在进行不同形式的流转实践。但从整体上看，农地还是没有真正流转起来，现代意义上的集中经营更是很少发生。这种情况自20世纪80年代初实行承包制以后延续了二十余年。可以预测，农地的小规模和细碎化经营的局面在今后较长一个时期内不会有根本性的改变，农地的局部和偶发性流转与集中对整体状况也不会产生很大影响。是什么原因影响了农地的流转和集中呢？最主要的因素是农户缺乏对承包土地的流转权。因为农户对土地的承包经营权的行使是极其有限的，而流转权作为经营权利束中的一项权能必然受到其他权能相关联的制约，经营权的各项权利在现有制度框架内还缺少自由交易的条件。实际情况可能是：土地虽然流转了，土地的相应产权权利依然没有随流转的土地而交易到相关主体，而是仍然停留在流转前的产权状态。譬如甲农户将承包地流转（出租）给乙农户，照例乙农户只要按契约付给甲土地租金就可以了，至于乙农户怎样经营或处置这块流转地则与甲完全没有关系。实践证明，这是行不通的。乙对所交易农地的经营与处置会受到许多来自于甲的限制。如乙必须按甲对土地的用途来确定自己经营和处置土地的方向，否则，甲的承包地就可能受到乡村两级组织的干预，甚至受到国家的干预；甲所在的集体组织有可能随时对所辖土地经营权进行分配调整，甲因为土地分配的变动就不得不中止或变更与乙达成的流转契约；甲乙之间的流转交易契约事实上会缺乏必要的法律保护，互相间的悔约行为更可能使这种交易的成本十分高昂。种种情况表明，残缺的土地使用权流转完全不具有物权流转性质，不能使权利交易主体形成合理的预期，进而使得流转交易主体缺乏应有的积极性。这就是土地流转困难的症结所在。当然，农地流转困难除此之外还有一系列其他重要因素，如二元户籍制度对农村剩余劳动力转移的制约所导致的人地矛盾空前高度紧张，土地在目前制度下对农民所具有的社会保障功能，农业经营的高昂成本，农户对政策缺乏稳定的预期，等等。这些因素与农户对土地的流转权问题渗融在一起，构成了土地流转难以逾越的障碍。

农地流转困难，自然使农业的规模经营无法实现。因为土地既无法向农业大户集中，也无法使承包农户离开土地向农业外产业转移。没有农业的规模经营，农业生产率的提高将受到根本性约束，农民也就失去了通过提高生产效率增加收入途径。反之，假设土地能顺畅流转，并且出让土地使用权的农户能突破二元户籍制度障碍实现农业外就业，在不考虑技术进步和产业结构调整的条件下，即农业劳动生产率不变，农业人口每减少一个百分点，农民增收幅度将超过一个百分点，并且增收幅度呈边际递增态势；实际上，随着农业人口的减少，农业

劳动生产率的大幅度提高是一个必然趋势；在农业产业化和现代化不断推进的情况下，农民增收的速度要远远大于农业人口减少的速度，这已是各国城市化的一般规律。通过土地流转，农业产业化和现代化进程也将加快。这一情况验证的是一个基本的经济学原理：资本总是在运动中增殖的，作为土地的资本同样需要运动来提高增殖力，农民增收需要将土地资本投入运动之中。

第二，如何解决目前土地制度存在的这两大问题？

首先，明晰农地产权的各项权能并赋予其应有的法律地位。目前，急需解决的是农地所有权模糊不清问题。可采取的办法有两种：一是保持现有土地集体所有的制度框架，但必须克服现存制度下所有权虚置和乡村行政机构超越土地所有权主体问题，即将土地所有权真正落实到劳动群众自治组织，使土地集体所有真正变成劳动群众自己所有。这需要重建村民自治组织，实行村民自治组织的普选，彻底淡化现有村民组织的行政功能。上级行政机关对村民组织的管理应主要依靠法律法规来实现。这样，村民组织才会真正作为土地所有权主体发挥作用，使土地的劳动群众集体所有不至于成为一句空话。二是改现在的土地集体所有制度为国有制度。国家按目前国有土地的管理方式将土地的使用权，占有权，收益权等项权能出让给农民个人，真正实现土地所有权与其他权能的分离。国家出让土地使用权可以是永久性的，也可以是有期限的。出让金可以农业税的形式逐年抵扣；在享受农业补贴的地区，农民可直接使用补贴款项抵扣出让金。通过土地出让，获得了完整土地使用权利的农民就会对土地建立起长远的稳定预期，并会加强对土地的资本投入，提高土地的利用效率。

其次，推动土地的有序畅顺流转。无论是土地归集体还是国家所有，如果要从根本上提高土地的生产效率，土地的流转是必不可少的。特别是在目前城市化进程加快的条件下，土地的流转是保证土地得以有效利用的前提。因为，一方面从农业转移出来的劳动力和农业人口需要通过土地的流转积累必要的资本，这一积累的资本是土地资本的贴现；另一方面，随着农业人口的减少，农业的规模经营也只有通过土地流转来达到，土地的流转既是社会城市化过程也是农业现代化的过程。现在土地流转的主要障碍就是农地的承包经营权不具有农地使用权的全部功能，如果从法律上明确了承包权具有物权中的全部使用权功能，土地的顺畅流转是完全可以实现的，至于具体的流转方式则可以多种多样。

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农村土地私有化：意义、问题与措施

——兼地权学术研讨会上的发言

胡星斗

胡星斗之流的农村土地私有化

私有化、市场化、自由化、全球化，或者比较中性些，是工业化、城市化、资本化、现代化。

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农村政策的底线是不搞土地私有化

——专访温铁军

文/玛 雅

我们做的事情反倒应该是主流

玛雅：今年是改革30周年。30年来，中国农村发生了巨大变化，但是也有不少地区陷入困境，所以三农问题成为国家重中之重。你是有影响的三农问题专家，有“温三农”的称呼，但是至少在过去相当一段时间里，你的观点并非主流，这是为什么？

温铁军：我们今天学术界的主流是私有化、市场化、自由化、全球化，或者比较中性些，是工业化、城市化、资本化、现代化。非主流的则五花八门。我们这些搞改良的人也可以被归类为非主流，是因为我们埋头搞新乡村建设，主张人民生计、联合协作与多元文化。

以往的发展主义主导的工业化和资本化过程到底怎么评价？农村还有什么本源性的东西留存下来可资利用？人们现在还缺乏最为基础的研究，拿来就说话容易浮躁。比如按照现在的主流思想，似乎应该建设一套非常标准的西方制度，才能够解决中国的问题。然而，中国的现实是，仍然有大约8亿农民生活在分散的农村。无论这个国家的大城市怎么变，乡土中国的村社还是村社，几千年的传统文化传承的小农村社制度作为农村的一般经济基础，至今基本没变，还是2亿多小农户生活在380万个自然村，行政性地集中为60万个行政村。

俗话说，十里不同风，农村地方性的差异非常大。既然是数千年来形成的制度，既然各地的情况千差万别，我们能不能简单化地把这种传统的村社制度直接和所谓的现代法治社会对接？中国执政党的中央已经清楚了，真正要让全国人民的生活达到中等发达国家的水平，得到2050年前后。然后再经过两三代人的努力，到21世纪末才有可能达到发达国家的水平。那么，有没有可能今天就把发达国家的现行制度照搬来，那样就实现了现代法治啦？如果真是这样，哪一个人口过亿的发展中大国没有照搬？印度、巴西、墨西哥、印度尼西亚，还有巴基斯坦和孟加拉，哪一个照搬得比中国不彻底？可哪一个不是30％以上的贫困率、严重的50％多？哪一个全面完成工业化了？而且甭管人均收入有多高，仍然是城乡二元结构，靠大

型贫民窟大量集中贫困人口。比如印度，全面继承了殖民主义时期宗主国的上层建筑，那些自由选举、多党制议会民主，私有化和市场化也早都落实了，但是被主流肯定的工业化、城市化的发展却越来越不如中国。

由此提出的问题是，发展中国家到底要什么？乡土中国到底要什么？2004年我出了一本关于宏观问题的文集，书名就叫《我们到底要什么》。如果发展中国家都是照搬，得到的必然是一种恶性循环。

玛雅：如果照搬西方行不通，你认为中国的事情应该怎么办？

温铁军：连邓小平当年都说，要摸着石头过河，我不过是个搞农村实验的，脑子里更没有什么一定之规。如果有人一定要说应该怎么着，那我就说，先实事求是地去做调查研究，把情况搞清楚了才能逐渐得出接近客观事实的理性认识。方法论常识告诉我，不能承认照搬的东西就都有普适性。做实验的人片面不得，也照搬不得。在有些主流集中的场合，我甚至求他们给农民留一点空间。我说：不要在乡土社会强制推行你们照搬的这套理论、规范和标准。也许在大城市，你们可以按照美国的标准来，但千万别让中国农民也必须那样，否则，这个国家非乱套不可。

上世纪90年代后期，随着农民用脚投票——群体性事件越来越多，我们才多少可以表达些不同意见了。温家宝总理讲过，我们国家这么大，各地情况千差万别，经济结构也不同，怎么可以靠一个政策、一声号令就一刀切地解决问题？但是那个年代以来延续下来的一刀切的思想，至今影响还没有完全消失。我觉得，不论是传统的，还是新的一套治理办法，都有一个和当地的实际情况结合的问题，都需要一个因时制宜、因地制宜的不断实践、检验的过程。中国共产党提出由革命党向执政党转型后，之所以我们今天讨论的空间比较宽，还能够下去做新乡村建设，在于执政党和民众同样面临一个挑战，就是国家如何在工业化、城市化加速时期能够既稳定又发展，亦即，能够实现和谐社会的唯一路线就是科学发展。既然现在都想到一起了，我们做的另类的事情反倒应该是主流了。

在三农这个领域做调查研究是大有可为的。上一代产生了一批像晏阳初这样的大海归、梁漱溟这样的大儒、卢作孚这样的大实业家、陶行之这样的大教育家„„这些真正的大师，哪一个不是乡村建设实验的发起者和参与者？陈翰笙、薛暮桥、费孝通等先辈知识分子也是从乡村研究起步。中国革命的领袖毛泽东早期也受过乡建思想和平民教育的影响。这些成功的知识分子之所以回过头来反哺乡土社会，动员那么多人搞乡村建设，就是因为中国社会城乡差别越拉越大，贫富差别越拉越大，需要缓和各种矛盾。他们做的不就是改良吗？当年的主流是工业化、实业救国，科技教育救国；非主流的就是乡建。今天我们的主流是私有化、市场化、自由化、全球化，就是所谓的“西式四化”，但我认为，这些“化”未必能解决中国的三农问题。所以，非主流的还得是改良主义，所以，我就应该继续搞乡建。

“西式四化”解决不了中国的问题

玛雅：“西式四化”既然是主流，为什么解决不了中国的问题？

温铁军：“西式四化”从逻辑上说是成立的——只有先私有化了才能市场化；有了市场化的自由贸易，“商品是天然的平等派”，新生的中产阶级就必然要求政治自由化，最后通向全球一体化。但是，麻烦出在这个过程必然形成的制度成本会惯性地转嫁到农村，于是就有了日益严峻的“三农问题”。近年来有人甚至希望一步到位，把美国的经济理论和政策复制到中国来，以为中国只要照搬美国的制度就万事大吉了。但是他们忽略了一个常识，“中国无农场，美国无农民”。中国有两亿多农户，美国仅有17万农场主，难道能把针对农场主的美国农业政策和理论照搬过来，解决中国的三农问题吗？

中国的现实是，平原面积只占国土面积的1/8，而水、土、光、热这四种适宜农业的资源比较匹配的平原面积只占国土面积的不到10%。沙漠、山区和高原肯定不是企业家办工厂的首选地，所以工业必然集中在平原和沿海，因此城市也必然集中在平原和沿海，这样，农业、工业、城市和人口都主要集中在平原和沿海。因此，中国的区域差别拉大，本来应该是中国经济地理条件制约的结果，而并非完全是人为的结果或者制度之祸。

很多人把城市化作为解决三农问题的根本出路，认为只要加快城市化，放开户口，让农民进城，三农问题就迎刃而解了。但我还是希望大家谨慎些；因为我去过很多发展中国家考察，只要是人口超过一亿的，就没有发现哪一个城市化是成功的。

玛雅：你评判它们不成功的标准是什么？

温铁军：发展中国家的城市化，大都是用大型贫民窟来实现的，那只不过是一种“空间平移、集中贫困”——农村分散的贫困人口转移到城市，变成相对集中的贫民窟人口。比如印度，无地农民缺乏生存条件，农村贫困人口高达36%，他们部分地流动到城市的贫民窟，仍然缺乏生存条件。这就叫城市化？印度农村的土地是私有的，城市的土地也是私有的，大量失地农民涌入城市求生计，进入私人所有地就是侵犯私有财产，是要被捕的，所以他们只好居住在公路、铁路、河道两侧的公有土地上。印度要搞基础建设，首先遇到的困难是怎么对付大量的贫民窟——住在里面的人动辄上百万，拆迁的困难和引发的冲突可想而知。没有基础建设，就没有外国的直接投资，尽管印度是完全市场经济国家，可FDI（外国直接投资）连中国的1/10都不到。只要到印度的贫民窟看看，就知道为什么它工业化发展不起来了。

印度这种“空间平移贫困”是个规律，类似情况其他发展中国家也有，比如孟加拉、墨西哥、巴西等。我这几年去过许多国家的贫民窟考察，那里的生活简直不堪入目。近年来批评我的人很多，确实没法应对，因为他们的一个共同特点是——都没有“眼见为实”。

土地私有化的后果是暴力冲突

玛雅：这是你反对中国土地私有化的根本原因？目前国内一些学者呼吁土地私有化，一些地方的农民也要求获得土地所有权，你认为土地私有化对中国将意味着什么？

温铁军：中国农村一旦以土地私有化推进兼并，那就不是贫民窟的问题了，而是暴力冲突。我曾经多次去考察过墨西哥的农民起义、埃及农民的地权斗争、印度的游击区，以及其他国家发生的农民对抗性冲突，根本的制度原因都是一个，就是资本主义与土地私有化结合。2004年我写的印度考察报告，题目就叫《无地必反》。

世界上人口过亿的发展中国家，只有中国真正完成了土地革命，而土地革命是民主革命的核心内容。因此，在发展中人口大国中，唯独中国不存在发生农民起义的制度环境，政府至少还可以通过大幅度增加新农村建设投资，来改善农民的生存条件。其他国家凡出现农民起义的地方，至今暴力冲突不断。血的事实告诉我们，中国农村政策的底线就是不搞土地私有化，否则，我们牺牲了几千万人的生命才完成的民主革命又会倒退回去。

眼见为实，耳听为虚。今后无论谁谈土地私有化，就让他去其他国家的贫民窟看看。中国的问题，是一个人口膨胀而资源短缺的农业国家，追求工业化的发展问题和整个发展过程中的制度安排问题，如果政策失误，也制造出一两亿无地农民集中进入贫民窟，就要出大乱子。

事实上，中国已经出现少数贫民窟，北京周边就能看到这样的地方。学者当然可以说，这是城市化的必然结果，是“正常现象”。但是，我们不要忘记，分散在农村的贫民还能通过扶贫来缓解困境；一旦数以百万的贫困人口从四面八方聚集到一起，必然形成社会动乱的基础。几乎所有发展中国家的大型贫民窟都是黑社会操控，黄赌毒泛滥。真到那时，别说以法治国，有本事先以法治“窟”，能治得了吗？

早几年我提出这个看法的时候，有学者问我，既然其他发展中国家都靠贫民窟来实现城市化，中国为什么不可以这么做？对这样的提问我无言以对。如果必须回答，那只能反问：“那个贫民窟里的人为什么不是你？难道他们就该呆在贫民窟，你就该住别墅吗？”这显然不是正常的学术讨论。正常的讨论应该是以防止在中国也出现大型贫民窟为目标来研究各国的贫民窟问题，不要让中国也像其他发展中国家那样，空间平移贫困进入城市。

玛雅：如果从社会稳定考虑土地所有权问题，有人也许会说，黄赌毒在城市贫民窟泛滥，在农村一样可能泛滥，现在一些农村地区就赌博成风。这类问题通过加强司法和思想教育来解决，是不是比土地制度更能奏效？

温铁军：赌博在一些乡村肯定有，但一般来说，农民在自己长期生存的社区内部基本上不犯大罪，个别小偷小摸可能有。为什么？首先是地权在起约束作用。我国现在这种农地制度的基本作用是什么？从制度经济学研究发展问题的角度来说，其实是国家稳定。那么，获取这种制度收益的就是国家。在中国这么突出的人地（人口与资源）矛盾之下，能够这么短期完成工业化的原始积累但农村仍然能够维持安定，靠的什么？靠的可不是司法，不是警力，而是地权的约束。在当代的改革之中，很多农村基层治理所依据的乡规民约都明确写着，一旦刑事犯罪，其地权形成的股份收益，或者村社内部分配的福利随即丧失。尤其是在有一定工业收益的乡村，比如广东珠三角农村实行以土地为中心的社区股份合作制，一般都把村社土地和工业资产做成股权分给每家每户。这种股份合作制就有一条共同约定：村民如果刑事犯罪，股权将被取消。因此广东的刑事案件虽然高于其他地区，但仍主要是外来人口犯罪。

农村土地按人口平均分配、按户占有产权，这是中国特色的农地制度安排。这种制度有效地稳住了本来就严重过剩的农民人口，直到90年代末期产业资本大规模扩张之前，避免了其他发展中国家在无序流动下形成的贫民窟，从而也就避免了社会性犯罪和政治动乱。

这是因为，流动人口增加所导致的刑事犯罪增加是规律，既不是伦理道德和教育问题，也不是法制建设不足的问题。

大家都相信现代法治社会是一种进步，却很少注意了解法治社会的制度成本。我去过美国十多次，美国的警察系统确实很灵敏。有一回我开车被别人撞了，刚想跟对方“理论”几句，警车到了。谁报警了？警察做记录之后是保险公司来解决问题。现代法治社会是靠这种警制维持的，效率高，成本也极高。

当然，我也可以随大流地乐得见到传统社会变成现代社会，只不过要问一个问题：谁来支付这种极高成本？法治社会必须靠强大的警制支撑，如果中国农村也照搬这种制度，农民有钱负担高成本的警制吗？你知道不知道，现在农村建了那么多的司法所、派出所、法院，连捆人的绳子都得谁被捆谁拿钱！并不是国家出钱。过去修建这些机构，一概是从基层抽税费来维持这套庞大、高成本的所谓上层建筑，现在呢，这笔钱谁来付？如果政府来付我完全没意见，村村建派出所我都拥护，只要不向农民伸手。知道已经形成的这套高成本的现代法治现在农村怎么玩吗？中央取消税费了，那好，地方这些权力部门就得换着方法捞钱！都怪他们吗？谁之过？

中国现在13亿人口，2020年以后达到15－16亿，无论搬来的是什么主义、什么制度，能稳得住吗？那可是天大的本事！西方在工业化早期就经过殖民化把过剩贫困人口转移出去了，中国今天还有这种可能吗？只能十几亿人在这么点资源的地方共生！如果是在所谓制度优越的欧洲，十几亿人早就打翻天了。中国至今还没有打翻天，最大的一个稳定器就是农民平均占有的土地制度。所以，千万别去信那些万金油或者灵丹妙药，不能简单化地给三农问题开药方。新时期已经不再是三农问题能否缓解，而是关乎中华民族能不能稳定地、可持续地走下去的问题。

稳定整个乡土中国，别出大乱子

玛雅：取消农业税后，农村基层组织财源枯竭、权力弱化，已经逐渐从乡村社会退出。在这种情况下，如果农村社会失序，社会成本将十分巨大，税费改革带来的可见的好处会被不可见的坏处所覆盖。

温铁军：关于税费改革的意义，我曾经说，“04新政之最大者，莫过于免赋”。我们终于在“大包干”27年之后，完成了历史上屡试不爽的“均田免赋”，这有利于农民休养生息。

但凡事都有利有弊。取消农业税以后，乡村债务问题爆发，正规组织的“治理能力”势必出现弱化。这时候，农村各种非正规组织，包括家族势力、宗教势力，甚至某些黑恶势力，都借机而起，趁虚而入，迅速以选举或行贿、暴力等手段填补农村的“组织空白”和“制度空

白”。这种情况之所以有泛滥成灾之势，主要是因为那些家族性的或者未登记的宗教组织的制度成本低到几乎可以忽略不计的程度，如果任其发展，势必养痈为患。但出现这些问题的地方，政府部门和乡村组织对此往往束手无策，视而不见或隐瞒不报者居多。在这种情况下，如果我们不抓紧帮助农民发育健康的合作社经济和社会中介组织，农村怕就稳不住。

玛雅：这就是你提出“改良式”新乡村建设的根本动因？试图在农民难以离开土地的情况下稳定农村？

温铁军：怎么能够稳住？国际经验也表明，只有通过把社会资源转化成社会资本，才可能使得乡村社会有序运作，不至于出现人们所不愿意看到的动荡。这种动荡在上个世纪20-30年代的“民国黄金十年”发生过，且并不主要是因为地主压迫农民，而主要是工业化城市化加快，农村资源大规模流出，导致农村凋敝，小农破产，然后破产农民造反。今天如何避免这个曾经发生的历史教训，是当前执政党面临的重大挑战，所以三农问题才被强调为重中之重。所以我说，该改良了。共产党已经从革命党转为执政党，那在农村执政党需要什么呢？需要乡村建设，需要把对抗性的矛盾转化为建设性的力量，稳定整个乡土中国，别出大乱子

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农村土地制度变革的时机已经到来

30年前，中国的改革开放从农村起步，30年后的今天，家庭联产承包制这一当年的创举对中国经济社会的推动力已释放殆尽，农村改革再次成为中国发展问题中的热点。

在农村改革中，土地制度是形成诸多矛盾的焦点。产权主体缺位和土地流转机制不健全使农民在市场化环境中难以实现自己的利益，未能分享改革开放的成果。如何给现代化过程中的农民、农村定位，如何实现农民增收成为难题。

启动新一轮农村改革，已箭在弦上。

刚刚落幕的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，为新一轮的农村改革指明方向。

三中全会提出，实现农村发展战略目标，“必须按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破”，“要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度。”

可以说，在这些抽象的语句下，隐含着中国农村新一轮改革即将破茧而出的巨大活力。而如何使这些目标得到落实更是人们期待看到的。

10月12日，中央党校经济学部举办双月论坛，就当下新农村建设中的难点及对策进行了探讨。

黄小虎：放开集体建设用地时机成熟

城乡统筹是当前一个大题目，其中主要有两个问题。

一是在中国的工业化、现代化进程当中，农民、农村处在什么位置，起什么作用？政府又起怎样的作用？我认为在工业化、城市化进程当中，农民不是一个被动的主体，而是积极的参与者。在这个过程当中，政府应当为他们提供一个好的平台，政策应该为他们创造服务。当然，群众运动也并非天然合理，需要政府的引导，引导不等同于对微观经济主体活动的直接干预。

第二是建立市场经济体制，在农村的微观基础如何构建？有许多需要探讨的问题。其中，各地在探索中都遇到的一个难题，就是土地制度的问题。

理论界对土地问题的关注有两点。一是承包经营权的流转问题，二是集体建设用地的流转问题，集体建设用地流转又可以细分出农村宅基地的流转。

在承包经营权流转问题上，应当说中央的政策是明确的。我的体会是，对农民主动的、自愿的流转，中央一律是积极支持的；但对被动的流转则持谨慎态度，因为在被动流转过程当中容易发生强迫、违背农民意愿的情况。这里就涉及到承包经营权抵押问题，多年来始终未能突破，可能重要的原因就是这种因抵押而产生的流转，对农民来说是一种被动流转。被动的流转就可能产生“三无农民”——失去土地，没有就业，又无社会保障。

中央决策层始终非常谨慎，这是由中国的国情决定的。目前统计上中国仍然是5亿农村劳动力，其中1.5亿在乡镇企业、5000万在农村从事其他的非农产业，还有3亿农业劳动力。农业劳动力很自然就要承包土地，在乡镇企业就业的人，由于不稳定，农地仍是他最后保障，因而也要求包地。这种巨大的人地矛盾产生的对土地承包平均化的要求，以及目前农民缺乏社会保障的现实，使得中央对放开农地的抵押非常谨慎。

但是事情还有另外一面，经过30年的发展，农村环境已发生根本性的变化。仔细分析统计上的3亿务农劳动力，其中很多其实已经不务农了。比如1.5亿农民工虽然仍统计为农村劳动力，但其中相当一部分人已经完全脱离农业了，更有约2400多万人已是举家迁入城市，离土又离乡了。这种趋势还在发展。特别是党的十六大以来，统筹城乡发展，逐步解决农民工的权益保障，包括逐步建立社会保障体系等，使相当多的农民可以有条件放弃自己的土地了。这为农业的规模经营建立了一个重要的前提条件。据有关调查，东部沿海地区有的省份，土地流转率有些已经达到30%-40%了，个别地方甚至更高。

流转率的变化本身就反映了经济关系的一种变化。我认为，放开农地承包经营权的抵押时机已经比较成熟了。放开抵押可能会产生一些被动的失地现象，但不会太多，可以有特殊的救治措施来应对。但是对于那些手里集中了相当土地的农民来说，他们可以凭借抵押权到银行贷款，获取资金来发展现代农业。

关于集体建设用地，不能不说征地制度。现在的征地制度是计划经济时期遗留下来的，但其中的经济关系已有根本的变化。

计划经济时期的征地除了土地补偿、地上物补偿、青苗补偿、劳动力安置补偿以外，对于失地农民是安置就业，变为工人，由农民变为城市居民。这意味着尽管工资很低但是有保障，他的医疗、退休甚至住房都有了保障，家属、子女也吃商品粮、商品菜，子女到城里上学等，享受城市居民的各种“暗补”。那时候没有土地市场，也不存在城乡土地巨大的级差收益。所以农民没有意见，希望并欢迎国家征地。

但是市场经济体制建立以后就不同了，国家不可能再安置就业了，而货币补偿尽管这些年不断提高标准，但农民几年就花光了，他们的长远生计仍没保障。再加上城市土地改革以后，城市土地有偿使用，土地的级差收益显现出来，农民有意见。农民希望允许凭借其土地出让、出租、入股、分红，可以获得一部分土地的级差收益，同时也希望能运用自己的土地来从事非农产业，直接参与城市化、工业化的建设。

近些年中国城市的繁荣发展，相当大的程度上是农民、农村的贡献，主要体现在土地上。在财政体制改革，包括农民工的社会保障、农村公共事业的改革等，还远远没有完成的情况下，把集体建设用地放开，肯定会使城乡利益格局发生重大的调整。因此，人们的认识还很不一致。

但我觉得放开时机成熟了。十六大以来，中央提出对农村农民要“少取、多予、放活”，提出现在已经到了“城市支援农村、工业反哺农业”的发展阶段，提出要增加农民的财产性收入。这个大趋势的判断，与农民的呼声息息相通，反映了农民的心声，在这种情况之下，我觉得应该考虑放开农村建设用地市场。

放开集体建设用地市场，有助于加强土地管理。现在没有放开，但在经济发达地区特别是城乡结合部，在城市土地市场巨大效益的刺激下，农村集体建设用地自发流转的“黑市”十分活跃。据有的地方调查，农村集体建设用地的百分之八九十均属违法用地。“法不责众”，很难处理。简单地不允许，就没有相应的管理办法。就是说，对于大量存在的“违法”现象，政府在管理上其实是“不作为”。结果使局面愈加混乱。而放开集体建设用地市场，政府就要出台相应的管理办法，才能对这个市场加以规范，使之有序发展。巨大的管理漏洞填补以后，乱占耕地现象也才可能切实管住。

放开集体建设用地市场，会不会对城市土地市场产生冲击？小的冲击可能有，但从根本上是相辅相成的。从目前各地集体建设用地的自发流转情况看，愿意使用农村集体建设用地的，多为小企业，而大中型企业、跨国公司等，还是会选择城市的开发区。开放集体建设用地市场后，如引导得当，还会使城市的产业升级和结构调整，有合法的、顺畅的出路。即使是在集体土地上搞房地产开发，其实也没什么可怕。这些年城市房价高得离谱，一个重要原因是缺少竞争，政府对开发商保护过度，只有竞争，才能使房价回归理性。

放开集体建设用地市场，会不会影响城市政府的土地收益？肯定会有一定影响，但应看到，现在这种从农村和农民身上提取大量城市建设资金的做法，本来就是不符合市场经济规律和不公平的。放开以后，一方面使农民增加财产性收入，另一方面，可以形成倒逼机制，促进政府职能转变，促进财政体制改革，促进投融资体制改革，促进农民工的社会保障制度

建设，促进对城市存量土地的集约利用，等等。就是说，这项改革可以成为推进综合配套改革的关键环节。应当说，放开集体建设用地市场，构建城乡统一的土地市场体系，时机已经成熟了。

宅基地属于集体建设用地的一种。在经济快速发展地区，许多农民已经脱离农村，大量的宅基地空闲出来。据有关调研，北京近郊不少农村宅基地的空置率约30%-40%，甚至更高；边远山区农村宅基地空置率也达10%；全市平均约为20％。由于现行法律和政策不准进入市场，有的空置浪费，有的则私下交易。应当说，农村宅基地市场对满足各个阶层的需求，起了十分积极的作用。但由于不受法律保护，一旦产生纠纷，很难处理。还有一种隐形的流转，即在宅基地上开办“农家乐”，实际上是部分改变了土地用途。北京郊区的“农家乐”有数万家，主要在山区。对于增加农民收入，也起了积极作用。但是，现行法律却不允许。与其他建设用地一样，由于“不允许”，也就没有相应的管理办法，由此导致这个市场无比混乱，产生许多严重的社会问题。看来，放开宅基地市场已是大势所趋。只有放开，才能管住；不放，看来很严，其实是不管。

宅基地市场放开，中西部纯农区进入市场的数量也不会太大；而发达地区的混乱局面，则会逐步得到有效治理。总体看，利大于弊。

邓德林：农民增收的两个关键

新农村建设的首要任务是农民增收，难点也在农民增收。今年粮价上涨明显，农民的收入增长究竟怎么样，我作了一些调研。

以今年南方的早稻来看，平均亩产800斤，收购价从每百斤80多元一直攀升至直逼100元，基本上达到袁隆平院士所讲的粮价要100元以上才合理的水平。100元的价格合不合理？我们来算一笔账，亩产800斤，每百斤100元，意味着一亩耕地的毛收益是800元钱，但今年农资、化肥、机械用工、油价等成本都在上涨，大概每亩耕地平均成本是350元，这350元钱是不含人工成本的，一亩田平均用工约10个工日。外去打工一个工日挣80元钱，10个工就是800元钱。显然，种田与进城务工的收入差是明显的。所以留在农村种田的大多是老幼妇孺，也就是大家通常说的“386199部队”。

农民靠种田来获得收益，只有两个途径。一个是提高粮食的收购价格，另一个就是扩大生产规模。

对于第一种途径，如果在现有粮价水平上增加50%，每百斤达到150元钱，一亩耕地收入可达1200元钱。除去成本，劳动力种田收益和务工收益基本相当。所以，要我说，当前粮价每百斤150元钱才合理。

对于第二种途径，从规模上来讲，如果每人耕种十亩，其成本是3500块钱，一亩是10个工，规模耕作可以节约工日，假如按5折来算的话，粮价还是100元不变，十亩地收入就是8000元钱。除去成本，劳动力种田收益和务工收益也基本相当。所以，要我说，种田规模至少要在10亩以上才合算。

因此，农民要增收最关键的是两个因素，一是价格，二是规模。

首先我想说价格问题。我们为了确保粮食安全，总是想在抑制价格问题上做点文章。现代粮食安全不仅仅包含粮食生产能力，也包含粮食流通，粮食质量，还包含粮食购买能力。粮价上涨以后，也许粮食的供应能力增强了，但购买能力会出现问题，因为城市里有部分低收入群体。怎么解决这个问题？我们通常的做法是抑制粮价，保证城市低收入群体能够吃得上饭。但为了不伤害农民种粮积极性，实行粮食生产直补。粮食生产直补在一定的阶段，对于农民种粮积极性确实发挥了作用。但是我觉得现在这个政策已经走到了尽头。一方面补贴绝对数量很小，弥补不了收入的差距；另一方面尽管有粮食生产直补，但农资也在同步上涨，甚至比直补上涨幅度还要大，农民就不满意了。

所以，我觉得应该让市场来调节粮价更合理。如果现在仅仅靠一点储备来调节，来打压粮价的话，给市场提供的是很混淆的信号。因为粮价低，给老百姓的感觉是粮食多了，从而减少种植。这恰恰是我们国家粮食安全最大的隐患。

我们需要研究的是用市场调节粮价以后，城市的低收入群体买不起粮怎么办？我算了笔账，目前我国给农民的生产直补是600多亿，加上农资补贴，要超过800亿。而我国13亿人口40%多的城市化率，如果6亿城镇人口，按10%的低收入群体来算是6000万人口，即使全部免费吃粮食每年也只要400多亿，远远比粮食生产直补花的钱要少，其效果无论是市民还是农民，满意度都要高得多。政府没有必要以牺牲农民的利益为高中收入者埋单。

另外一个是农业规模问题。改革开放30年到今天，可以说家庭联产承包制对生产力的政策刺激作用已经很小了。没有规模绝对不会有效益，各个地方在土地问题上做了大量的探索，我觉得目前放活农村土地产权的时机已经成熟了。

徐祥临：构建耕地占补平衡的新机制

我国实行严格规范的土地管理制度，最主要的体现就是耕地占补平衡，近几年的具体制度安排叫做“18亿亩耕地红线不能突破”。这是科学发展观要求的统筹兼顾根本方法在土地管理方面的的具体体现。占意味着我国要大力推进工业化和城市化进程，是对我国发展方向的规律性把握；补意味着我国保障农业综合生产能力不断提高，做到粮食基本自给，是对全国乃至世界粮食安全的庄严承诺。因此，耕地占补平衡必须坚持。

耕地占补平衡最早是由现在国土资源部的前身国土局于1994年提出的，主要是针对地方政府和企业占地的积极性太高而补地积极性较差这个普遍现象的。但客观的说，这一现象并没有得到有效遏止，至今仍有一些地方和企业不惜冒行政、经济甚至司法处罚的危险，因为违规占地利益太丰厚了，所以耕地的数量大幅下滑。找到了问题的根子，解决问题的基本思路应是用利益机制刺激补充耕地积极性，对冲占地方面的利益冲动。目前采取的政府向用地企业收取占地三项费用，然后投放到补充耕地事业上的做法，实际上反映了这一对策思路。但还很不够，甚至可以说信号不明显，远远达不到刺激人们千方百计去补充耕地的效果。如果人们补充耕地的积极性像现在占用耕地那么高，占用耕地的成本必然提高，占地的空间必然扩大。

要达到刺激人们补充耕地的政策效果，我们可以借鉴日本（也包括韩国）的经验。他们那里对于补充耕地和提高耕地质量，政府高度重视，进行科学规划，最重要的政策要点是财

政与政策金融保证资金供给充足。因此，我主张补地先补钱，把钱投到农民那里去。这样做是因为补充耕地的数量、提高耕地质量具有巨大的社会价值，在市场经济体制下，应当得到货币化评价。否则，要素投入过去就固定在那里了，流动不出来。大家都清楚这种现状，所以，没有人主动把要素投放到补充耕地领域。

怎么样把补充耕地变为投资的热土呢？一是企业要占用耕地，先筹措补充耕地资金，有了资金以后在政府指导下进行土地整理，或者地方政府建立土地整理资金专款专用，提高整地开发成本。二是耕地占补平衡指标要货币化。现在耕地占补平衡以地区为单位，这样不利于发挥地区优势。三是借鉴日本的经验，财政和金融手段并用。四是农民自主进行土地整理，应该以合作社为载体进行。

补充耕地的潜力在远离城镇的农村。把这种潜力挖掘出来，必须调动亿万农民参与补充耕地的积极性。因此以合作社为载体进行土地整理特别重要。一家一户规模太小，没法进行土地整理。合作社在政府的指导下申请财政资金，给予政策性金融资金支持。日本政府用财政和金融手段引导农民进行土地就是以合作经济组织为载体的。从经济机制上看，政府把资金投放到土地整理方面，实际上把通货先往现代农业领域膨胀，贷款期很长，20年、30年，按现在还款能力来测算，将来20年之后还款非常容易，也就是把通货膨胀的好处也让农民得到。所以日本农民组织起来借钱搞土地开发整理非常划算，大家都愿意干。

按照什么标准确定资金投放金额呢？不论通过哪个渠道筹措的土地整理资金，落实到土地整理项目上，一定要参照一般项目的标准进行核定。主要包括以下四个部分：设计费用由科技人员得到；生产资料费用由工业企业得到；劳务费由农民得到；组织管理费用由农村基层干部得到。不难想像，有了这四项费用，土地整理项目很容易做起来，相关投入要素的价值就能够得到货币化的评价。

石霞：土地合作社是实现土地规模经营的有效途径

推动土地规模经营的时机已经到来。

中国已经具有了推动土地规模经营的基础。农业劳动力经过30年的转移，农村中大部分青壮年劳动力已经转移到城镇当中，粗略估计达2.3亿，以致很多农村已经出现了青壮年“农民荒”现象，土地撂荒现象频现。这为土地的规模经营提供了客观基础。

在联产承包责任制时期，土地基本上是农民谋生的唯一手段。那时候农民非常珍惜土地，对土地非常渴望，所以当时才有按劳均分配和人均分配土地的做法。但随着经济的发展，中国经济已经进入有些学者称之为“商品化小农阶段”，土地不再是农民谋生唯一的手段，在很多地区，农民的货币收入主要来自于非农收入。在这种情况下农民对土地权利的保有主要是出于两方面的考虑，一是土地是最后的保障，如果不在城市打工还可以回去种地；二是农民如果不占有土地的话，承包地就会被退回去，也没有相应的补偿机制。正是这两点使农民不肯放弃土地。农民把土地作为最后保障的想法，其实是对社会保障的一种要求。我认为现在是用制度保障来换土地保障的一个很好的机会。

上个世纪70年代，台湾地区进行了一次他们所谓的“二次土改”。应该说，第一次土改实现耕者有其田，实现的是一种公平；二次土改则是为提高规模，实现农业现代化。台湾地