房改房与普通商品房产权辨析--兼论房改房产权人的权利保障

房改房与普通商品房产杈辨

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方数据房地产与法律

口陈绍方暨南大学法学院

房改房是中国内地城镇住房制度改革的产物，是在改革开放背景下，实现住房商品化的重要举措。这一过程始于２０世纪８０年代末，并于２０世纪９０年代末完成。在这十余年中，中国内地城镇的绝大部分公有住房被私人购买，从而在中国内地的物权领域产生了房改房产权这一颇具特色的形态。其

特色概而言之即：它不同于其他物权包括普通商品房产权那样，是按通常的

商业、民事习惯，经平等协商，以购买、交换、受赠等方式形成，而是在特定的历史条件下，根据国家特定的政策，由公有住房产权单位的职工向本单位购买而形成。因此，房改房产权在形成上有鲜明的“政策’，和“单位”色彩。也正是因为这个特色的存在，自房改房产生以来，人们一直对房改房产权的真实含义，对房改房产权的行使，存在种种疑惑、分歧甚至纠纷（严重的发展到诉

讼）。其中最为突出的争议是房改房原产权单位是否有权制定购房者须为本单位服务若干年限的政策，限制购房者的流动，也即是否有权变相限制购房者产权的行使。对此已成为城镇社会关注的热点问题进行深入探讨，有重要的现实意义。

一、房改房产权与普通商品房产权的异同

兼论房改房产权人的权利保障

由于房改房是在特定历史条件下的产物，其产权与普通商品房产权确实存在诸多的不同，这主要表现在：

１、产生的依据不尽相同。普通商品房产权是依据国家有关房地产买卖、交易、交换的法律而产生。房改房产权除了依据这些法律外，还依据国家的房改政策而产生，并且这些政策是适用法律的前提、基础，也即首先必须符合

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房地产与法律

国家的房改政策，然后才能依据房地产买卖、交易的一般法律，产生房改房产权。国家的房改政策最主要的是国务院１９９４年发布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》（以下简称《决定》）［国发（１９９４）４３号］。在该《决定》中，对城镇住房制度改革的根本目的、基本内容，出售公有住房的原则、标准、范围、程序等重

另外，房改房与普通商品房在产生的方式上也存在一些不同。

尽管房改房产权与普通商品房产权有着不少的差异，但是，在都需付出一定的经济代价才能获得产权这点上，二者是一致的。如果考虑到下面这个被人们回避和忽视的因素，则二者的经济代价是等价或相近的。在长期的计划经济时代，中国内地实行的是低工资制度，作为对职工劳动的补偿，同时实行了低租金的住房制度和公费医疗制度。但这些补偿是不充分的，低工资加上低租金的住房和公费医疗福利待遇，与职工的劳动付出之问仍存在差距。有鉴于此，始于上世纪８０年代末的城镇住房制度改革、出售公房，实含有国家对职工过去劳动付出再作补偿的一层意思，只是没有明说而已。这层意思在房改政策中实际已有体现，即职工在购房价款卜享有工龄折扣优惠，工龄越长，折扣越大，购房价款越低。但是，这个“体现”仍然是不充分的，也即职工享受的工龄折扣优惠仍不充分，不足以补偿过去劳动的付出。因此，考虑到这个因素，职工购买房改房的价款实际包括成本价（由于实际出售公有住房绝大多数执行成本价，因此本文此处和以下讨论房改房问题都以成本价房改房为范围）、已予补偿的劳动代价和未予补偿的劳动代价（该部分代价可视为职工已预支给了国家）三部分。而由这三部分构成的房改房价款与普通商品房价款，应该是等值或相近的。这就是问题的实质，也是比较这两种形式不同的房产权在实质上有无差别的关键所在。

据上分析，笔者认为房改房产权与普通商品房产权形异而实同，或小异而大同。特别是从法律角度看，房改房产权与普通商品房产权同属物权中的不动产产权，在这个法律属性、本质上并无二致。也正是因此国家没有专门立法也无需专门立法来对房改房予以调整，而是像普通商品房那样，受现行有关房地产法律、法规的调整。

二、单位在房改房中的角色及其对房改房产权人权和Ｊ的限｝Ｉ；０

时下，不少人认为单位是公有住房的产权人，公房出售后，单位仍然有权对房改房产权人施加某种影响。实际上，单位在房改前，是公有住房的产权人，但不是最终产权所有人，最终产权所有人是国家。因为公有住房从源头上说是国家财产，由国家授权单位经营管理。可见，单位作为公有住房的产权人，只具形式上的象征意义，这个资格是国家所授予。这也是为什么各单位都必须按国家房改政策出售公有住房的理

要方面，都作出了明确规定，全国各城镇党政机关、事

业单位、国有企业都是以该《决定》作为主要政策依据，出售公有住房和完善此前出售公有住房行为的。

２、产权客体来源不同。普通商品房产权客体来源于一般房地产交易市场。房改房产权客体的来源则限于原产权单位的公有住房。

３、产权主体不同。普通商品房产权主体是非特定的、广泛的，任何人都可以在房地产交易市场上购买商品房，成为产权人。而房改房产权主体则限于原公有住房产权单位的职工，并且每个家庭限购一套公有住房。

４、购买价格不同。购买普通商品房的价格完全是市场价格，由市场的供需关系确定。购买房改房的价格，按国发（１９９４）４３号《决定》的规定，除市场价格外，还有成本价和标准价两种。成本价由住房的征地和拆迁费、勘察设计和前期工程费、建安工程费等七

项费用构成。标准价是低于成本价的一种价格形式，

它由负担价和抵交价之和测定，是向成本价过渡的一种权宜价格。在现实售房过程中，绝大部分公有住房都是以成本价出售，在房改前期以标准价出售的住房，后来大都由购房者补交了有关税费而转成了成本价。以市场价出售的公有住房极少。

５、产权的范围不同。普通商品房，产权人享有完全、充分的占有、使用、收益、处分的权利，可即买即卖，不受任何限制。以市场价购买的房改房，其产权与普通商品房产权一样。以成本价和标准价购买的房改房，其产权的范围、程度则受到一些政策限制。按国发（１９９４）４３号《决定》的规定，以成本价购买的房改房，产权为个人所有，但一般须住用五年后才可上市交易。这是对产权人处分权的限制。上市交易后，产权人在补交土地使用权出让金或所含土地收益后，收入归个人所有。这是对产权人收益权的限制。以标准价购买的房改房，购房人拥有部分产权，即占有权、使用权、有限的收益权和处分权，购房人与售房单位的产权比例按售房当年标准价占成本价的比重确定。购房人一般也须住用五年后方可在交易市场上出售其所拥有的那部分产权。

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由所在。房改出售公房后，国家、单位不再是该房改房的产权人，购买者成了房改房的真正产权人。

由于历史的原因，一些单位不甚明了自身在房改过程中的角色、身份性质，在国家房改政策之外，另订一些单位政策，强加在购房者身上。其中最为突出并引起最大争议、纠纷的一项是：购房者购房后，必须为

的情况下，单位做出这种影响重大的行政行为，就是滥用行政权力。如果严格从法律角度看，房改房产权是一种纯粹的民事权利，由此形成的关系是民事法律关系，对这种关系的调整，原则上只能依据法律。只有在没有相关法律的情况下，才能依据国家政策。民事法律关系是一种普遍存在的社会关系，对这种社会关系，只有法律和一定条件下的国家政策才具有调整的资格和效力。单位基于一己利益制定的土政策，决不能调整这种具有普遍社会性的民事法律关系。单位制定的服务年限土政策，实质上是用狭隘的行政权，将房改房产权人对产权的行使与单位对产权人的人事管理两个本无必然联系的事强行捆绑在一起，通过限制产权人的流动，来变相限制产权人对产权的行使。这实属不当行政权对公民民事权利的干预和侵犯。

三、《购房合同》中“服务年限”条款的有效性单位制定购房者服务年限的土政策，已引起购房者的普遍不满，但多数购房者困于该土政策已被写在《购房合同》中，成为合同的一项内容，因而无可奈何。有法律界人士从法律角度，也认为土政策虽不尽合理，但已成为合同条款，就必须履行。这样，分析《购房合同》中“服务年限”条款是否有效，就成了解决问题的关键。

笔者认为《购房合同》中“服务年限”条款是无效的、没有法律约束力的，应予撤销。主要理由是，它违背了我国《民法通则》、《合同法》所确定的平等、公平、自愿的原则。

房改出售公有住房，购房者与单位签订《购房合同》，有一个重要的特点，就是双方并未经充分协商，购房者对单位提供的格式合同的所有条款，无协商、修改或补充的权利，购房者所拥有的权利只有买与不买、签与不签合同的选择。因此，购房者完全处于被动的、不平等的地位。对大多数购房者来说，合同中的服务年限条款，并非出于自愿，非其真实意思表示；而是在不签合同就将丧失购买富含补偿利益的公有住房情况下，无可奈何地被迫接受这种规定。这个事实表明合同中服务年限条款，是在显失公平情况下订立的。我国《合同法》第五十四条第一款规定，对在订立合同时显失公平的条款，当事人一方有权请求人民法院或仲裁机构变更或者撤销。对不愿接受不公平的服务年限条款约束的房改房产权人来说，完全可以也应该援用《合同法》的这项规定，请求司法救济，来维护自己的人身自由权、择业自由权和合法的财产权。

张晶／责任编辑

本单位服务若干年后才能离开；如在服务期内，购房

者自动离职、辞职或被单位除名，单位即收回住房。为此，一些单位还采取扣留购房者房产证的办法，美其名日“代为保管”，以作为推行土政策的保障。笔者认为这个土政策及其相关做法，既违背国家有关政策，

也有悖于现今中国社会正力图高扬的法治精神。

第一，国家房改政策只规定购房者购房后，一般应住用五年后才能将房改房上市交易，没有规定购房者须为单位服务多少年。在这里，住用年限与服务年限是两个完全不同的概念，由前者绝不能推演出后者。单位设定服务年限，大有偷换概念之嫌。

第二，就是在服务年限问题上，单位之间又多有不同规定，分歧百异。有的单位有此规定，有的单位则无此规定。有的单位规定服务年限为五年，有的单位规定八年，有的单位规定十年，有的单位规定得更长。在服务年限的起始计算上，有的单位规定从购房之日起计，有的单位则规定从参加工作之日起计。作为购房者来说，都是依据国家统一的房改政策购买房改房，依据的政策一样，购买的商品（房改房）也一样，只因购买者在不同的单位，受到的“待遇”却不同，这显然有悖常情常理。

第三，不少单位在设置服务年限的同时，又开了一道“方便之门”，即购房者如因组织调动则不受服务年限的限制。在何谓组织调动并没有明确界定的情况下，是否适用这个例外规定的裁判权完全掌握于单位领导之手。在很多情况下，实际上就是看当事人与单位领导关系的好坏，好则适用，不好则不适用，有较大的随意性。组织调动的方便之门，在一定意义上实际成了干部人事管理的纰漏之门，服务年限这个本不合理的土政策，又可能被掺进腐败的因素。

第四，最为重要的是，判别这个问题的是非，关键在于单位是否有权制定这种政策？其行为属何种性质？前面已阐明，国家的房改政策中没有单位有权设定服务年限的规定，现行法律、法规中也无此规定。可见，单位制定这种土政策，既无政策依据，又无法律依据。现在我们强调依法行政，在一时无法可依的情况下，至少要依据国家有关政策做出具体行政行为。在两者都无

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