党代会年会制度初探

党代会年会制度初探    党代会年会制度就是指党委在任期内每年至少召开一次党的代表大会，履行其最高领导机关的职权。如遇特殊情况，可适时召开。椒江于1988年推行了以实行党代表任期制、试行党代会年会制、党委会负责制为主要内容的党的代表大会常任制改革。20年的实践表明，试行党代会年会制对于完善党的代表大会制度，推进党内民主发展，加强党的制度建设，提高地方党委的执政能力发挥了重要作用。然而，理论界对于党代会年会制度问题的研究一直不多，党内法规对党代会年会制的规范运行又缺乏具体规定。因此，笔者以椒江试行党代会年会制为例，拟就县级层面试行党代会年会制的必要性、主要做法及运行中要把握的几个关系等方面作粗浅的探讨，抛砖引玉，以期得到领导与专家指导。

一、试行党代会年会制的必要性

（一）党代会年会制是丰富和完善党的代表大会制度的内在要求

当前，经济社会正处于发展机遇期和矛盾凸显期，要求我们党对许多重大问题必须及时进行决策。对一个地方来说，五年的变化是巨大的，甚至是翻天覆地的。五年召开一次党代会显然不能适应地方党组织及时解决工作中不断出现的重大问题的需要，也不能使党代会的功能完全发挥出来。试行党代会年会制后，能集聚各级党组织和广大党员的智慧和力量，可以及时就当地政治、经济、文化和社会发展战略重大改革措施和党的建设等重大问题通过党代会充分酝酿讨论并作出决定。同时，党代会年会制从根本上弥补了党代会选举产生的委员会无法向选举它的本届代表大会报告工作、接受监督的不足，也根本改变了两届党代会之间相隔时间太长，应当由代表大会讨论的一些重大问题难以及时讨论的问题。

（二）党代会年会制是畅通党组织和党员反映意愿、发挥代表作用的制度平台

由于各级党组织没有以有效的组织形式引导党代表开展活动，使党代表发挥作用缺乏有效的载体，久而久之，党代表的主体意识降低，缺乏发挥代表作用的责任感和使命感。试行党代会年会制，党代表可以每年听取和审查地方党委、纪委报告，提出提案和意见建议，围绕党的自身建设作大会主题发言，使党委及其工作部门重视意见和建议，进而提高工作水平，发展了党内民主，密切了党委委员、党代表、党员群众的关系，也畅通了党内下情上达的渠道，确保党员的意见建议及时、顺畅、真实地向党组织反映。

（三）党代会年会制是提高党委决策科学化、民主化的客观需要

正确决策是我们各项工作取得成功的重要前提。决策的科学化、民主化，是减少和避免决策失误的重要前提，是全面提高党的执政能力的重要举措。试行党代会年会制后，在会前可以深入调查研究，广泛听取党代表、党员群众的意见和建议，可以建立起深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智、切实珍惜民力的民主决策机制，推进决策的科学化、民主化。对事关党的建设和经济发展、社会生活全局的重大问题、重要事项，可以通过党代会年会集中党内智慧，广泛酝酿，由集体讨论决定。通过多种形式了解了社会各个层面的意见和看法，不仅集中党代表、党员群众智慧、巩固党的群众基础，而且有助于凝聚共识、取得党代表、党员群众的理解，使决策得到有效贯彻实施。

（四）党代会年会制是加强党内监督的有效途径

改革开放以来，党内由于监督制约机制不完善，监督不力，党员的民主权利得不到保障，各种腐败现象屡禁不止，影响了党群关系。但党代会年会的正常运行能进一步强化党内监督，激发广大党员、党代表参与、监督党内事务，大大遏制了一些腐败现象。试行党代会年会制后，能定期对届内新增地方党委委员、纪委委员进行票决追认，并在届中对地方党委、纪委领导班子及其成员进行民主测评，促使地方党委、纪委及其成员更好地履行职责，勤政廉政，增强了党代会年会对地方党委、纪委领导班子及其成员的约束力。这样就把形成的党员对党代表、党代表对党委、纪委领导班子及其成员的党内监督与群众监督、舆论监督等有机结合起来，把监督的关口往前移，从而真正从体制和制度上保证领导干部正确行使手中的权力。

（五）党代会年会制是改进和完善党的领导方式，加强执政能力建设的重要实践

健全完善党委总揽全局、协调各方的领导体制和工作机制，进一步发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，切实加强党的执政能力建设是当前加强党的建设迫切任务。试行党代会年会制后，能使我们的党及时对重大问题、重要工作部署进行充分讨论酝酿，集体决定。人代会按照党代会年会的精神召开会议，具体贯彻党代会年会的部署，同时，人代会各个报告充分体现了党代会年会的精神，及时把党委的重大决策、重大工作部署，具体落实到人大、政府、政协的全面工作中去，充分维护党代会年会的权威性，有力促进了各级党组织、领导干部、广大党员的思维方式、工作方法的转换和调整，推动了党的领导方式和领导方法的变革。

二、试行党代会年会制的主要做法

（一）明确年会职权及内容

按照《党章》及其他党内法规精神，明确了党代会年会有8方面的职权。一是听取和审查党委、纪委的报告，听取上一次党的代表大会决议、决定事项落实情况的报告；二是讨论和决定本地区经济、政治、文化、社会建设和改革中的重大问题，并作出决议；三是选举出席上级党的代表大会代表；四是修改或撤销党委作出的不适当决议、决定；五是收集、处理代表提案，并报告上一次代表提案和意见、建议办理的情况；六是对届期内新增的党委委员、纪委委员进行票决追认；七是届中对党委、纪委及其成员进行民主测评；八是听取和审议党委提请的其它重大事项，并作出相应的决定。在明确党代会年会职责的基础上，椒江还建立健全了5项制度。一是畅通党内下情上达的渠道，建立健全代表提案和意见、建议制度。注重发挥党代表反映党员呼声、保障党员权利的作用，明确党代表就党内事务和经济生活、社会民生中重大问题可以提出提案和意见建议的反映渠道和程序。党代表的提案和意见、建议案侧重于党的建设、国民经济和社会发展规划等事关本区域宏观战略性问题，以减少与人大议案、政协提案内容的重合。提案和意见、建议的办理，由党委工作部门负责具体落实，对涉及政府部门的内容，则由政府部门党组（党委）进行答复并监督政府部门落实。近4年来，椒江在党代会年会期间共收到党代表提出提案与意见建议197件，均按规定予以办理。二是切实增强主体意识，实行党代表主题发言制度。组织党代表围绕党委重大决策事项的落实及党员群众关注的热点、难点、焦点问题，广泛开展调查研究，形成专题报告，并在党代会上专题进行发言交流。近4年来，椒江共有 19名党代表分别围绕科学发展观、构建和谐社会、基层民主政治建设、干部人事制度改革、村级组织换届等主题作了大会发言，活跃了大会气氛，丰富了会议内容。三是充分尊重代表意愿，实施届内新增地方党委、纪委委员票决追认制度。对届内新增的党委、纪委委员提请党代会年会全体代表进行无记名投票表决。若被表决人得赞成票未超过应到会代表半数以上，则提请有关党组织重新考虑人选。近4年来，椒江党代会年会共对6名党委委员、3名纪委委员进行票决追认。四是拓宽接受监督的渠道，建立届中地方党委、纪委领导班子及其成员民主测评制度。党代表在届中对党委、纪委领导班子及其成员进行民主测评。椒江在2005年的党代会年会上，对党委、纪委及其成员进行了民主测评。五是营造党内浓厚的民主氛围，建立健全普通党员旁听制度。通过公告发布、党员自愿报名和组织推荐并举、组织审定等程序确定旁听人员。在党代会年会召开期间，设立普通党员旁听席，会后适时召开座谈会征求对党委、纪委工作的意见、建议。近4年来，已累计邀请了36名普通党员旁听了党代会。

（二）精简会议程序

在实践过程中，椒江按照先党内后党外的原则，将党代会年会安排在人代会、政协会议之前召开，会期一般为1至2日。在遵循党代会换届会议的基本程序基础上，适当精简了党代会年会程序：实行由全委会召集并主持党代会年会，不设大会主席团；取消预备会议，大会议程、筹备工作报告在年会前的全委会上讨论通过；安排会前代表活动，主要围绕会议的议程或主要议题，开展专题调研，并在会前10日左右开展代表团活动。由于会前进行了深入细致的调研和开展代表团活动，提前了解到会议主要内容，会中审议党委、纪委工作报告就更有针对性，所提的提案和意见建议质量也就比较高。

（三）强化组织保障

椒江历届党委高度重视党代会常任制工作，试点之初就在党委组织部挂靠设立了正科级机构——党的代表大会常任制工作办公室，负责做好党代会年会的相关组织和代表的管理服务及代表活动的指导等工作，并承担代表资格审查委员会和提案工作委员会的有关工作，日常工作由组织部统筹安排，人员编制严格在地方编制总额内调剂。这一做法有效整合了党内资源，实现了信息共享，形成了工作合力。此外，还把党代会年会的会议经费列入本级财政预算，注重宣传党代表的示范引领、监督保障等社会作用和党代会年会的作用，努力在全社会形成支持党代表充分发挥作用和自觉贯彻落实党代会年会决议、决定的良好舆论环境。

三、试行党代会年会制需把握的几个关系

（一）把握好党代会与党代会年会的关系

党代会换届会议是回顾总结5年来的工作情况，提出今后5年的长远发展目标，是对上一届党委工作进行全面评价和总结，同时提出新一届地方党委届期内的奋斗目标。而党代会年会只是按照党的代表大会提出的奋斗目标，进行年度总结，评价年度工作的完成情况，并按照届期的总目标而确定下一年的工作指导思想、工作计划、工作措施，保证和监督党的代表大会提出的各项工作目标的如期完成。

（二）把握好全委会、常委会、纪委会的关系

党代会年会的召开，增加了一个决策的层次，必然会对全委会、常委会及纪委会的运行产生一定影响。为此，要从完善运行机制入手，完善全委会、常委会的议事规则和决策程序，建立健全常委会向全委会、全委会和纪委会向党代会报告工作等相关制度，强化常委会的执行职能，规范纪委会的运行，进一步发挥全委会作用，确立党代会年会和全委会是党的地方领导机关的地位。

（三）把握好党代会与人代会、政协会议的关系

在指导思想上，要始终强调党的领导的核心地位，始终坚持党对重大问题的领导权，保证党在思想、政治、组织上的领导。在会议的内容上，党代会主要是加强党的建设，对经济社会的发展作出宏观的决策，重点是如何加强党的自身建设问题。人代会和政协会议主要是参政议政，把党的主张、意见建议通过人代会来体现和贯彻落实，通过政协会议召集社会各界人士来参政议政，相互监督，共商大计，形成广泛的统一路线。在工作程序上，应先召开党代会年会，再召开人大、政协会议，使党代会年会形成的决议、决定对人大、政协会议起指导作用。人大、政协会议要根据各自的职能，发挥各自的优势，把党的主张和意见落到实处，进而逐步形成“党委决策、人大决定、政府执行、政协监督”的运行机制。

总之，推行以党代会年会制为主要内容的党的代表大会常任制需要一个渐进过程，作为党代会常任制试点单位，应积极实践创新，注重深化提升，及时总结提炼，为全面实行党的代表大会常任制提供更充分的实践依据和可借鉴的经验。