最高法院:改变既往意见的信访处理意见具有行政可诉性

【导读：一般情况下，信访答复意见、复查意见或者复核意见不具有行政可诉性。但是，如果其改变了既往处理意见，对当事人的权利义务产生了新的实际影响，则属于一个新的可诉的行政行为。】

最高人民法院（2015）行提字第33号马恩本与黑龙江省嫩江县人民政府不履行法定职责申诉案行政裁定认为：“行政机关针对当事人的申诉作出的答复意见，内容仍然是坚持既往的处理意见，对公民、法人或者其他组织的权利义务没有产生实际影响的信访答复意见，以及相应的复查意见、复核意见，均不属于行政诉讼的受案范围。但是，如果信访答复意见、复查意见或者复核意见否定了既往的处理意见，作出新的处理决定，对当事人的权利义务作出了不同于既往处理意见的新的安排，实质是对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了新的实际影响，在此情形下，无论是信访答复意见，还是信访复查意见、信访复核意见，均应当属于行政诉讼的受案范围。”

附：最高人民法院（2015）行提字第33号行政裁定

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定书

（2015）行提字第33号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）马恩本。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省嫩江县人民政府。住所地：嫩江县嫩江镇。

法定代表人王海东，县长。

委托代理人范东雨，嫩江县临江乡党委书记。

委托代理人王建臣，嫩江县移民办信访股股长。

再审申请人马恩本因诉被申请人黑龙江省嫩江县人民政府（以下简称嫩江县政府）不履行发放安置补偿款法定职责一案，不服黑龙江省高级人民法院于2014年6月9日作出的（2014）黑行终字第6号行政裁定，向本院申请再审，本院于2015年12月11日作出（2015）行监字第961号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。

黑河市中级人民法院（2013）黑中行初字第3号行政裁定（以下简称一审裁定）认为：马恩本在开庭笔录中承认，其在2011年6月28日收到黑龙江省黑河市人民政府（以下简称黑河市政府）作出的黑市政信复核决字（2011）第12号《关于马恩本信访事项复核意见书》，该意见书撤销了嫩江县政府作出的《关于马恩本同志信访事项的复查决定》，并明确要求嫩江县政府负责协调，将调整后的补偿款交给移民接收地。但嫩江县政府并没有作为。马恩本在2013年10月16日向法院提起诉讼，已经超过两年的法定起诉期限。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十四条第（六）项之规定，裁定驳回马恩本的起诉。马恩本不服一审裁定上诉。

黑龙江省高级人民法院（2014）黑行终字第6号行政裁定（以下简称二审裁定）认为：根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据﹤信访条例﹥作出的处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》规定，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检察、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的权利义务不产生影响。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起诉讼的，人民法院不予受理。黑河市政府作出的黑市政信复核决字（2011）第12号《关于马恩本信访复核意见书》属于信访复核意见，不属于法院行政诉讼受案范围。因此，马恩本要求嫩江县政府执行该意见亦不属于行政诉讼受案范围。一审裁定以超过起诉期限为由驳回起诉，属适用法律不当，予以纠正，但其结果正确，应予以维持。依据《若干解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

马恩本申请再审称：1、二审裁定认定事实不清，伪造证据。2、二审裁定适用法律错误。本案是针对嫩江县政府不执行上级决定而提起的行政诉讼，不是针对信访意见。二审裁定违反《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（三）、（四）项规定。请求：对本案进行再审，作出合理判决。

嫩江县政府答辩称：1、二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本案不属于行政诉讼受案范围。2、马恩本的再审理由缺乏事实依据和法律依据。请求：驳回马恩本的再审申请。

经审理查明，马恩本系嫩江县临江乡铁古砬村移民。因修建水利工程的需要，2003年8月14日马恩本与接收地政府签订了《尼尔基水利枢纽工程嫩江县移民投亲靠友安置协议书》，协议按照当时国家批准的3.36倍土地补偿标准，将安置补偿费汇至接收地政府，该款已支付到位。2006年8月，国家发改委作出发改投资（2006）1788号批复，将移民的安置补偿费由3.36倍调整至10倍。嫩江县移民办将调整增加的6.64倍安置补偿费全额兑现，拨付给了铁古砬村。马恩本认为，增加的安置补偿费应拨付给移民接收地，而不是铁古砬村。为此，马恩本多次去嫩江县移民办及嫩江县政府讨要，但是始终未予拨付。马恩本信访投诉，临江乡政府于2010年7月21日作出临政函（2010）6号《关于马恩本诉求问题的处理意见》，称没有剩余的钱可以支付给马恩本所在接收地。马恩本申请复查，嫩江县政府于2010年8月16日作出嫩政信复查字（2010）18号《关于马恩本同志信访事项的复查决定》：一、维持临江乡人民政府作出的临政函（2010）6号《关于马恩本诉求问题的处理意见》；二、村集体已将剩余的2.64倍补偿款使用，无法将剩余安置补偿款汇至马恩本所在接收地。马恩本申请复核，2011年6月27日黑河市政府作出黑市政信复核决字（2011）第12号《关于马恩本信访事项的复核意见书》，主要内容为：撤销嫩江县人民政府作出的《关于马恩本同志信访事项的复查决定》；由嫩江县政府负责协调，将调整后的安置补偿款交给移民接收地。收到黑河市政府复核意见书后，马恩本多次去嫩江县政府提出拨款申请，嫩江县政府未履行相关拨付义务。马恩本于2013年10月16日提起本案行政诉讼。

本院经审理认为，马恩本因修建水利工程公共利益需要，签订移民协议，理应获得相关移民安置补偿费用。在黑河市政府作出信访复核意见，明确要求将调整后增加的安置补偿款交给移民接收地后，嫩江县政府不履行上级政府的指令，属于不履行法定职责的行为。二审裁定认为，因黑河市政府作出的信访复核意见不属于行政诉讼受案范围，马恩本要求嫩江县政府执行该意见亦不属于行政诉讼受案范围，裁定维持一审驳回起诉结果，裁判理由不能成立，依法应予纠正。

一、关于信访复核意见的可诉性问题

《若干解释》第一条第二款第（五）、（六）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为和对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。也就是说，行政机关针对当事人的申诉作出的答复意见，内容仍然是坚持既往的处理意见，对公民、法人或者其他组织的权利义务没有产生实际影响的信访答复意见，以及相应的复查意见、复核意见，均不属于行政诉讼的受案范围。但是，如果信访答复意见、复查意见或者复核意见否定了既往的处理意见，作出新的处理决定，对当事人的权利义务作出了不同于既往处理意见的新的安排，实质是对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了新的实际影响，在此情形下，无论是信访答复意见，还是信访复查意见、信访复核意见，均应当属于行政诉讼的受案范围。本案中，黑河市政府作出的黑市政信复核决字（2011）第12号《关于马恩本信访事项的复核意见书》，撤销了嫩江县政府作出的《关于马恩本同志信访事项的复查决定》，要求嫩江县政府负责协调，将调整后的补偿款交给移民接收地。黑河市政府的信访复核意见，是对马恩本申诉事项作出的新的处理，对马恩本的权利义务作出了新的安排，已经对其权利义务产生了新的实际影响，应当属于行政诉讼的受案范围。二审裁定依据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据﹤信访条例﹥作出的处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》，认为黑河市政府的信访复核意见不属于行政诉讼的受案范围，适用法律错误，依法应予以纠正。

二、关于不履行发放移民补偿款法定职责行为的可诉性问题

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（十）项的规定，县级以上的地方各级人民政府对上级国家行政机关交办的事项要予以执行。本案中，黑河市政府的信访复核意见，撤销了嫩江县政府作出的《关于马恩本同志信访事项的复查决定》，要求嫩江县政府负责协调，将调整后的补偿款交给移民接收地。嫩江县政府对黑河市政府作出的信访复核意见所要求的事项，须予以执行。马恩本依据该信访复核意见，申请嫩江县政府给付土地补偿款，嫩江县政府未予处理，属于不履行法定职责的行为。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（八）项的规定，公民、法人或者其他组织认为，行政机关的具体行政行为侵犯其人身权、财产权的，属于行政诉讼受案范围。因此，嫩江县政府不履行发放移民补偿款法定职责的行为，侵犯了马恩本的财产权，依法属于行政诉讼的受案范围。二审裁定认为不履行信访复核意见的行为不属于行政诉讼受案范围，于法无据，应予纠正。

三、关于是否超过法定起诉期限问题

修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出行政行为之日起三个月内提出。《若干解释》第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《若干解释》第三十九条还规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。《最高人民法院关于行政诉讼证据的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。根据上述规定，不履行法定职责案件，当事人的起诉期限应当从行政机关接到履行义务申请后期满60日开始计算，因不履行法定职责案件中行政机关不可能告知当事人诉权和起诉期限，在修改后的行政诉讼法实施之前，当事人的起诉期限应当为2年，同时，如果行政机关认为原告起诉超过法定起诉期限的，应当承担举证责任。本案中，黑河市政府于2011年6月27日作出信访复核意见，收到复核意见后，马恩本多次向嫩江县政府提出拨款申请，嫩江县政府一直未履行拨款义务，2013年10月16日，马恩本提起本案行政诉讼。从上述事实并结合法律、司法解释的相关规定，难以得出马恩本起诉已经超过2年的结论，且嫩江县政府在本案一、二审过程中，亦未提供证据证明马恩本起诉超过法定期限，应当推定马恩本起诉未超过法定起诉期限。

综上，马恩本提起本案诉讼，符合法定受理条件。一、二审裁定不予受理，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，裁定如下：

一、撤销黑龙江省高级人民法院（2014）黑行终字第6号行政裁定，撤销黑河市中级人民法院（2013）黑中行初字第3号行政裁定；

二、指令黑河市中级人民法院继续审理。

审判长　　郭修江

审判员　　张志弘

审判员　　董　华

二〇一五年十二月二十三日

法官助理  陆  阳

书记员　　战　成