论软环境对经济发展的影响及对策

作者：朱文兴

《山东社会科学》 2001年06期

　　[中图分类号]F061.3　[文献标识码]A　[文章编号]1003-4145[2000]06-0020-05

　　当前，我国东部地区正在加快经济发展，西部地区正在实施大开发战略。东部大发展、西部大开发，首先抓什么？引进资金、引进项目、加强基础设施建设等当然应该抓，但关键应该抓经济发展软环境的创新。

　　一、软环境因素及其对经济发展的制约

　　经济发展环境涵盖内容很多，主要包括硬环境和软环境两大方面。硬环境主要包括完善的基础设施，较强的综合服务功能，可持续发展的生态环境等。软环境主要包括健全的法制、完善的经济体制和政治体制、优质高效的服务，以及进行公开、公正、公平竞争的氛围等。

　　环境因素对经济发展起着基础性的制约作用，环境优则经济兴。完善的基础设施是经济发展的前提，完备的法律体系是经济发展的保障。很难想象，一个交通通讯闭塞的地方会有人去投资，一个法制不健全的地方会取得良好的投资回报。硬环境和软环境对经济发展都有着极为重要的影响，但从当前的实际情况看，软环境对经济发展的影响更为突出。有些地方对经济环境的改善，存在着重硬环境、轻软环境，重政策环境、轻法制环境的倾向，把主要精力放到修飞机场、筑高速公路上，认为只要基础设施建设上去了，外来投资者就会纷至沓来，因此便不顾当地的经济实力和人流物流状况，过度超前地铺摊子，搞基础设施建设。诚然，如前所述，以基础设施为主要内容的硬环境对经济发展起着重要的作用，但并不意味着硬环境好，经济发展一定就快。如果不同时注重软环境的改善，经济发展仍要受到制约。而且，硬环境的建设也并不是凭热情一哄而上就能奏效的，必须与当地的经济实力相协调，立足长远，统筹规划，适度超前。如果不顾当地的经济实力，过度超前，竭泽而渔，加重企业和农民的负担，结果只能是适得其反，挫伤经济发展的元气。那么，哪些软环境因素影响着经济的发展呢？

　　（一）观念因素。人的观念对经济发展起着导向和制约作用。先进科学的观念能带动经济的发展，落后陈旧的观念则影响经济的发展。改革开放以来，旧的、不适应生产力发展的思想观念虽然已经受到了猛烈的冲刷，得到了一定程度的改变，但问题并没有完全得到解决，有些地方表现得仍然比较突出。主要表现是：人才观念淡薄，对人才在经济发展和环境创新中的重要作用认识不足，甚至存有国内外人才进来会影响本地人才发挥作用、影响本地劳动就业的狭隘思想，不能广泛地吸引各种人才特别是高层次科技创新人才和高级管理人才；用人环境不宽松，不善于将公平和效率的原则引入人事管理工作，缺乏有利于智力劳动者出创新成果的良好氛围；用人机制不活，不善于发挥利益机制的杠杆作用，为人尽其才提供舞台和机会。主观能动性比较差，“等、靠、要”的惰性比较严重，等上级给项目，等财政给支持，靠银行给贷款，缺少敢闯敢试、敢为天下先的改革创新精神；跳不出不适应生产力发展的、旧的条条框框的束缚，墨守陈规，无所作为。习惯于用计划经济的思维定势办事，不善于运用市场机制运作与管理经济，发展经济的思路死、路子窄、办法少。

　　（二）体制因素。“在经济发展、生产力进步这个问题上，经济体制是最重要的决定性因素”。（注：樊纲：《渐进之路——对经济体制改革的经济学分析》，中国社会科学出版社，1993年3月第1版，第6页。）我国从计划经济向市场经济体制转变过程中，体制的变动是多方面的，就主要方面讲，包括价格制度、产权制度、企业制度、市场组织及政府职能的转变，任何层次上的转变都表现为传统计划方式的废弃和市场机制的确立。但从目前看，旧的计划经济体制没有得到彻底改革，尤其是政府职能没有发生根本转变，严重影响了市场经济的进一步发展和完善，成为制约经济发展的最重要的因素。主要表现是：不少地方政府机构林立，职能重迭，人浮于事，职责不清，互相推诿扯皮；政府职能转变滞后，政企不分，许多政府部门权力过分集中，监督制约机制又相对弱化，从而导致经济发展的环境不够宽松。由于目前许多职能部门还掌握着很多重要的有形资源和无形资源，有形资源如土地、计划物资等，无形资源如经营特许权、项目审批权、房地产经营权、某些物品的进出口权、配额批准权、股票上市权等。许多领域市场化程度严重不足，市场在资源配置中所起的作用还受到很大制约，致使行政干预在许多生产要素的配置领域起着重要作用，最典型的问题是行政审批制。由于长期受计划经济时代传统管理模式的影响，许多地方的政府职能部门形成了诸如管理就是审批、管理就是收费的错误思维定势，上一个项目就要层层审批、多头审批，不仅周期长，而且每过一关都要“雁过拔毛”，层层收费，给企业和外来投资者造成不必要的负担和压力，不仅使许多项目在没完没了的审批中贻误了时机，而且增加了市场交易的成本，影响了投资环境，阻碍了经济发展，还为权力寻租与腐败提供了土壤。另一个突出的问题是市场壁垒，包括行业垄断和地方保护主义。许多职能部门凭借着政府赋予的权力，在本应开放的市场领域搞垄断经营，排斥其他行业和外来资本、民间资本参与竞争。有的甚至将“政府权力部门化，部门权力利益化”，攫取行业垄断利益。这种行政垄断行为，是导致企业和资源运用低效率的重要因素，是阻碍各种经济成分平等竞争、扼杀经济创新与活力的杀手。不少地方政府受地方利益的驱使，人为地设置市场壁垒，甚至通过出台地方性的政策和法规，限制市场准入，如限制外地劳动力和产品的流入，阻挠本地“经济人”到外地去投资，唯恐“肥水流入外人田”；有的用行政手段保护本地落后产品，甚至对生产和销售假冒伪劣产品的行为也不管不问，致使“地下经济”滋生蔓延；当外来投资者与本地企业发生纠纷时，地方司法机构和中介服务组织受地方政府的影响，往往会偏袒本地企业，使外来投资者蒙受损失。凡此种种，都严重违背了市场准入原则，不利于建立统一、开放的市场，影响经济的快速健康发展。

　　（三）法制因素。市场经济是法制经济，市场经济的运行和发展离不开法制建设。与市场经济相适应的、健全的法制，不仅可以为经济发展创造良好的外部环境和条件，而且可以直接渗透到经济发展的各个环节，规范各种经济行为，调节各种利益关系。目前我国还没有完全建立起与现代市场经济相适应的、完备的法律体系，尤其是规范政府行为、维护市场秩序、保护平等竞争的法律法规尚不健全。主要表现：一是无法可依。由于经济立法跟不上，合作双方出现经济纠纷后缺乏处理矛盾的具体法规，主要是反垄断和公平竞争等方面的具体法规。二是有法不依。许多地方不能坚持依法行政，政出多门，管理经济的随意性比较大，政府职能部门与企业之间，企业与企业之间经济信用失常的现象比较严重。最突出的是知识产权得不到有效保护。此外是以优惠政策代替法制环境。有的地方一味把出台各种优惠政策作为招商引资的前提条件，为了引进一个项目，跟客商谈判的时候，政策优惠再优惠，门槛降低再降低，只要你答应签合同，似乎什么条件都可以答应。一旦项目引进来之后，由于缺乏公正、公开、公平竞争的法制环境，往往摩擦不断，甚至“关起门来打狗”，乱收费、乱罚款，企图把谈判时给予客商过多优惠造成的损失再夺回来，导致客商撤资外迁。许多教训告诉我们，经济合作的基本原则是“双赢”，即双方都能在合作中有利可图。如果引进的一方一味地降低条件，过度优惠到无利可图的程度，那么，它的可信度就值得怀疑，就得认真地考察一下它的法制环境。因为，完备的法制环境，依法行政、依法办事的良好氛围，公平竞争的市场秩序，是加快经济发展的基本条件和重要保障。不把主要精力放到营造良好的法制环境上，引进的资金仍会流失，引进的项目仍会跑掉。三是执法不严，缺乏司法监督。不仅对政府行为缺乏监督，而且不少执法部门本身就执法违法。据《中国工商时报》披露，某省法院系统在不到两年的时间内乱收费、乱罚款、乱摊派等“三乱”金额就高达6300多万元，私设“小金库”金额5300多万元。这类事例决不是绝无仅有，也不只法院系统有，其他系统特别是基层的“七站八所”在这方面的问题更为严重，甚至连某些中介服务机构也不例外。由于受地方利益和小团体利益的驱使，有些中介服务机构在验资、审计、评估服务中有失公允，而目前对此类现象又缺乏以责任追究、损失赔偿为核心的法律监督，致使中介服务方面的纠纷时有发生。执法部门和中介服务机构尚且如此，经济发展的环境焉能宽松？可见，法制不等于法治，有法不依，执法不严，政府职能部门、执法部门和中介服务机构的权利没有有效地受到法律的约束，是窒息经济活力的重要因素。

　　（四）服务因素。优质高效的服务是改善经济发展软环境的重要内容。自90年代以来，伴随着信息技术的飞速发展和新经济的兴起，一个国家或地区的经济发展越来越建立在“服务生产”之上，而不是建立在商品生产之上了。能否为各类市场主体参与经济活动提供包括信息在内的良好服务，做到信息畅通，资源共享，已成为一个国家或地区提高经济效益、增强经济实力的重要因素。正如美国经济学家贝尔所说：“后工业社会建立在服务之上，这是人与人之间的竞技，其规则不是由肌肉力，不是由能力决定的，而是由信息决定的”。（注：（美）贝尔：《即将来临的后工业社会——一个大胆的社会预想》，纽约1973年版，第127页。）当前，许多地方在为当地企业和外来投资者服务方面还存在着不少问题，主要是：服务手段陈旧，信息化建设滞后，信用中介服务不到位等，特别突出的是办事程序复杂，办事环节太多，办事的节奏太慢，甚至互相扯皮推诿。据《中国质量报》披露：一位到西北某省会城市一个建材市场经商的浙江私营业主告诉记者，为安装一个电度表，跑了三、四趟电业局，打了五、六遍电话，还是没有装起来。同属浙江籍的另一位生意人也有同样的感受：“在这里经商，有事，好说，慢慢来；效率，还是要到酒桌上去‘提高’”。另据报载，浙江宁波杉杉集团老总在去年春节上海市政府召开的外地企业家座谈会上，表扬浦东新区办事效率高，“杉杉集团总部从宁波迁到上海浦东，审批注册只用了半个月”。上海市市长徐匡迪当即指示有关部门：半个月的时间太长了，一个全国著名的大企业集团早在当地注了册，总部迁到上海来不用再层层审批，备个案就行。半个月的时间办手续太长了，这不是表扬，实则是批评。上述例子充分说明，服务环境不适应经济发展的问题，不仅西部地区存在，即便是开放度较高的沿海经济发达地区，仍不能掉以轻心。

　　由此可见，观念、体制、法制和服务是制约经济发展的重要因素，对此必须引起高度重视，采取切实措施加以解决。

　　二、改善软环境的对策措施

　　改善软环境的根本措施是深化改革，实施创新。按照美国经济学家熊彼特创新理论的观点，只有通过不断的创新才有经济的不断发展。围绕影响软环境的因素进行创新，消除软环境对经济发展的制约，是当前亟待解决的问题。

　　（一）观念创新，这是软环境创新的先导。观念是一种无形的力量，先进的思想观念是良好的经济发展环境的重要组成部分，“社会强有力的道德和伦理法则是使经济体制可行的社会稳定的要素”。（注：（美）道格拉斯·诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1991年版，第51页。）市场机制得以有效运行的一个重要条件就是：人们必须树立起包括自由、平等、竞争、信用、效率、风险和法制在内的市场经济观念。因此，软环境创新首要的是观念创新。要破除囿于陈规、不敢越雷池一步的旧观念，以邓小平同志的“三个有利于”为标准，以江泽民同志“三个代表”的重要思想为指导，敢闯敢试、敢冒风险，只要有利于经济的发展、生产力和人民生活水平的提高，就要大胆地试，大胆地闯。要破除计划经济体制下靠行政手段管理经济的旧观念，树立运用市场机制运作与管理经济的新观念；破除以权代法、以言代法的旧观念，树立依法行政、依法办事，靠完备的法制规则管理经济的新观念。此外，还要破除陈旧狭隘的用人观念，真正认识到人才是软环境创新和经济发展的第一要素，用宽松的用人环境和科学灵活的用人机制，广泛地吸引、培养和集聚各种层次的人才，对高层次人才要采用“不求所在、但求所用、允许流动”的灵活政策，构筑“人才高地”，营造人尽其才的宽松氛围，实现环境创新和经济发展。

　　（二）体制创新，这是软环境创新的核心。政府机构臃肿、权力扩张和政府职能的错位被称为行政过度，“行政过度现象的存在，既是机构腐败的推动力，是助长官僚腐败的温床，同时又是腐败的结果，是直接导致社会环境和公众心理环境恶化的重要原因”。（注：龚益：《行政过度是中国经济运行的潜在危险》，《数量经济技术经济研究》，2000年3月，第7页。）因此，体制创新的根本要求是转变政府职能，规范政府行为，坚持依法行政。首先，要进行政府机构的改革。因为机构是体制的载体，臃肿的机构造就低下的管理体制，精简的机构带出高效快捷的管理体制。要想创造良好的经济发展环境，就必须下决心精简机构，对职能相近或可有可无的部门，该撤的撤，该并的并；对过多的冗员，要下决心裁掉。机构林立、冗员过多的地方，经济发展的环境决不会宽松。因为有庙就有神，有神就要念经、就要化缘，这就必然会干预微观经济，加重企业和农民的负担。只有拆庙清神，精简机构，裁减冗员，形成“小政府、大社会”的格局，才能有利于办事效率的提高和经济的发展。值得注意的是，许多地方政府出于安排干部的需要，千方百计保留本该撤并的政府部门，有的迫于形势暂时作了精简，但过后又变着花样进行恢复，机构人员依然膨胀，使一轮轮的机构改革未能达到预期的效果。新一轮的地方政府机构改革必须下决心解决好这个问题。其次，还要注重转变政府职能。职能不转变，机构与人员就不可能精简。在现代市场经济条件下，政府的职能作用主要是：界定和保护产权，完备法律制度，规范和监督经济主体行为；同时政府自身的行为必须实现法制化、制度化、规范化，并积极为经济主体提供服务。一方面，要明确什么事该由政府管，什么事应当交由社会管；另一方面要明确什么事有什么机构管，避免职能交叉。因此，要坚决改革政企不分的旧体制，改变依靠行政手段直接干预微观经济的传统管理模式，把职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来，从体制上对过度的行政权力实行约束和监督。当前突出的问题是要全面清理行政审批行为，改革审批制，除对社会经济发展和社会安全有重大影响的项目继续由政府审批外，其它项目应该取消政府部门的审批程序，转为备案制或核准制。而且，必须审批的项目也要由有关职能部门联合审批，做到公开、公正、透明，坚决杜绝由少数人“暗箱操作”。此外，改革审批制以后，要加强生产要素市场的建设，由市场机制配置包括有形资源和无形资源在内的所有生产要素，在建筑工程、土地有偿使用、产权交易等方面，通过市场进行公开交易，由市场优化资源配置，这对从源头上预防和治理腐败将起到重要作用。再次，要培育和发挥机制优势。所谓机制优势，一是按市场机制与经济规律管理经济；二是按国际惯例管理经济。为此要坚决贯彻市场准入原则，摒弃地方保护主义，消除地方贸易壁垒，建立统一、开放、有序的市场；对有收费项目和罚没收入的部门，坚决实行“收支两条线”的制度；对掌握审批权力的公职人员要实行定期换岗、任期审计和离任审计制度。另外，要加快与国际经济接轨的步伐，按国际通行的规则管理经济，改革企业财务管理制度，增强财务信息的透明度和真实性；健全会计、审计、仲裁、律师事务等中介服务体系，改变目前许多中介机构仍依附于政府职能部门、仍或多或少地受行政权力和部门利益影响的现象，凡与政府挂钩的中介机构要坚决脱钩，把中介职能全部移交市场，强化中介组织在市场准入管理和公平竞争中的作用。此外，建立社会治安综合防范和治理机制，创造稳定的社会环境和良好的社会秩序，确保本地居民和外来投资者的人身和财产安全，增强人民群众的安全感，也是改善经济发展软环境的应有之义。

　　（三）法制创新，这是软环境创新的保障。市场经济体制的制度基础是法制，法制在市场经济条件下主要起到规范和保障作用。一是规范政府行为，约束政府对经济活动的任意干预；二是规范市场主体行为，包括产权界定和保护，合同和法律的执行，公平裁判，维护市场公平有序地竞争。法制创新必须从两个方面入手：一是强化法律对政府行为的约束。许多地方的政府部门之所以会任意侵犯产权、乱收费、乱摊派，任意干预、限制企业和个人的合法经济行为，就是因为政府行为受法律约束不够。“只要政府的行为（包括获取资源的行为）不受制约，那么政府及其工作人员很有可能走向腐败”。（注：厉以宁：《非均衡的中国经济》，经济日报出版社，1991年4月第1版，第195页。）因此，必须进一步加强立法，使政府行为有法可依并受到法律的监督和约束，使政府在法律允许的范围内管理经济，避免直接或过度干预市场主体的经济活动。二是强化法律对市场主体合作双方的约束。现在有些外来投资者包括外商和私营企业主之所以与合作方经常发生猜疑、摩擦乃至不欢而散，重要原因之一是市场主体的行为缺少法律的约束，信用失常。要解决经济信用失常的问题，就要靠政府创造法制条件，建立法治社会，规范市场主体行为，增强合作双方办事的透明度，依法办事；健全对经济仲裁等各类中介服务机构的法律监督，维护合法竞争，使各市场主体都能信守诺言，创造“双赢”的结果。三是要加强中央一级的司法体制。改革初期，我国实行了层层放权让利的政策，极大地调动了地方发展经济、增加财政收入的积极性，但同时也带来了许多负面影响，突出地表现是地方保护主义在许多地方滋生蔓延。要解决这个问题，打破地方保护主义，应该适度推进司法体制的改革，削减地方司法机构的部分权力，增加中央一级司法机构对跨省经济纠纷案件进行处理的职能，这样才能使地方司法机构摆脱地方政府的影响，跳出地方保护主义的桎梏，为经济发展创造公正司法的良好环境。

　　（四）服务创新，这是软环境创新的基础。要想为经济发展创造良好的服务环境，当前最迫切的是政府在提供审批、咨询、信息、生活、保险等服务时要形成快节奏的办事机制。要做到这一点，关键是政府部门要在转变职能的基础上，切实转变工作作风，改变过去那种层层请示、无休止地“研究研究”的衙门作风。要减少办事环节，能到企业服务的要主动上门服务，涉及到多个部门审批的，要尽可能地集中办理，一个窗口对外，一站式服务，使企业免受东奔西走到处求人之苦。为了促进政府部门作风的转变，提高为企业服务的质量，可以采取组织企业评议政府经济综合部门、执法部门和企业主管部门的方式，每年评议一次，形成制度。对评议好的，要给予表扬；评议考核处于倒数几名的部门和单位，按照干部管理权限找领导班子集体谈话，限期整改；经再次评议仍不符合要求的，坚决予以调整。对故意刁难企业、不给好处不办事、推诿扯皮贻误时机的，立即给予严肃处理，该调离的调离，该撤职的撤职。用群众监督、党纪监督、行政监督等方式推动服务创新。此外，要加快信息化建设，为外来投资者提供现代化的服务手段；要建立企业社会化服务体系，特别要强化对中小企业和民营企业的信贷服务，规范信用中介机构的服务行为，提高服务水准，运用市场机制和现代科技实现服务创新。

　　综上所述，改善经济发展的软环境必须从观念、体制、法制、服务四个方面的创新入手。这四个创新互相渗透，互相促进，其核心是人的素质。国民素质的高低决定经济发展软环境的优劣。因此，从根本上看，优良的经济发展软环境要靠人文教化的长期培育和潜移默化的熏陶才能形成。要坚持以人为中心的发展观，大力发展教育事业，提高国民的文化素质、法制意识、道德水准和文明程度，培养自制、理性、守信、公正等人文精神，这是实现软环境创新、促进经济快速健康发展的道德基础、思想保障和智力支撑。

作者介绍：朱文兴，中共济南市委党校常务副校长。山东　济南　250014