政府监管:立法程序.分析方法与中国问题

政府监管：立法程序、分析方法与中国问题∗

——一个法律经济学分析框架

席涛∗∗

国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》第六点第17条第一次提出，“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”1国务院法制办2006年已经组织了立法成本效益分析培训班，邀请欧盟和美国专家介绍了欧盟和美国的立法对经济、社会和环境的影响评估、立法成本与效益分析制度，并选择有关部委和省市进行立法前和生效后成本效益分析评估工作。2007年12月海南省人民政府办公厅发布了关于开展立法成本效益分析工作的实施意见（琼府办〔2007〕130号），规定从2008年开始，各有关部门确定的立法项目要进行立法成本效益分析，对需要进行修改的规章进行实施情况的评估，并在报送立法项目时，将该项目的立法成本效益分析报告或者规章实施情况的评估报告一并报送。鉴于此，本文对美国、欧盟和经济合作和发展组织（Organisation for Economic Co-operation and Development，简称经合组织）的监管体制框架，重点对监管影响评估分析作些比较研究。通过总结发达市场经济国家在监管改革和实践中的一些普遍做法，我们可以较为清晰地看到，为进一步改善政府监管，我国的法律法规需要朝哪个方向努力，有效监管的关键又在哪里。

一、建立有效的法律法规或者规范性文件的监管体制框架

监管的实质是正确处理政府与市场的关系，监管机构基于规则实施监管行为。国家建立统一的监管体制的法律法规框架，界定政府与市场的行为边界，提高监管效率，维护市场秩序。因此，美国、欧盟、经合组织都非常重视从法律、行政法规（总统、首相、总理行政命令）和规范性文件上，建构监管体制，规范监管行为。

（一）、美国从法律、行政命令上建构监管体制

美国的监管体制，一般而言，是比较复杂的，也是比较成功的。法律规定了监管体制的基本框架；总统行政命令支撑了框架的七梁八柱；白宫办公厅的管理和预算办公室（Office of Management and Budget，简称OMB）和设在OMB的监管事务办公室（Office of Information and Regulatory Affairs，简称OIRA），发布监管规范性指引文件，集中审查与协调规章，定期向总统、国会报告联邦监管的总成本和总收益；独立监管机构和内阁负有监管责任的机构行使监管职权。可以说，美国近四十年一直在不断调整和改革监管体制。

1．法律建构监管体制的基本框架

美国国会于1946年颁布的《行政程序法》，建立了行政机构和监管机构制定、∗ 本文是在2007年6-7月欧盟委员会立法影响评估与分析部、德国佛莱堡大学建校550周年学术研讨会所作学术报告的基础上修改而成。感谢社科院张卓元研究员、刘树成研究员、张宇燕研究员、李林研究员、中国政法大学李曙光教授、时建中教授、国研中心高世楫研究员、全国人大财经委员会苏军主任、国家发改委欧宏副司长、人民银行李波副司长讨论本文时所提的意见和建议。

∗∗ 席涛，中国政法大学法与经济学研究中心主任、教授、博士生导师。

1 国务院关于印发《全面推进依法行政实施纲要》的通知（国发〔2004〕10号）。

发布规章的“公告—评论”程序，规章涉及到行业准入、价格、特许经营等实质性问题，机构要召开听证会等等。《行政程序法》在联邦行政法律体系中起着支架性的作用。随着经济的发展和交易的扩大，监管机构直接干预经济的范围越来越大，提高监管质量、衡量监管绩效和减少监管负担，逐步成为社会的一种共识。国会在行政系统多年试验的基础上，1996年颁布了《国会审查法》2，该法规定，监管机构和行政机构的重要规章（Major Rule or Regulation）经OMB和OIRA审查之后，要报国会审查。1997年颁布的《财政、邮电业和政府总拨款法》3，其中645条款被称为《知情者权法》（Regulatory Right-to-Know Act），该法进一步规定了OMB的职责，一是评估联邦监管的总成本和总收益，包括联邦机构的项目、重要规章，能够量化和不能量化的效果；二是分析联邦规章对州、地方、民族区域政府、小企业、工资、经济增长的影响；三是提出改革监管的建议。

2．总统的行政命令强化了监管的理念、目标、程序和方法

20世纪80年代以来，在行政系统，美国历任总统持续地改革和完善监管体制。1981年里根总统签署的12291号行政命令规定，行政机构提议的监管规章草案，要进行成本—收益分析（cost-benefit analysis），判断是否需要监管的标准是，监管的收益大于监管的成本（benefits of the intended regulation outweigh its costs）。41993年克林顿总统签署了12866号行政命令，坚持了12291号行政命令的基本理念和原则，从定量与定性的角度，规定了重要监管行为（Significant regulatory action）及其对经济、社会和环境的影响，判断是否需要监管的标准是，监管的收益能够证明其成本的正当性（the benefits of the intended regulation justify its costs），5监管的目标是社会净福利最大化。2007年1月18日，乔治·W·布什签署了12344号行政命令，在2002年13258号修改12866号行政命令的基础上，对12866号行政命令做了进一步修改，在坚持12866号行政命令的监管理念、原则、判断标准、重要监管定义、监管影响分析方法等保持不变的基础上，强调了对监管机构制定规章和制定统一

6的监管指引的要求。因此，克林顿的12866号行政命令经过修改和补充，更加完

善，现在仍然是监管机构和行政机构依法监管的重要的法律性文件。

3．建立联邦层面OMB和OIRA集中审查和协调规章的机制

OMB和OIRA是集中审查和协调联邦规章的机构，它即是联邦层面一个审查规章的平台，也是联邦层面一种协调机制。各个机构的规章草案都要提交给OMB和OIRA审查和协调。OMB和OIRA的审查，包括程序性审查和实质性审查。程序性审查主要审查规章草案要符合《1946年行政程序法》和其它相关法律规定，符合12866号行政命令要求，对现有的规章，提出通过、修改、退回或废止的建议。实质性审查主要审查规章草案的监管影响分析以及总成本、总收益、净收益，审查是否有比监管更有效的替代方案。审查的基本原则是，监管的收益能够证明成本的正当性，使社会净收益最大化。如果该规章是一个重要规章，关系州、地方或者民族区域政府的执行和财政支出，提交规章的机构必须建议，通2 “Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act of 1996, Public Law 104-121”, E “Congressional Review Act of 1996”. 3 “Treasury, Postal Service, and General Government Appropriations Act of 1997”. 4 Reagan, “Executive Order 12291: Task Force on Regulatory Relief”, 1981, Federal Register Presidential Documents, Vol.46, February 19, FR 13193.

5 Clinton, “Executive Order 12866: Regulatory Planning and Review”, 1993, Federal Register Presidential Documents,Vol.58, October 4, FR 51735。

6 George W. Bush,” Executive Order 13422: Further Amendment to Executive Order 12866 on Regulatory Planning and Review”, 2007, Federal Register Presidential Documents, Vol. 72, No. 14 Tuesday, January 23, FR2763.

过什么方式解决州、地方和民族区域政府执行该规章的经费问题。在联邦层面，OMB和OIRA发挥了审查和协调机制，避免规章之间的重复或冲突，防范监管过度或监管漏洞。一般认为，OMB和OIRA一方面是一个“监管监管者”的机构，另一方面加强了总统的中央集中管理的权力（Bagley and Revesz，2006）。

4．制定统一规范的监管影响分析的指引文件

根据法律和总统行政命令的规定，OMB和OIRA要制定统一的监管指引文件，规范行政机构和监管机构制定规章的基本内容。行政机构和监管机构根据指引文件规定的原则、程序、方法的规范标准，制定本机构拟议规章的监管影响分析。OMB和OIRA在1996年第一次制定的监管指引文件，称为“最好的实践”（Best Practices），经过2000年讨论和修改，2003年OMB和OIRA公布的指引文件名为“监管分析”（Regulatory Analysis），7该指引文件有以下几个特征：

第一，政府监管的理论基础是“市场失灵”和公共制度失灵；第二，重要规章的规定（Significant Regulatory Action or Major Rule）。监管机构的规章草案是不是一个重要规章，按照12866号行政命令，规定了三个判断标准：标准一，数量规定，规章在一年内对经济影响达到或超过1亿美元，包括成本、收益和转移支付；标准二，资源配置影响，分析规章对经济部门、生产力、竞争、就业、公共健康、安全和环境产生的影响；标准三，财政支出影响，考察规章是否对各级政府执行时产生了严重的经济负担，包括州、地方和民族区域政府。只要符合其中一个标准，就可以决定是一个重要规章。第三，监管影响分析规定，统一成本和收益概念、统计口径、基准日期和贴现率；统一假设条件、分析方法如成本—收益分析、成本有效性分析、风险分析、不确定性分析，等等。

5．建立向国会报告联邦监管绩效的年度报告制度

依据法律，OMB和OIRA每年向国会报告联邦监管绩效的总成本和总收益，既从制度上规定了跟踪规章的实施效果，又从实践上检验规章是否符合市场本身的要求。每年，行政机构和监管机构根据0MB和OIRA的指导原则和要求，对规章的影响进行年度成本、收益和净收益的分析和评估，这是一种微观的或者某一方面监管的分析和评估。OMB和OIRA在监管机构提交的年度监管成本和收益分析报告的基础上，分析、综合和整理出向国会报告的一个联邦监管的总成本与总收益的年度报告。理论上讲，OMB和OIRA的报告是联邦所有规章对市场经济产生的影响，是一种宏观分析和评估。报告要传递和表达这样的信息，政府部门每年要发布多少件规章，其中有多少件是重要规章，现在生效的规章有多少件、准备废止的规章有多少件；政府监管，支出了多少联邦预算拨款的直接成本，地方各级政府、企业和个人支付了多少间接成本，产生了多少收益；怎样促进了竞争，如何扩大了社会福利（席涛，2003：91-96）。从1997年以来，OMB和OIRA已经向国会提交了10个联邦监管的总成本和总收益的分析报告。

（二）、欧盟监管影响评估分析框架

2006年3月15日，欧盟公布了最新版本的监管“影响评估指引”（Impact

8Assessment Guidelines）征求意见稿，宗旨是在界定政府监管与市场的关系上，

为欧盟和成员国提供一个监管法律法规制定的制度性框架，促使欧盟监管法律法规在议案的提出、讨论、通过、执行和检查等方面更为规范、协调和有效，这对欧盟内部统一大市场的建设和完善，促进竞争、经济增长和就业，具有重要的指导意义。目前，这个版本仍在讨论和征求意见中，并非最终的法规。同时，欧盟7

8 OMB, Circular A-4, Regulatory Analysis September 17, 2003. European Commission, Impact Assessment Guidelines, SEC(2005)791, with 15March 2006 update.

二级法律，包括条例（Regulations）、指令（Directives）和决定（Decisions），是欧盟监管的基本法律，也是欧盟常用的法律形式，具有强制性。条例、指令和决定是有区别的。条例具有全面的法律约束力，包括条例规定的目标、措施和方法，适用欧盟所有成员国。决定是有明确针对对象的有约束力的法律文件，决定所发向的对象，应当完全按照决定的规定执行。指令没有全面的法律约束力，指令的目标对指向的成员国有约束力，但实施的方式方法，由指向的成员国制定具体的执行性法律法规，即要将指令转化为成员国的国内法。在欧盟的二级立法体系中，指令是主要的法律形式。因此，相对美国监管体制的改革，欧盟监管体制的改革，涉及27个主权成员国，要艰难和复杂得多。

1．欧盟监管体制演进的路径

欧盟监管影响评估文件从提出到公布，既是欧盟和成员国对政府、市场和监管不断认识深化的过程，也是不断总结经验和完善监管规则的过程。欧盟委员会在2001年持续发展战略和2001年欧洲治理白皮书中提出，9为了实现里斯本战略,“成为以知识为基础、世界上最有竞争力的经济体”的远景蓝图，提高欧盟驾驭市场监管的能力，所有涉及政府与市场的法规建议和草案，都要进行对经济、社会、环境的影响评估，分析成本、收益或者成本有效性，包括直接和间接的影响，积极和消极的影响，欧盟内部和外部的影响。欧盟在欧盟的层面上干预是否是合适的，干预是否必要，要以效率分析作为法规建议和草案的基础。判断监管影响评估的标准是，监管是否提高了社会的净福利，或者监管是否是正当的。欧盟层面的监管，涉及欧盟与成员国之间的主权分割和让渡，事关欧盟和成员国之间的法律趋同和转化，走的是一条不断探索和渐进改革的道路。

2002年，欧盟委员会发布了第一个统一的监管“影响评估指引”的框架性文件，10整合和替代了以前所有单一的、分散的、机构的监管影响评估的文件，如有关企业、安全与健康、环境保护的影响评估等等。由于这是欧盟第一个统一的监管框架性文件，更多地借鉴和参考了美国和经合组织有关监管原则、程序和方法，在程序规定和实体分析方面，都显得过于原则，操作性不够。欧盟委员会认为，建构一个有效的监管制度框架，是促进竞争、增长和就业的关键，需要进一步修订和完善2002年监管影响评估的框架，最迟在2006年底公告最新文本（欧盟至今还未公布最新版本）。欧盟委员会随之系统修订了2002年监管影响评估的框架性文件，公布了2005年监管“影响评估指引”文件，后经进一步征求意见、讨论和修订，形成了2006年3月15日的新的征求意见稿。

2．监管的理论基础：市场失灵与监管失灵

欧盟的监管影响评估指引以经济学理论为依据，认为市场失灵和监管失灵，需要政府完善监管规则，提高监管质量，促进市场有效运行。同时，随着欧盟内部统一大市场的建立和完善，以及全球经济一体化的冲击，应该加强欧盟层面的监管。

市场失灵是指价格机制在某些领域不能够有效配置资源。包括市场存在负的外部性；不能提供足够的公共物品；竞争混乱或者竞争不充分；不存在或者不完全市场；不完全或者不对称信息。监管失灵是指政府使用公共权力对社会并没有产生最大的福利。包括没有有效的保护产权的法律制度；监管规则、措施和方法与实现目标之间关系界定不清；监管俘获，监管者和利益集团结合损害了社会利 European Commission, European Governance white Paper, COM(2001) 428 final.

European Commission, Impact Assessment, The initial Guidelines were adopted in 2002, COM(2002) 276 final. 109

益；监管规则的贯彻与执行失败；或者没有规则，出现监管漏洞或监管真空。因此，监管没有达到社会满意的结果。

欧盟委员会认为，医治或者减少市场失灵与监管失灵的问题，关键在于能够设计一个有效的监管制度框架，有效的监管制度框架要符合效力、效率和一致性的衡量标准。监管效力（Effectiveness）指监管规则可以实现监管的预期目标；监管效率（Efficiency）要求监管措施能够在既定资源约束下以最低成本实现预期目标，符合成本有效性原则；监管一致性（Consistency）规定监管规则要在欧盟和成员国之间达成共识，能够权衡对经济、社会和环境方面的影响，强调了识别监管问题的重要性。

3．重视监管对经济、社会和环境产生的影响评估与分析。

监管可能对经济、社会、环境产生影响，有直接或间接影响、有积极或消极影响、有短期或长期影响、有欧盟内部或欧盟以外影响。监管影响评估分别对经济、社会、环境的影响进行分析，进行定性、定量、货币金额影响评估分析，包括成本、收益、净收益，同时也对监管措施和方法选择的风险性、不确定性以及遵守法律的障碍进行分析。

欧盟委员会提出并列举了一系列问题，界定监管可能对经济、社会和环境的影响。在这一系列的问题中，欧盟委员会始终坚持和强调的重点是，完善监管法律制定，促进竞争，提高经济增长率和就业率，保障欧盟的经济和社会安全。因此，这也成为欧盟委员会衡量和判断监管规则的重要依据（席涛，2006：46-50）。

监管影响评估的过程，是欧盟和成员国之间相互交流信息，勾通意见，磋商妥协，逐步达成一致的过程。首先，在规则讨论的初期，欧盟委员会就要广泛地讨论和听取成员国、相关利害关系人、专家学者对监管影响评估的意见和建议，充分显示政策制定的透明度。其次，欧盟要通过详细分析实施监管规则对经济、社会、环境等方面可能造成的直接和间接影响，有助于里斯本战略的履行和可持续发展战略的实现。最后，监管影响评估必须说明，为什么欧盟采取措施或者作出反应与否是必要的、适当的，增强成员国对监管规则的理解与支持。

欧盟的监管影响评估指引的制度性框架, 建立了立法、修法和废法的理念、原则、程序和方法。在这个框架下, 欧盟委员会提出立法的建议和影响评估分析, 建议和影响评估分析分别以COM文件和SEC 文件提交欧盟理事会和欧洲议会,11 并向社会公布, 广泛征求意见和建议。SEC文件分析了该建议对经济、社会和环境的影响, 包含了社会的总成本、总收益、净收益，论证了该建议出台的条件和时机，为欧盟立法、修法和废法的顺利进行，提供了信息，减少了障碍，铺平了道路，加快了欧盟立法与成员国立法的趋同与转化。从2003年起，欧盟委员会立法建议的COM文件、立法建议的影响评估的SEC文件，趋于规范和完善。

（三）、经合组织的监管质量与绩效的指引原则

2005年4月，经济合作和发展组织(Organisation for Economic Co-operation and Development，简称经合组织) 正式出版了《OECD监管质量与绩效的指引原则》(简称《指引原则》)。12《指引原则》是对实施1995年出版的《提高政府监管的质量的建议》、1997年出版的《监管改革的政策建议》、以及2002年以来其成员开

COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Proposal for a COUNCIL REGULATION,

Establishing a European Union Agency for Fundamental Rights, COM(2005) 280 final; Establishing a European Union Agency for Fundamental Rights, Annex to the Impact Assessment Report, SEC(2005) 849.

12 Organization for Economic Cooperation and Development, 2005 OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance, 2005, OECD, Paris。

11

展监管改革的经验总结。《指引原则》一共只有七条建议，虽然是一份不具约束力的文件，但基本反映了国际上政府监管的一些共识，也集中反映了发达市场经济国家的政府改革监管、完善监管的成功经验以及对面临问题的应对之策。因此，经合组织的监管体制改革建议，最重要的特征是国别比较、实证分析、经验总结。《指引文件》有以下几个特征：

1．监管的目标是提高经济性监管、社会性监管和行政性监管的质量

经合组织认为，监管是指政府对企业、公民规定的一系列标准、要求的政策组合，这些政策组合可以分为三类：经济性监管、社会性监管和文牍性监管。经济性监管是政府对定价、垄断、进入或退出条件等市场机制的直接干预。社会性监管是政府为提高公共健康、安全和环境质量等实施的监管政策。文牍性监管是政府为简化红头文件、官僚作风、提高行政效率规定的管理程序。经合组织重视和加强社会性监管，强调放松经济性监管，尤其是对美国、德国、芬兰、加拿大、澳大利亚和韩国在公共事业基础设施领域放松经济性监管的比较，如通讯、电力、民用航空、天然气、高速公路等，强调开放市场，遏制垄断，关键在于完善竞争法律法规的建设。开放产生相互竞争，竞争能够打破垄断，结果是扩大了供给和需求，价格降低，经济增长。

2．建立有效的监管体制框架，监管政策、监管机构和监管工具的制度安排，在监管体制框架中起支撑性作用

经合组织建议，有效的监管框架需要监管政策、监管机构和监管工具的制度安排，这三个制度在实施有效监管中发挥支撑性作用。

首先是监管政策。监管政策指政府为提高监管质量和效率，制定监管政策时需要有明确的、动态的、一致的、前瞻性的政策体系，监管政策将政策目标、行动计划和监管措施有机地结合起来。同时，政策制定者在提议、制定和执行监管措施时，促进社会公众对监管政策的理解。但要强调的是，高层政治领导者在实现监管政策、克服阻力、提高政府设定目标的透明度方面，起着关键作用。第二是监管机构。监管机构的安排涉及政府间的权力分配，经合组织其成员因各个国家的历史、政治、经济和文化传统不同，监管机构的安排有所不同。但经合组织的经验证明，设置相应的监管机构，对于保证实施和执行监管政策，能够起到关键作用。一是中央层面的“监管监管者”机构。该机构职能是，审查和协调监管机构在制定、修改、实施和评估监管政策过程中出现的相关问题，这是政府机构内部的协调；听取专家学者、利益团体和相关有关人员的意见，这是外部协调。建立这个机构的机制，将政策制定、执行与审查、协调相分离，保证政策的客观性和有效性。二是需要独立的监管人员。独立监管人员的职责是，基于规则的监管，包括执行有关规则、颁发有关执照和许可证、处罚违规者。他们致力于提高监管质量，发挥监管的专业知识和增强监管的可靠性，保护市场不受那些被“俘获”的政客和官僚的不正当干预。第三是监管工具。推进监管改革，提高监管质量，主要在监管工具的开发、运用和创新。经合组织所谓的监管工具，即监管影响分析。

3．建议和推动监管影响分析工具的运用

经合组织在建议改善监管体制设计的工具中，总结其成员改革监管体制的经验，介绍了提高监管质量的六种监管工具，包括行政管理的简化；监管影响分析；信息透明与信息沟通；监管措施的替代政策的比较与选择；监管政策的遵守与执行；支持行政公正和责任追究。在这六种监管工具中，监管影响分析工具是最重要的。

监管影响分析工具，如成本—收益分析、成本有效性分析和风险分析，是提高监管机构决策能力，披露市场信息，判断市场失灵严重性最有效的工具。经合组织评估了其成员20多年来运用监管影响分析工具的经验，建议将监管影响分析作为一种决策工具，一是系统、一致地基于市场绩效检验政府监管可能对市场产生的各种影响；二是向政府、公众、市场提供了监管影响的各种信息；三是用成本、收益、风险值衡量监管的绩效，反映监管对经济、社会和环境的影响。经

合组织建议其成员开展系列性的监管影响评估项目，发现和总结问题，提出修改、废止相关的监管政策。13

监管影响分析工具的运用，在经合组织已经普遍化。截至2006年底，16个国家以立法形式规范，9个国家在政府内阁建立独立审查和协调机构，三个总统制国家在总统办公室建立审查和协调机构（美国、墨西哥和韩国）。英国是较早运用监管影响分析的国家，设立了三个主要机构：内阁监管影响办公室（负责监管的建议、审查和协调）；完善监管特别小组（Better Regulation Task Force，负责管改革的分析、研究和宣传）；监管问责小组（Panel for Regulation

Accountability，负责发现问题，追究责任）。英国的这三个机构从中央政府层面，有力地推进监管质量的改革和提高。

表1：美国、欧盟、经合组织的法律、行政法规、规范性文件比较

1 项目 法律规

定 美国 1995年《无资金保障施令改革法》、1996年《国

会审查法》、1997年《财

政、邮电业和政府总拨

款法》中645条款“知情

者权法”。

1993年12866号行政命

令《监管的计划和审

查》、2007年12344号行

政命令《再次修正监管

的计划和审查的12866

号行政命令》

欧盟（成员国） 欧盟2003年《完善法律制定的机构间协议》，成员国如 英国、法国、捷克、意大利立法规定。 成员国如丹麦1986年开始到1996年完善《监管影响分析》、法国总理2003年令《条例综合影响分析》、德国2000年《联邦监管影响分析》。 欧盟委员会建议案，

2002年监管“影响评估

指引”，2005年、2006

监管“影响评估指引”

讨论征求意见稿。

2002年监管指引文件

“附录“影响评估指引

和手册—如何实施影经合组织（成员） 18个成员政府立法规定，如加拿大、澳大利亚、墨西哥、韩国《监管影响分析法》。 2 行政命令规定 成员政府如澳大利亚从1985年到1997年完善了《监管影响说明》、加拿大、墨西哥、韩国、日本通过政府令，实施监管影响评估分析。 经和组织1995年《提高政府监管的质量的建议》、1997年《监管改革的政策建议》、2005年《OECD监管质量与绩效的指引原则》。 1997年“监管影响分析：经合组织国家最好的实践”。2002年，经合组织3 法律草案或规范性文件规定 4 统一的监管影响指引白宫办公厅中OMB和OIRA制定，1996年监管指引文件“最好的实

13 Organization for Economic Cooperation and Development, Regulatory Impact Analysis, Best Practice in OECD Countries, 1997, OECD,Paris; Regulatory Policies in OECD Countries – From Interventionism to Regulatory Governance, 2002, OECD, Paris; OECD Reviews of Regulatory Reform: Background Document on Regulatory Reform in OECD Countries, 2006, OECD, Paris.

文件 践”，2003年监管指引

文件“监管分析”。 响评估”，2005年、2006年监管“附录-影响评

估指引”。 国家的监管政策：从干预主义到监管治理。

5 衡量标

准 规章条例的预期效益证政府监管所预期的净监管产生的效益证明成本明为其支付的成本是正效益是适当的的正当性（produce benefits

当的（the benefits of the （that justify costs）。

where net benefits can

justify its costs）。 intervention）。

二、建立中央层面的监管审查和协调机构

美国、欧盟和经合组织总结三十多年监管改革的实践，认为建立中央层面的监管审查和协调机构，可以避免监管冲突和重复，可以避免监管者被利益集团（被监管者）俘获，能够保证规章条例的质量，提高监管绩效。美国在白宫办公厅中建立了OMB和OIRA，专职审查和协调监管机构的规章和监管行为（Bagley and Revesz，2006）；欧盟建议成员国、经合组织建议其成员政府，建立中央层面的监管审查和协调机构，尤其是建立接近或者直属总统、首相、总理（因各个国家政治体制传统不同，总统、首相和总理权限有所不同）的一个集中审查和协调的机构。

为什么在强调分权制衡的市场经济国家，要求建立中央层面的监管协调机构？西方主要市场经济体制国家，美国、英国、德国、法国(后三个国家是欧盟成员国)、加拿大、澳大利亚和韩国（经合组织成员国，美、英、德、法也是经合组织成员），设立监管机构组织的政治和行政体制有很大不同，有的以独立监管机构为主，采取委员会制，相对独立于总统和行政内阁，如美国；有的以内阁部委为主，如德国、法国和加拿大，监管机构就是内阁的组成部分。无论是实行以独立监管委员会为主要监管主体的国家，还是采取内阁部委组成监管机构为主的国家，经历几十年的监管实践后发现，需要建立一个对几十个机构分散监管的审查和协调机构。一般认为，这个机构，从政治功能上看，是一个“监管监管者”的机构，从权力分配上看，是加强和集中了中央行政管理的权利。

建立中央层面的监管审查和协调机构，一是履行集中审查职能。将规章的制定权与审查权相分离，这个机构专事审查职能，对程序性和实质性条款，进行更客观、更专业、更技术的审查，保证规章与法律、行政命令之间的协调一致。二是履行监管机构之间的协调职能。这个机构的协调，避免了监管机构之间在一些问题上的监管重复、监管冲突和监管真空，使监管机构之间在监管的理念、程序、方法和对象上协调一致。三是履行“监管监管者”职能。这个机构的协调和审查，能够避免狭隘的部门偏见和部门利益，广泛征求相关利害关系人、专家学者、同行评议人的意见，提高监管的质量，基本解决监管机构独立制定、发布和实施规章时，容易被利益集团“俘获”的问题。

表2：监管机构与专职审查和协调机构的比较

1 监管机

构设计 美国 独立监管机构：经济性或纵向监管，公共基础设欧盟 经和组织 欧盟层面上在有些方面制建议成员政府建立适定统一标准，如公司治理、应国情的监管机构，

施，如电力、电讯、能源、

证券；内阁行政部委监管：社会性或横向监管，

健康、安全、环保等，如

环保署、商务部、劳工部

等。

2 审查和

协调机

构 白宫办公厅中设立OMB和OIRA，专职集中审查和协调，使规章与法律、总

统行政命令、规章之间保

持一致。

报送规章草案时一并提

供经济分析报告，包括成

本、效益、净效益；对增

长、就业、工资、环境和

各级政府的影响评估。

监管机构和内阁行政机

构评估执行法律和重要

规章，OMB和OIRA每年

评估重要规章和1995年

《无资金保障施令改革

法》实施情况。

根据法律和行政命令，

OMB和OIRA从1997年开

始向国会汇报联邦监管

的总成本和总效益分析

报告，包括一年发布规章

总数、重要规章总数、总

成本、总效益、净效益；

经济性监管成本及效益、

社会性监管成本及效益、

文牍性监管成本和效益；

经济增长、工资、小企业

和各级政府的影响和评

估。 化工产品标准、环保指标、但倾向独立监管机构绿色标志等，建立统一标的设计和安排，与政准，以条例、指令、决定发

府保持距离。 布；各成员国具体执行。建议成员国建立适应国情的监管机构。 欧盟委员会集中审核与成员国意见相结合。关键在于区分条例、指令和决定的不同实施方式，强调有些欧盟法律转化为成员国法律的时间限制。 欧盟委员会以COM (Proposal)文件提供立法建议，以SEC(Impact Assessment)文件提供该法对经济、社会、环境的影响评估。 欧盟委员会建议成员国事后评估，英国、荷兰、意大利、芬兰已经开展事后评估。 建议在总统、首相、总理的办公厅设立集中审查和协调的机构，保证政令畅通，规章的制定、执行与审查、协调分离。 建议运用监管影响分析，进行法律法规的立项和草案评估，包括经济、社会和环境的条件。 经合组织评估与成员政府评估结合，成员政府各自提供国别报告，经合组织出版专题报告。重点在监管治理、竞争环境和经济增长。 经合组织建议其成员定期开展监管评估，如公用基础设施的电力、电讯、天然气的市场开放与竞争；社会性监管如医疗、卫生、健康；政府建设的公共服务等等。定期总结成员政府使用监管影响分析的经验和进展。 3 法律法规立法前分析评估 4 法律法规事后跟踪评估 5 报告制度 欧盟到2006年，已向欧盟理事会、欧洲法院提供了了13个报告。2003年以前报告是单一的经济、社会或环境的报告， 2003年以来是较全面的评估经济社会环境的报告，名为《完善法律制14总结欧盟和成员之间定》，的法律趋同与转化，监管影响分析在欧盟层面和成员国的运用情况。

三、建立国家层面的监管影响分析指引

14 COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES: European Governance: Better lawmaking,

COM(2002) 275 final; “BETTER LAWMAKING 2005”-pursuant to Article 9 of the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality, COM(2006) 289 final.

国家层面的监管影响分析指引，既是对监管类法律法规原则性框架的解释和细化，也是对监管机构提议、制定、发布和实施规章的程序性和实体性的统一规范，其核心是建立市场健康有效运行的秩序和环境。美国OMB和OIRA在2003年发布的《监管分析》，15欧盟委员会2006年发布的监管《影响评估指引》，经合组织2005年发布的《监管质量与绩效的指引原则》，这些监管影响分析指引，名称上有些不一致，但监管体制框架基本是一致的，都规范了监管应遵循的原则、程序和方法。

第一，监管什么。监管是政府通过相关的规章和实施相关的行为，对市场进行干预。监管什么，就要对市场失灵产生的问题进行透彻的分析，如不完全竞争产生的垄断、负的外部性产生的公共危害、信息不对称产生的消费者福利损失、公共物品市场提供缺少激励产生的短缺等等，这些问题，需要政府监管。监管机构对问题的调查、分析和确定，是制定监管规章和实施监管行为的关键一步。

第二，如何监管。通过三十多年的监管体制的调整和改革，美国、欧盟和经合组织，都放弃了传统的命令与控制的监管方式，倡导市场化的监管理念。尤其是强调监管影响分析的工具，包括成本—效益分析、成本有效性分析、风险分析、不确定分析，通过这些分析工具和方法，量化监管的成本和效益，即使难以量化效益的，选择成本有效性分析，衡量和选择有效成本投入，以使监管有效、有力。

第三，监管的效果如何。监管的效果，一方面体现监管的规则是否反映了市场失灵的情况，具体的监管规则是否能解决市场失灵的问题，另一方面体现被监管对象、或者利益相关者是否遵守规则。随着市场的扩大和交易的深化，经济社会发展面临新情况新问题，政府监管呈不断壮大的趋势，规章条例比比皆是。如美国、欧盟学者所称，我们从出生到死亡，生活在一个监管型的国家中。但是，监管是否有效、是否依据规则监管、市场失灵问题是否得到解决或者有所缓解，要回答和解决这些问题，监管机构就要定期审查和评估监管的效果。审查和评估包括规章条款的有效性、发生的成本、产生的效益、对竞争、增长、分配等的积极影响以及产生的副作用，在此基础上，监管机构提出改善的方法和措施（Shleifer，2005）。

第四，分析监管对经济的影响。美国重点强调了对竞争、生产率、工资和对各级政府等的影响；欧盟以列举式的方式，强调了对竞争、投资、贸易的影响，以及对欧盟统一大市场的影响；经合组织非常注意对竞争环境的影响，包括市场结构、价格形成、企业经营、消费者选择等等。可以说，监管对经济的影响，主要是形成竞争环境、遏制垄断、克服信息不对称、减少负的外部性，维护一个稳定、健康、良性的经济增长和发展的市场秩序。

第五，分析监管对社会的影响。监管对社会的影响，包括对个人的就业、健康、安全、寿命、生活质量、平等机会的影响，对社会分配和社会福利的影响，对公共卫生、健康、安全、质量、道德、突发性事件的影响。尤其是，在有关医药、食品、卫生、工作场所、环境保护、有毒物质使用等方面的规章条例，强调对社会影响的信息收集、整理和分析，使社会性监管能够发挥维护社会稳定、提供社会平等机会、提高社会生活质量、保护自然环境的作用。

第六，分析监管对环境的影响。工业化、城镇化、现代化的一个直接或间接的副作用是，环境污染和生态失衡越来越严重，家庭、就业场所、空气、水质、土壤、气候，到处都有污染，到处潜伏着风险，这些污染和风险改变着生态环境，造成了失衡。监管机构分析监管对环境的影响，就要合理地制定有关安全质量指15 OMB and OIRA, Circular A-4, Regulatory Analysis September 17, 2003.

标、污染控制指标、风险控制指标。这些指标需要企业或者安装某些安全设施、 或者革新技术、或者更新设备。总之，监管就是规定企业通过技术革新和设备更新，保障安全的工作环境、提供安全的产品，减少污染排放。

分析监管对经济、社会和环境的影响，是监管机构和相关利益团体之间交流、沟通、磋商的一个互动过程，有利于信息的收集和传递，有利于听取相关利益团体的意见。同时，也是监管机构和相关利益团体不断妥协和达成共识的过程。只有这样，监管机构制定规章和实施监管行为，才有广泛的社会基础，才能被社会接受，监管才能达到目标。

表3：建立国家层面统一的监管影响分析指引

1 项目 监管影

响分析

原则

（Regu

latory

Impact

Analysi

s RIA） 美国 1.确定拟议监管的问题及重要性；2.现有规章是否需要修正及制定新规章；3.识别和评估监管可以利用的方案；4.判断在监管权限范围内的各种职责或行为引起的风险性质和程度；5.以最大成本有效性方法设计规章；6.既要评估拟议规章的成本和效

益，又要认识某些效益难以量

化。规章惟一合理决定的是：监

管的效益证明为其支付的成本

是正当的；7.基于最合理可获得

的科学的、技术的、经济的和其

他需要与相关信息，决定拟议规

章；8.识别和评估可供选择的监

管方式；9.评估联邦规章对各级

政府的影响；10.避免规章之间

的矛盾和重复；11.制定对社会

施加最小负担的规章，包括个

人、企业和其他主体。

规章或行为1.一年中对经济影

响达到或者超过1亿美元

（economy of $100 million or

more）的监管行为，或实质上

对经济、经济部门、生产力、竞

争、就业、环境、公共健康、安

全，或各级政府，或其他组织产

生消极影响的监管行为；2.产生

了严重矛盾，或者干预了其他机

构已经实施的监管行为和监管

计划；3.本质上改变了预算项

目、专项拨款、使用费或贷款项

目的预算效果，以及其中接受者欧盟 监管影响评估是政治决策的分析工具，不能代替政治决策。坚持以下原则：1.确认问题所在；2.制定目标；3.提出主要的政策选择；4.分析政策选择的潜在影响；5.比较分析各种政策的成本和效益，选择最优政策；6.对政策实施后进行评估分析。关键在于设计有效的监管制度框架，有效的监管制度框架要符合效力、效率和一致性的衡量标准。 分为经济、社会、和环境的影响评估。在这三个分类中，以列举式提出问题。如经济影响，包括竞争力、经营成本和商业行为、企业的管理费用、财产权等；社会影响，包括就业与劳动力市场、工作质量的标准和权利、公共卫生经合组织 有效监管应当是：1．具有明确的政策目标，并能有效的实现这些目标；2.具备健全的法律和实践基础；3.考虑到效益的社会分配问题和监管对经济、社会、环境的影响，监管效益能够证明监管成本的正当性；4.降低成本和市场扭曲；5.通过市场激励机制和符合监管目标的方法促进创新；6.对监管者和被监管者都是简单、明确、可操作的；7.同其他监管规则和政策协调一致；8.尽可能的和竞争、贸易、投资的对内对外的政策原则协调统一。 经合组织建议成员政府总结监管改革经验和教训，审查监管规章，定期出版经合组织系列报告和国别系列报告。经合组织报告，如19997年《经合组织国家监管影响分析：最好的实践》、2002年《OECD国家的监管政策—从干预主义到监管治理》、2007年《瑞典的监管改革》；国别

2 监管分析评估范围

的权利和义务；4.在法律、总统

优先权和12866号行政命令所确

定的原则之外，引发了新的法律

或政策问题。 与安全等；环境影响，包括空气质量水质、土壤、污染排放等。 报告，如美国、德国、韩国的电力、通讯、天然气、政府能力、公共服务等报告。

四、高度重视运用成本、效益、风险方法分析监管对经济、社会和环境的影响

成本－效益分析（Cost-benefit analysis）。成本－效益分析是对法规议案或建议可能对经济、社会、环境的影响产生的成本和效益进行实证分析和评估，预测法规实施后产生的社会总成本、总效益和净效益。简言之，政府通过法律的、经济的和行政的手段干预经济，目的是建立和完善市场秩序，增加社会总福利。但是，成本－效益分析方法并不适用非量化、非货币性的统计资料和信息，同时，成本－效益分析方法不能正视社会公平和分配问题。因为成本－效益分析方法，是市场方法，是效率原则，这是成本－效益分析方法存在的局限性。

成本有效性分析（Cost-effectiveness analysis）。成本有效性分析是在预期法规建议或议案结果的基础上，对不同政策选择所发生的成本进行比较。社会性监管中的安全、健康和环境保护，它们本身不是商品，不能用价格表示货币数量，也不存在交易市场。在这种情况下，成本有效性分析可以作为成本－效益分析的替代工具，在既定的政策目标约束下，选择成本投入最小的方案。成本有效性分析是一种较为宽松的效益衡量方法。但是，就相关法规建议或议案具体增加社会总效益方面，成本有效性分析的说服力并不充分。

风险分析（Risk analysis）。风险分析用于分析经济社会运行中潜伏的风险，以及这些风险可能会对经济、社会和环境产生的后果，目的是防范和化解风险。进行风险分析需要界定风险类型；分析风险出现的可能性；分析风险可能造成的经济、社会和环境影响；分析应对风险的措施。风险分析对涉及经济安全、社会安全和国家安全的监管尤为重要。建立各项安全预警指标及应对风险措施、方法，以有效的方式防范和化解风险，是制定法律法规和政策必须考虑的关键因素。

有关成本界定。需要考虑的成本一是预算成本，包括直接财政支出；

管理费用；工资，实施政策措施所需人员的费用。二是交易成本，包括监管机构的政策措施的制定、实施的成本；被监管者遵守该政策措施所产生的成本，必须向有关政府机构或社会组织提供其行为、产品信息的义务发生的费用。三是守法成本，被监管者为遵守、适应或实施政策导致的涉及生产、消费的变化产生的成本，包括生产成本、管理成本或重新配置资源的费用。

立法产生的管理成本界定与评估。立法产生的管理成本是指，公民、企业、社会中介组织和公共机构履行法律规定的义务，以及提供其行为、产品信息所产生的成本。例如监管机构对污染物排放的持续登记就是一项管理成本，为污染达标而采取的行动属于守法成本。对污染物排放的持续登记并没有改变产品生产过程，但为污染达标而采取的行动会使上述几个方面产生实质性改变，例如安装新的过滤设备。

管理成本以义务行为的平均成本（价格）乘以每年履行该行为的总数（数量）为基础进行评估。每次履行义务行为的平均成本是以一项费用（以每一劳动者每小时所产生的平均费用，包括按劳动者人数分摊的企业的一般管理费用为基础计

算得出）乘以每次履行义务行为所需要的时间计算得出。行为的数量通过计算义务行为的履行次数与履行行为的主体数量的乘积得出。

五、中国问题、借鉴和探索法律法规的影响评估分析

通过比较美国、欧盟和经合组织监管体制，我们看到，任何一种监管体制的设计、监管制度的安排，都是由一国政治、经济、文化和历史传统决定的，都适应各国国情。我们研究、分析和比较发达市场经济国家在监管改革上的一些共识，参考和借鉴他们成功经验的一些原则、程序和方法，有着重要的意义。中国正在建立和完善社会主义市场经济体制，市场监管的实践和经验积累比较少，市场化的监管工具和监管方法运用还欠缺。因此，不时发生监管重复、监管漏洞、监管过度等产生的问题。这既有转型经济特殊的体制性机制性问题，也有中国经济社会高速发展而监管能力不足的问题。国务院已经开始研究立法成本效益分析和立法后评估制度，跟踪有关法规、规章的实施效果。国务院法制办组织了立法成本效益分析培训班，邀请欧盟和美国专家介绍欧盟和美国的立法对经济、社会和环境的影响以及立法成本与效益分析制度，组织有关部门开展立法后评估制度研究，并选择社会关注程度高的几部行政法规，对其实施效果进行了评估，拟在此基础上总结实践经验，逐步使之制度化。

（一）立法评估试点：从行政性法规到地方性法规

国务院2006年首次进行立法后评估试点的是《信访条例》、《艾滋病防治条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《个人存款账户实名制规定》、《劳动保障监察条例》和《特种设备安全监察条例》6个行政法规。国务院法制办通过此次行政法规立法后评估试点，摸清了一些政府在实施这些法规过程中暴露的问题，有些是需要在立法层面加以完善的。

地方首次进行立法后评估试点，包括上海市2005年6月启动的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的立法跟踪评估工作，这是自上海1979年依法行使地方立法权以来，首次评估立法项目；海南省2005年9月对《海南省红树林保护规定》进行立法跟踪评估活动，这是海南省自1988年依法行使地方立法权和经济特区立法权以来，首次进行的立法“回头看”；四川省首次立法效果评估2006年3月启动，《四川省阆中古城保护条例》成为首个被评估的地方性法规。全国所有省市（较大的市）从2005年起先后开展了立法后评估，而且都是首次评估，这既有探索性，也极富挑战性。

重庆市政府重大决策程序规定（重庆市人民政府令2005年第189号）中第二十条规定，提交政府全体会议或者政府常务会议审议的决策事项，应当报送已经进行了成本效益分析，应当同时报送分析报告。沈阳市人民政府规章制定办法 （沈阳市人民政府2006年第58号令）第二十四条规定，报送市人民政府法制机构审核办理的规章草案，应当包括制定规章的成本效益分析报告。

更为值得重视的是，《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定》第十九条规定：起草法规和省政府规章，应当进行立法成本效益分析。为了贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定》的要求，海南省政府制定并发布了《海南省人民政府办公厅关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》（琼府办〔2007〕130号），从2008年起，政府各有关部门确定的立法项目要进行立法成本效益分析，对需要进行修改的规章进行实施情况的评估，并在报送立法项目时，将该项目的立法成本效益

分析报告或者规章实施情况的评估报告一并报送。省政府在确定当年立法计划时，将对已经进行立法成本效益分析或者规章实施情况评估的项目予以优先考虑。可以说，海南率先对政府立法实行成本与效益分析制度，无疑为我国建立健全立法的成本效益分析评估制度，提供了示范效应，填补了立法空白。

从地方性法规到国务院行政法规进行立法后评估时，体现了这样几个特点： 一，在选择评估对象时，地方和国务院选择评估的行政性法规、地方选择的地方性法规，相对来说，立法对经济、社会和环境的影响比较单一，调整的社会关系比较简单，适用范围比较窄，执法主体比较少，相关信息的收集、整理和分析比较集中。因为，以前无论是专家学者还是立法执法机关，即没有系统地从理论上探讨立法评估，又没有这方面的实践经验。因此，选择立法影响比较单一的法规，评估难度相对较小。

二，在评估内容上，一些地方以评估法规的合法性、可操作性、实效性以及法规是否需要进一步完善为主；一些地方以评估法规设立的主要制度及配套实施机制是否落实、法规实施的绩效以及法规中各项制度设计和程序规定是否要进一步完善等。通过听取执法机关和社会公众对相关内容的意见，通过考察法规对经济、社会和环境的影响，检验法规的绩效。

三是评估方式，国务院和地方评估的方法基本一致，立法后评估应充分听取执法部门、社会公众等各方面的意见，间接方式如问卷调查、随机抽查、委托科研机构和大学法学院等评估；直接方式如召开座谈会、立法调研、具体考察、个别走访等等，直接听取执法部门和社会公众在执法和守法中遇到的问题，了解和掌握该法执行和遵守的基本情况。

从以上三个评估的主要方面看，无论是国务院评估的行政性法规，还是地方评估的地方性法规，在评估内容的立法的合法性、合理性、规范性和实效性方面，在评估方式的问卷调查、实地考察、个别访谈方面，评估后报告对这些评估的做法、阐述、论证及相关建议，都比较客观、比较充分。实际上，对法规的必要性、公正性和合法性方面的评估和建议，国务院和地方的评估，都积累了一定的经验。

但涉及到法规对经济、社会和环境的影响，这些影响首先表现为劳动力、资本、技术、资源和信息等投入要素，这些要素通过市场竞争秩序和政府法律制度规范的传递机制，直接影响经济增长、物价水平、就业方式、财政收支、社会公正、机会均等、环境指标和生态平衡，最终以成本和效益方式，衡量法规的必要性，检验法规的有效性。我认为，这应该是立法后评估的重点。

（二）立法前评估和立法后评估的重点不同

立法前评估和立法后评估的重点是不同的，这是由法律本身的性质决定的。立法前评估，首要的是合法性；立法后评估，强调的是有效性。立法前评估，是因为还没有立法，或者是提出立法建议案，或者是审议立法草案，这个时候评估最重要的是论证要立的法规，是否具有合法性、合理性。如果不具有合法性、合理性最基础的前提条件，其他评估则无需进行。在论证法规具有合法性、合理性的前提下，分析立法与上位法、同位法之间的从属关系以及法律协调和避免冲突等之间的问题。这些问题，应该在立法前评估中解决，它既是必要条件，也是充分条件。但现在各地评估时，以法规的合法性、合理性和规范性作为评估主要内容，可能会失去评估法规以及探索立法后评估的本来意义。这次进行的立法评估，基本是实施五年左右的，在五年期间，我国的基本经济制度和对外开放格局没有发生实质性变化，也就是说，当初立法时，论证立法的合法性、合理性、必要性等规范性制度环境和条件没有发生大的变化，但当时论证预设的法律制度、法律

措施，在法规生效后，执法和社会遵守法规如何，这是检验立法质量的关键所在，是立法后评估的重点。

立法后评估的重点，应该分析评估法规对经济、社会和环境的影响，分析评估法规生效后执法、守法而产生的成本和效益。市场经济通过价格调整达到资源的有效配置，但市场失灵产生的问题，需要法律来规范。因此，立法是资源配置的另一种方式，是市场主体关系的重新调整和利益关系的重新分配。从这个意义上说，立法是各方利益团体妥协的结果。但这个妥协的底线和基本标准是，立法的效益能够证明为其支付的成本的正当性，如果可以量化的话，立法的收益大于立法的成本。这个标准必然能够达到立法促进社会公正、维护市场秩序和规范经济发展的目标。如何衡量立法是否实现了目标，通过衡量成本和效益，衡量立法的效率，即制度效率。

从国务院、地方的行政法规和地方性法律试点评估看，最难评估的就是立法的成本和效益。一是，立法成本效益评估理论支撑不足，理论上并没有这方面的分析和论述，理论积累薄弱。因为我们只重视立法程序、立法制度，立法程序和立法制度强调的是立法公正，至于如何衡量立法公正，如何衡量公正的法律发生的成本和效益，如何衡量法律的绩效，理论上是个空白。二是，法律对经济、社会和环境的影响，通过立法、执法和守法的各个环节，最终可以通过成本和效益反映出来。但法律对经济、社会和环境的影响，是一个复杂又相互作用的系统，有些成本和效益可能是几部法律共同作用的结果，有些成本和效益都可以量化；有些成本可以量化，但效益难以量化；有些成本可以量化，效益可能很长时间才能放映出来；有些通过量化成本和效益，可能成本远远大于经济效益。立法评估中，这些情况都可能出现。

（三）建议

第一，在条件成熟时，修改《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中的有关条款，建立提议、制定、事后评估行政法规和规章的监管影响分析制度。这一点对提高行政法规和规章的客观性、公正性、透明度、信息量、公众参与性，改进行政法规和规章的质量，提高监管的效率，是极为重要的。《行政法规制定程序条例》（国务院令2001年第321号）第十六条规定，“起草部门将行政法规送审稿报送国务院审查时，应当一并报送行政法规送审稿的说明材料。行政法规送审稿的说明应当对立法的必要性，确立的主要制度，各方面对送审稿主要问题的不同意见，征求有关机关、组织和公民意见的情况等作出说明。有关材料主要包括国内外的有关立法资料、调研报告、考察报告等。”《规章制定程序条例》（国务院令2001年第322号）第十七条规定，“规章送审稿的说明应当对制定规章的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见情况等作出说明。有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。”上述无论是行政法规制定规定，还是规章制定规定，同送审稿一并报送的只是说明，说明中都没有规定制定行政法规和规章的影响分析，没有成本效益、成本有效性分析和评估。建议在国务院现在进行试点的基础上，如果条件和时机成熟，修改这两个规定，增补有关对社会、经济和环境影响分析、定量分析的规定，提高立法质量。监管需要支付成本，更要产生效益，增进公共福利。因此，监管产生的效益能够证明为其支付成本的正当性，这既是制定行政法规和规章的必要前提，也是行政法规和规章生效后评估监管绩效的衡量标准，更是监管制度安排的重要原则。我们现在无论是监管机构（银监会、证监会、保监会、电监会）、还是有监管权力的部委（环保局、建设部、商务部、劳动社会保障部等），可能都没有

监管成本、监管效益这样的评估体系和核算指标。政府部门、专家学者、新闻媒体在评论政府职能转型和建设服务型政府时，多用“大政府、小政府”、“政府不到位、政府越位、政府错位”等较为模糊的定性概念，较少从监管的程序、工具、方法上进行分析。建立提议、制定、事后评估行政法规和规章的监管影响分析制度，就能够对要监管的问题有深入的调查、透彻的把握、深刻的分析，促使评估行政法规和规章时，能够对经济、社会、环境的影响进行客观的评估，提高监管的质量，扩大社会福利。

第二，建立法律对经济、社会和环境影响分析的原则和程序。我国在立法、修法和废法的议程中, 缺少法律对经济、社会和环境的影响分析的背景文件，也就没有客观的定性、定量基础上的法律条款的判断标准。因此，全国人大常委会立法审议过程中,审议时很难达成一致, 或者审议通过而变成一部原则性、授权性的法律。如审议《企业破产法》时, 2004年6月和10月分别进行一审和二审,委员们对劳动债权和银行担保债权的清偿顺序争议较大。但选择劳动债权或银行担保债权孰为优先偿还的清偿顺序，并没有客观深入地评估劳动债权和银行担保债权的具体数据，也没有评估对经济、社会的影响，直到2006年8月提交三审。再如2005年10月通过的《证券法》,在分业经营与综合经营的金融体制选择时，并没有深入论证如果选择了综合经营的体制，如何建立金融业综合经营之间风险隔离的防火墙，如何建立金融业综合经营体制下的协调机制。由于论证的不充分，最后通过的《证券法》仍然坚持了分业经营、分业监管的金融体制，但为了适应金融业发展的新情况新问题，为发展综合经营预留了空间，授权性条款约40多处, 削弱了法律本身的威严和强制性。因此，完善社会主义市场经济的法律体制, 提高立法的质量, 加强法律的量化性条款和可操作性, 关键是要对法律建议时的制度环境和经济环境有深刻的分析和论证，把握法律出台的条件和时机。条件和时机，客观地讲，就是经济社会环境，就是这个环境中生活着的政府、企业、个人和其他组织，他们对法律的认知、接受和遵守程度，决定了法律的成败。从这个意义上说, 提交立法草案的同时, 能够一并提供一个该法对经济、社会和环境影响分析的背景报告, 并且使之程序化和制度化,有助于提高我国的立法质量，建设以人为本的和谐社会。

第三，建立政府评估监管的成本—效益分析的原则和程序。一件法律法规的实施，它会影响到不同级别的政府、不同规模的企业、不同岗位的就业和不同收入水平的个人。因此，要具体而详细地分析法律法规对经济产生哪些影响，包括就业、物价、经济增长、财政、环境和生态。要界定成本、效益的概念和范围，如果通过成本—效益分析，法律法规并不产生社会净效益，说明政府没有监管的必要。成本—效益分析的原则，将政府法律法规建立在科学量化分析的基础上，符合政府市场监管职能。另一方面，政府部门每年对已经生效的法律法规进行评估。法律法规是行政机关依法行政的依据，它既有规范标准又有操作程序。部门对生效的法律法规进行评估，评估包括分析执行行政法规和规章产生的成本和取得的效益；分析行政法规和规章的哪些条款变成了经济发展的障碍；分析行政法规和规章同法律相抵触或者行政法规和规章之间矛盾等问题。政府部门的制订、执行、评估、修正和废止法律、行政法规和规章，应该成为立法工作的一个统一整体。如果缺少了评估法律、行政法规和规章这一必要的程序，就无法知道政府部门是如何依法行政的；也无法清楚法律、行政法规和规章对经济起到了促进作用还是阻碍了经济发展。

中国正在建立和完善市场经济体制，改革的艰巨性、复杂性和长期性，是世

界上任何一个市场经济体制国家没有经历过的。国务院法制办今年已经开始了监管影响分析和评估方面的试点工作，这需要一个实践过程，需要一定经验积累，需要培养专业人才。同时，我们应该梳理我们的法律、行政法规和规章，保持法律、行政法规和规章之间的一致性、协调性和前瞻性。更重要的是，一定要把握法律法规的立项、制定、修改、废止的条件和时机，加强论证、分析和评估，使每一件法律法规，切实发挥保障中国稳定和发展的制度功能。

【参考文献】

Hahn, Robert W. and Litan, Robert E. “Counting Regulatory Benefits and Costs: Lessons for the U.S. and Europe.” Journal of International Economic Law, Vol.8, No.2 (2005): 473-508.

“美国12866号行政命令：监管的计划和审查”，席涛译，载《当代金融家》2006年第10期。

Nicholas Bagley and Richard L. Revesz. “Centralized Oversight of the Regulatory State.”Columbia Law Review, Vol.106, No.6 (2006): 1329.

《OECD监管质量与绩效指引原则》，席涛译，载《当代金融家》2007年第3期。 Shleifer, Andrei. “Understanding Regulation.” European Financial Management Vol. 11, No. 4 (2005): 439–451.

席涛：“美国政府管制成本与收益分析的制度演变——从总统行政命令到国会立法”，载《中国社会科学院研究生院学报》2003年第1期。

——：“欧盟监管：体制、方法、影响分析”，载《国际经济评论》2006年第4期。