6.PPP模式下政府引导产业基金的资金来源
LUC资本观察专栏
PPP模式下政府引导产业基金的资金来源
导读：政府要充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，注资设立产业基金是一条极佳的途径，按基金杠杆1:4算，其他巨额资金由谁出？
财金60号文要求政府在重点领域“优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用”，发改委在4月25日颁布的《基础设施和公用项目特许经营管理办法》（下称《管理办法》）中明确了具体方式，“国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金”、“县级以上人民政府有关部门可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金”。产业基金的杠杆放大作用以及收益回报越来越受到地方政府的重视，政府也逐渐转变思路，将产业扶持方式由之前“只投入、无回报”的直接注资、贷款贴息、担保补贴等转变为注资设立基金撬动社会资本投入、到期取得回报的方式。
产业投资基金是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。PPP模式下产业投资基金为基础设施类产业投资基金，本专栏上周所提城发基金即属于该类基金，虽然各地已有政府出资设立产业投资基金的实践，但目前政府出资产业投资基金管理办法并未出台，去年12月份发改委官员曾表示会加快出台。
基础设施类产业基金的运营模式主要有两种，一种是有限合伙型产业基金，一种是契约型产业基金。其主要资金来源主要为政策性银行、商业银行、保险公司、私募信托类等资管资金，根据基金运作模式及各类金融机构资金特点的不同，基金中资金来源的构成比重会有所不同。
《管理办法》规定，“政策性、开发性金融机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年。”政策性银行参与PPP项目，可以发挥中长期融资优势，为项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷
款等方式。
商业银行是PPP项目最重要的资金提供方。由于中短期存款为商业银行的主要负债来源，而PPP项目一般周期较长，存在期限错配引发流动性风险的隐患，此类资金投资于PPP项目并不合适。但商业银行可以充分发挥多年信贷经验积累的客户资源优势和成熟的风险控制体系，向社会公众发行理财产品募集资金设立理财资金池，利用募集资金和地方城投公司共同发起设立城市发展基金，对接项目需求。对银行来说，参与PPP项目较传统贷款有明显优势：规模大且后期仍可增加规模；不同于一般的项目融资，可以对应一揽子项目，并可在后期不断扩充；审批快且操作灵活。
保险公司扮演着影子银行的角色，在各项经济指数均不景气的“新常态”经济环境下，政府不会遗忘庞大的基本处于睡眠状态的保险资金，用其作为凯恩斯主义的刺激杠杆再合适不过，目前政府已出台多项政策拓展保险资金的使用范围。保险公司有稳定的长期资金来源，这符合PPP项目较长的建设周期，一般不存在资产负债错配问题，因此险资可以通过专项债权计划或股权计划为大型PPP项目提供融资。据有关资料，2014年保险业对基础设施的投资增长了57%，已至
1.1万亿元人民币。
本专栏第四期已介绍资管公司参与PPP项目的方式与途径，在此不多赘述。其作为重要的影子融资平台，亦可为产业基金提供大量的资金来源。
有限合伙型产业基金受《公司法》、《合伙企业法》约束，在实际操作中需要成立全资控股的项目公司，适用风险相对较高，或对管理、操作要求严格的项目。该模式较易适合政策性银行、商业银行资金进入，一般由金融机构一致行动人担任产业基金GP，或在GP管理公司中持股不低于70%。LP中，政府指定一个或多个国企作为劣后方。
而契约型产业基金无法直接成立公司，操作方式一般由当地国企先行成立项目公司，再由契约型基金认购项目公司股份，适用于一般项目，适合信托或资管计划。还有一些是由省级政府出资、吸引金融机构资金合作成立的城镇化建设母基金，该种模式由各地申报项目，通过合作金融机构审核后，由各地财政出资做劣后级，上述母基金做优先级，杠杆比例大多为1：4。该模式适合商业银行、保险公司等金融机构参与，目前在河南、山东两地推进较快。
依托多年基金运作经验，LUC联合资本在发起城发基金联合其他社会资本参与PPP项目时，作为基金普通合伙人在交易结构的设计与风险控制上，充分发挥自己在产业基金运作上的优势，力争取得投资方、政府方、社会公众方等多赢局面。
来源： 徐振伟/文 LUC资本研究中心
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2015年5月6日