论中国海洋强国战略的内涵与法律制度_金永明

2014年第1期

（总第157期）南洋问题研究SOUTHEASTASIANAFFAIＲSNo．12014GeneralSerialNo．157

论中国海洋强国战略的内涵与法律制度

金永明

（上海社会科学院法学研究所，上海200020）

摘应对和要：“党的十八大报告”提出了建设海洋强国的国家战略目标，国际实践启示我们，

处理海洋问题的关键是，在国内应制定和实施国家海洋战略、以及保障海洋战略实施的法律制度，

以固化和保障这些海洋政策和措施的实施，实现海洋强国战略目标。鉴于我国的基本国情，我国

重点通过发展海洋经济路径建设海洋强国的战略目标，应分阶段地实施，包括区域性海洋大国/强

国和世界性海洋大国/强国等阶段，并指出了在各个阶段的具体目标和任务，以及实现这些目标的

具体措施及基本指标，也论述了国家海洋战略的内涵及制定保障海洋政策和措施实施的海洋基本

法的意义。

关键词：海洋强国；海洋经济；海洋权益；海洋法制

中图分类号：D993．5文献标识码：A文章编号：1003－9856（2014）01－0018－11

“党的十八大报告”“大力推进生态文明建设”在内容中明确提出，我国应“提高海洋资源开发

。①习近平总书记在能力，发展海洋经济，保护生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”

主持中共中央政治局就建设海洋强国研究进行第八次集体学习时（2013年7月30日）指出，建设海洋强国对于推动经济持续健康发展，维护国家主权、安全、发展利益等，具有重大的意义，同时，特

。②这为我们研究中国海洋强国战略内涵提供别强调了建设海洋强国的基本内涵，即“四个转变”

收稿日期：2013－12－13

“我国应对海洋权益突出问题的策略研究”(AOCZD201202)阶基金项目：中国海洋发展研究中心重点项目

段性研究成果

作者简介：金永明，男，上海社会科学院法学研究所研究员，上海社会科学院中国海洋战略研究中心主任，法学博士。

：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗———在中国共产党第十①见胡锦涛

（2012年11月8日），“党的十八第39－40页。本文简称八次全国人民代表大会上的报告》人民出版社2012年版，

。大报告”

的内容为：要提高资源开发能力，着力推动海洋经济向质量效益型转变；要保护海洋生态环境，②“四个转变”

着力推动海洋开发方式向循环利用型转变；要发展海洋科学技术，着力推动海洋科技向创新引领型转变；要维护国

07/31/content_2459009．htm，家海洋权益，着力推动海洋权益向统筹兼顾型转变。http：∥www．gov．cn/ldhd/2013-

2013年8月1日。

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我国首次正式提出了建设海洋强国的国家战略了重要的方向和任务，必须切实贯彻落实。换言之，

目标，所以有必要论述建设海洋强国的内涵及其发展进程，实现海洋强国战略目标的路径及其特征，以及建设海洋强国的具体措施，尤其是法律制度，以提供保障作用。

一、中国海洋强国战略的内容及发展进程

“党的十八大报告”建设海洋强国战略目标内容，有必要分析其内容及关系、实施建设海依据

洋强国的必要性及可能性，以及国家海洋政策及战略的发展进程。

1、中国海洋强国的具体内容及其关系。从“党的十八大报告”中针对建设海洋强国的内容可以看出，国家推进海洋强国建设的具体路径为发展海洋经济，手段及措施是不断提高海洋资源开发能力，这是发展海洋经济的保障，前提是急需解决我国面临的重大海洋问题（例如，东海问题、南海问题），并保障实施海洋及其资源开发的安全环境，以坚决维护国家主权和领土完整及海洋权益，

从而实现保护海洋生态环境及建设海洋强国目标。

2、中国建设海洋强国的必要性及可能性。由于我国长期以来注重开发陆地资源，轻视海洋资源的开发及利用，尤其是海洋意识不强，海洋科技装备落后，所以，开发和利用海洋及其资源的政策及措施明显不强，延滞了我国推进海洋事业发展进程。加上中国的地理位置、历史及其他原因，即主客观要素或原因，致使我国在海洋问题上的举措并不充分和有力，从而积累了众多的海洋问题，且有不断恶化的倾向，呈现严重影响及损害国家主权和领土完整的趋势。随着改革开放的不断深化，我国的经济实力和海洋科技装备实力不断提升（例如，海洋石油201、海洋石油981的建成与使，“蛟龙”用号载人潜水器7000米级海试在马里亚纳海沟试验区的成功），已经初步具备了经略海洋的基础和条件，所以，在陆地资源无法承载中国进一步发展的态势下，需要不断开发利用海洋及其资源，包括进出口原材料及产品依托海洋，即在对外交流不断深化、国际经济不断融合的背景下，海洋及其资源对中国的必要性、重要性不断显现，且积极开发利用海洋及其资源的条件也已成为可

《联合国海洋法公约》能。尤其是随着的实施，包括专属经济区、大陆架制度及岛屿制度的实施，以

，《南海各方行为宣言》）的模糊性和缺陷，及区域海洋制度（例如各国对海洋空间及其资源的开发

和保护活动加剧，从而引发了诸如东海问题、南海问题等那样的敏感问题，恶化了中国周边的海洋安全环境，为此，在多国加强海洋活动，包括制定和实施海洋战略、海洋法制，强化海洋管理的当今时代，我国也应适各种海洋情势和发展趋势，采取具体措施，以加快制定和实施国家海洋战略步伐。

“党的十八大报告”所以，我国在中提出的建设海洋强国战略目标是时代的产物和要求，完全符合

时代发展之潮流。

3、中国海洋强国战略的发展进程。建设海洋强国战略目标，是我国党和政府应对海洋问题，尤其是新世纪以来对海洋政策特别是海洋经济发展政策的深化和提升，具有连续性及一贯性的特点。党中央早在十六大报告（2002年）中就提出了“实施海洋开发”的任务。国务院在2004年的《政府

“应重视海洋资源开发与保护”（2006年）中提工作报告》中提出了的政策。在《十一五规划纲要》

“促进海洋经济发展”出了我国应的要求。在2009年的《政府工作报告》中又强调了“合理开发利

。《第十二个五年规划的建议》“发展海洋经济”（2011年）指出，。以用海洋资源”的重要性我国应

《十二五规划纲要》（2012年）第十四章“推进海洋经济发展”指出，我国要坚持陆海统此为基础的

筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力。这些报告和规划中的内容无疑为我国推进海洋事业发展，特别是建设海洋强国提供了重要政治保障。可见，建设海洋强国目标是我国结合当前国际国内发展形势特别是海洋问题发展态势，也是我国长期以来应对海洋问题的政策和措施需要汇总和提升的背景下提出的，是一项明显地具有政治属性的重要任务，现已成为国家

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层面的重大战略。

4、“和谐海洋”理念紧密关联。我国在国内层面提出的建设“海中国建设海洋强国战略与构建

“和谐海洋”洋强国”目标，是与我国在国际层面提出的构建理念相呼应，是完善国际层面应对海洋

问题的重要国内措施。我国曾在2009年中国人民海军诞生60周年之际，根据国际国内形势发展

“和谐海洋”需要，提出了构建理念的倡议，以共同维护海洋持久和平与安全。构建“和谐海洋”理

念的提出，也是我国国家主席于2005年9月15日在联合国成立60周年首脑会议上提出构建“和谐世界”理念以来在海洋领域的具体化，体现了国际社会对海洋问题的新认识、新要求，标志着我

①国对国际法，尤其是海洋法发展的新贡献。

二、中国建设海洋强国的路径及基本特质

从上述我国针对海洋问题的政策和措施看，我国是通过发展海洋经济的路径来推进国家海洋事业的发展的，并提升国家开发利用海洋及其资源的能力的，从而为建设海洋强国提供服务和保障。这种安排及选择是由海洋经济在我国经济社会发展进程中的地位决定的，也易被国际社会所接受，所以是一个比较合适且容易接受的路径。

1、推进海洋强国建设的路径选择。我国的海洋经济产值在国内生产总值中的地位与作用正日

“海洋强国”益提升，并有继续发展的趋势，这是推进我国建设的重要路径选择。特别是进入21世

纪以来，我国海洋经济总量持续增长。在2001－2006年间，全国海洋生产总值对国民经济的贡献率或占比由8．71%上升到10．06%。2007年，我国的海洋生产总值为24939亿元，占当年国内生产

［1］我国的海洋生产总值为29662亿元，总值的比重为10．11%。2008年，占国内生产总值的比重为

9．87%。2009年，我国的海洋生产总值为31964亿元，占国内生产总值的比重为9．53%。2010年，

［2］我国的海洋生产总值为38439亿元，占国内生产总值的比重为9．70%。2011年，我国的海洋生产

［3］总值为45570亿元，占国内生产总值的比重为9．70%。2012年，我国的海洋生产总值达50087亿

［4］元，占国内生产总值的比重为9．60%。可见，我国的海洋生产总值基本占国内生产总值约10%前

后的比例，是一个可以大有作为的产业，也是推进绿色发展的重要领域，更有利于生态文明建设进程，为此，我国必须紧紧抓住，采取有力措施推进海洋经济发展。

2、中国的安全威胁主要来自海上。为发展海洋经济，我国必须合理处理影响海洋经济发展的重要海洋问题，消除海洋经济发展障碍，以维护海洋权益，并保障海洋经济发展的安全环境。可以预见，影响当今与未来中国安全的威胁主要来自海上，所谓的海洋问题引发的海洋安全乃至国家安

②全问题。

第一，我国与主要周边国家的陆地勘界工作基本结束，来自陆地的威胁将明显减少。例如，中国已同12个陆地邻国解决了历史遗留的边界问题，坚持通过对话谈判处理同邻国的领土问题，并

［5］取得了成功，确保了与周边国家间的和平稳定关系。

“和谐海洋”理念内容为：坚持联合国主导，建立公正合理的海洋；坚持平等协商，建设自由有序的①我国提出

海洋；坚持标本兼治，建设和平安宁的海洋；坚持交流合作，建设和谐共处的海洋；坚持敬海爱海，建设天人合一的

。“和谐海洋”海洋理念内容，不仅是时代发展的要求和产物，也具有深厚的国际法基础。相关内容，参见金永明：《海洋问题专论》（第一卷），第376－377页。海洋出版社2011年版，著

也被称为海上安全、海上保安。其分为传统的②海洋安全是指国家的海洋权益不受侵害或遭遇风险的状态，

海上安全和非传统的海上安全。传统的海上安全主要为海上军事安全、海防安全，而海上军事入侵是最大的海上军事安全威胁；海上非传统安全主要为海上恐怖主义、海上非法活动（海盗行为）、海洋自然灾害、海洋污染和海洋

：《中国海洋发展报告》，生态恶化等。参见国家海洋局海洋发展战略研究所课题组编海洋出版社2007年版，第88

页。

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随着我国对外开放政策的进一步深化、全球化的深入，我国开发利用海洋及其资源的频第二，

度和力度将不断拓展及提升，所以，来自海洋的问题必然增加。特别是如上所述海洋经济发展已成为我国国民经济的重要组成部分，并有继续发展的态势，同时，我国进一步依赖海洋及其资源的趋势仍将继续增强。目前，我国进出口货物运输总量约90%是通过海洋运输的，进口石油的99%、进口铁矿石的95%、进口铜矿石的80%也都依靠海上运输，因此，保护与海洋有关的利益众多，相应

［6］的海洋问题必增。

我国是一个海洋地理相对不利的国家，与多国存在岛屿归属和海域划界争议问题。如果第三，

这些问题（例如，东海问题、南海问题）不能很好地控制并解决，将影响我国的海域安全（包括管辖海域显现的安全和潜在的安全），将影响我国的海洋特别是海上通道安全和海上冲突事故的发生，

安全及国家安全利益。

第四，我国的经济发展已具备由陆地转向海洋的基础和条件，同时，我国海上力量的布局和发展，包括国防力量的加强，例如航空母舰“辽宁”号的入列及使用，很容易被他国误读和误判，相应地引发海洋问题的可能性也将增加。

3、“海洋强国”中国海洋强国战略的基本指标。国际社会并不存在的具体指标及特征，也无统一规范的定义或概念。鉴于海洋在国际社会发展中的重要性，尤其是《联合国海洋法公约》的生效（1996年11月16日），《联合国海洋法公依据和对照且其已成为综合规范海洋问题的法典。所以，

“海洋强国”约》的原则和制度，界定的基本指标或特征是比较合理的。为此，结合中国的国情和经

济社会发展趋势，笔者认为中国海洋强国战略的基本特征主要为：

第一，发展海洋经济。在此的海洋经济为广义的概念，是指与海洋经济活动有关的产业，包括海洋油气资源的勘探、开发和运输领域的产业，船舶制造及修复技术产业，渔业加工制造及养殖产业，环境保护产业等相当发达。特别需要发展战略性海洋新兴产业，如海洋生物医药产业、海水淡化和海水综合利用、海洋可再生能源产业、海洋重大装备业和深海产业，以持续支撑海洋经济发展，实现海洋经济向质量效益型转变的目标。

第二，发展海洋科技。具有支撑开发利用海洋及其资源和保护海洋环境的先进科技装备，以及应对海洋环境监测、污染及灾害等的先进技术及装备。换言之，需要具有与海洋经济发展水平相称的海洋科学技术及装备，以保障海洋经济发展后劲，实现海洋科技向创新引领型转变的目标。

第三，优化海洋生态环境。我国应具备综合管理海洋及其资源的能力，特别需要具有预防、保护和修复海洋环境污染的能力，实现可持续利用目标，为此，需要进一步构建或完善我国周边海域数据的监测、汇集及处理的体系，并加大对污染者或损害者的惩罚措施。同时，应积极开发海洋娱乐项目，以更好地服务国民需求，享受海洋生态环境优美的益处和成果，实现海洋开发方式向循环利用型转变的目标。

第四，构建海洋制度及体系的高级人才队伍。人才是各项工作顺利推进的关键要素，作为“海

，洋强国”应在国际和区域及双边海洋领域的制度建构中，具有充分的话语权并被采纳，以体现国家的立场与主张，反映国家的需求和利益。为此，应该积极创造条件，培养与海洋领域有关的高级人才队伍，使这些领域的人才不断涌现，并为国家海洋事业贡献力量，体现海洋大国的人才优势，为完善海洋制度提供保障。

。“党的十八大报告”第五，建设海上国防能力我国应建设与国际地位相称、与国家安全指出，

［7］和发展利益相适应的巩固国防和强大军队，是我国现代化建设的战略任务。在海洋问题上，为应

对我国生存、发展及拓展的海洋利益，我国应加强海上国防能力建设，以坚定捍卫国家主权和领土完整及海洋权益，特别需要遵循统筹兼顾综合协调的原则。换言之，建设强大的海上国防能力，是我国合理处理海洋问题争议、海洋灾害事故及应急处置海洋问题，确保海洋安全环境的重要保障，

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也是建设海洋强国战略的重要指标，以实现海洋维权向统筹兼顾型转变的目标。

在上述构成海洋强国战略的主要指标中，它们之间的关系为，发展海洋经济是建设海洋强国的重要手段和基础；海洋科技是建设海洋强国的技术保障，也是增强海洋开发能力的重要支柱；优化海洋生态环境是建设海洋强国的重要目的之一；高级海洋人才队伍不断涌现是建设海洋强国的持续动力和捍卫国家海洋权益的重要利器；强大海上国防力量是建设海洋强国的必要依托和保障力量。总之，它们之间紧密关联，不可分割，应该全面规划和整体部署，共同推进和提升，切不可偏废任何一个方面，否则，我国建设海洋强国进程将受阻或延误。

4、中国海洋强国战略的基本特征。中国海洋强国战略是中国和平发展战略的重要组成部分，应符合中国的具体国情和实际。其基本特征主要体现在以下方面。

第一，和平性。中国海洋强国战略的成型和实施，坚守通过和平的方法和手段予以不断地丰富和完善的原则。这完全符合时代发展的潮流和趋势，符合中国倡导的新安全观（互信、互利、平等、协作），也符合中国和平发展进程目标。

互利性。中国海洋强国战略的实施不以中国获取最大海洋资源及利益为目的，应兼顾其第二，

他国家的合理诉求和关切，寻求适当的利益平衡，以确保互利、共赢原则的实现。

第三，合作性。海洋问题错综复杂，紧密关联，单靠一个国家很难妥善地应对和处理，所以，在实现中国海洋强国战略的进程中，应采取合作的方式推进实施。

第四，阶段性。由于海洋问题复杂、敏感，尤其在主权问题上相关国家一般很难作出妥协和让步，所以，中国在实施海洋强国战略的过程中，应采取阶段性的步骤比较公平地解决。换言之，应坚守条件成熟时比较公平合理解决海洋问题的原则，相应地不应采取条件并不成熟的情形下，强行采取措施解决海洋问题争议的立场和政策。

第五，安全性。中国在实施海洋强国的进程中，将会采取有力措施确保国际海域的通道安全，包括继续派遣海军参与实施海盗打击行为，以确保国际社会使用海域的安全和海洋利益，尤其是航行和飞越自由安全。中国海洋强国战略的上述主要特征，完全符合中国一贯的主张和追求，也符合

《联合国宪章》》、《联合国海洋法公约、《南海各方行为宣言》国际法，包括应等规范的原则和要求，

该容易被国际社会所接受。因此，进一步加大中国海洋强国战略的宣传就显得特别重要和迫切。

从上述中国海洋强国战略的特征可以看出，中国建设海洋强国战略进程的步骤将是有序的，目标将是有限的，重点是维护和确保中国的海上权益，力量运用方式将是和平的和综合性的，以区别于传统海洋霸权国家的模式，即多依靠军事力量，包括设置军事基地和海外据点，以及海外殖民地的方式扩展海洋霸权。换言之，中国将采取综合性的力量，包括政治、外交、经济、法律和文化、军事等多种手段，采取合作的方式，并发展与中国实力相称的军事力量，有序解决推进海洋强国建设进程中遇到的困难和挑战，维护和确保海上权益，以逐步实现海洋强国战略目标。

综合上述观点，中国海洋强国战略的概念可以界定为，中国将以国际社会规范的原则和要求，通过和平的方法发展海洋经济，发展海洋科技装备，提升海洋资源开发和利用能力，加强对海洋资源和利益的综合管理包括完善海洋体制机制建设，适度发展海上军事力量，在不损害国家核心利益的基础上，力争运用和平方法解决海洋问题争议，争取海洋利益相对最大化，以实现保护海洋环境，维护国家海洋权益，确保国家海洋安全，把我国建设成为与中国的国情与现实发展需求相适应的海

——不称洋国家，实现具有中国特色的海洋强国之梦。总之，中国海洋强国的政治目标可以界定为—

霸及和平发展。

5、。“党的十八大报告”中国海洋强国战略的定位我国仍将处于并将长期处于社会主义指出，

初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一主

［8］我国应分阶要矛盾没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。鉴于此国情与地位，

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段有步骤地推进海洋强国建设目标。

（1）区域性海洋强国。“党的十八大报告”综观国际国内大势，我国发展仍处于可以大有指出，

作为的重要战略机遇期。为此，针对建设海洋强国战略目标，我国应使来自海洋问题的威胁对我国

①笔者认为，和平发展进程的影响或阻碍降低到最低限度。在此战略机遇期内，重点应解决我国与

东盟国家之间存在的南海问题争议，以确立区域性海洋强国之地位。

《南海各方行为宣言》在应对和处理南海问题争议时，尤其应遵守及后续在各国间规范的原则

《联合国海洋法公约》和制度，依据包括在内的国际法原则和制度，通过和平方法，尤其是政治方法

或外交方法解决南海问题。因此，需要找寻各方利益的共同点和交汇点，在追求自身国家利益的同时，也应合理照顾他国的关切及主张，达成较好的平衡，基本确保各国在南海开发利用海洋及其资

②为此，源的利益，实现可持续的良性发展目标。我国应加快构筑中国—东盟海上丝绸之路步伐，

包括与东盟国家之间积极协商，制定南海行为准则等，以稳妥地处理南海问题，积极利用南海的海洋资源和空间。

（2）世界性海洋强国。为实现我国建设海洋强国战略目标，我国应在成为区域性海洋大国或强国的基础上，合理地处理和解决东海问题和台海问题，以实现国家和平统一大业，确立世界性海洋强国地位。

针对包括钓鱼岛问题在内的东海问题，我国已初步构建了钓鱼岛及其附属岛屿及周边海域的

③今后我国应努力在完善国内相关法律制度方面进一步采取措施，领海领空制度。特别应完善我

国在钓鱼岛及其附属岛屿周边海域的巡航执法管理制度，在领海内规范外国船舶的无害通行制度规章，以及中国东海防空识别区航空器识别规则实施细则等。同时，应补充完善诸如设立中国海警组织法之类的制度性规范，以坚定地捍卫国家主权和领土完整。此外，针对钓鱼岛问题以外的东海问题，诸如东海海域共同开发、合作开发问题，我国应继续与日本展开协商和谈判工作，以切实履行

《中日关于东海问题原则共识》中日外交部门于2008年6月18日公布的规范的要求和义务，以实

现共享东海海底资源、安定东海秩序之目标。因此，我国应尽早制定诸如在东海海域实施共同开发那样的制度性规范，以便今后应用于东海共同开发制度内。

为实现将东海变成和平、合作、友好之海的愿望，中日两国应继续利用现有双边对话协商机制，例如，中日海洋问题高级别磋商机制、中日战略对话机制、中日副外长级对话机制、以及中日东海问题原则共识政府间换文谈判机制，尤其应将钓鱼岛问题也纳入中日对话协商议题，综合性地解决包括钓鱼岛问题在内的东海问题争议。

为实现我国区域性海洋强国和世界性海洋强国之建设海洋强国战略目标，我国在各个时期的战略目标（综合性目标和阶段性目标）可分为以下几个阶段，具体为：

第一，近期战略目标（2014－2020年）。主要为设法稳住海洋问题的升级或爆发，采取基本稳定现状的立场，逐步采取可行的措施，设法减少海洋问题对我国的进一步的威胁或损害，以利用好

对内求发展、求和谐，对外求合作、求和平。具体而言，就是通过中国人民的艰①我国和平发展的不懈追求是，

苦奋斗和改革创新，通过同世界各国长期友好相处、平等互利合作，让中国人民过上更好的日子，并为全人类发展进步做出应有的贡献。这已上升为国家意志，转化为国家发展规划和大政方针，落实在中国发展进程的广泛实践

：《中国的和平发展》，中。参见中国国务院新闻办公室人民出版社2011年版，第9页。

：《中国南海断续线的性质及线内水域②关于中国南海断续线的性质及线内水域的法律地位内容，参见金永明

，《中国法学》2012年第6期，的法律地位》载第36－48页。

09/10/content_③中国关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的声明内容，参见http：∥www．go．cn/jrzg/2012-

2221140．htm，2012年9月11日。中国政府关于划设东海防空识别区的声明（2013年11月23日），中国东海防空

11/23/content_识别区航空器识别规则公告（2013年11月23日）内容，参见http：∥www．gov．cn/jrzg/2013-

25533099．htm，http：∥www．gov．cn/jrzg/2013-11/23/content_2533101．htm，2013年11月25日。

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完善海洋体制机制建设，包括完善诸如国家海洋事务委员会那样的组织战略机遇期。具体目标为，

机构，完善海洋领域的政策与法律制度，为收复岛礁创造条件。

第二，中期战略目标（2021－2040年）。创造条件，利用国家综合性的力量，设法解决个别重要问题（例如，南海问题），逐步收复和开发他国抢占实现区域性海洋大国/强国目标。具体目标为，

的岛礁，并采取自主开发为主、合作开发和共同开发为辅的策略。

第三，远期战略目标（2041－2050年）。在我国具备充分的经济和科技等综合实力后，全面处置和解决海洋问题，完成祖国和平统一大业，实现世界性海洋大国目标。具体目标为，无阻碍地管

［9］理300万平方公里海域，适度自由地利用全球海洋及其资源。

第四，终期战略目标（2051－2080年）。即在我国改革开放约100周年之际，运用我国的综合性实力，实现世界性海洋强国目标。具体目标为，具有快速应对各种海洋灾害、海洋事故等的投送和处置能力，使海洋问题引发的灾害活动得到及时有效地处置，同时，为国际社会提供多种公共产品和治理海洋的制度设计的能力，实现和谐海洋和综合治理海洋的目标。

三、中国建设海洋强国的具体措施与法律制度

中国推进海洋强国建设的具体措施，主要体现在国内层面、区域层面和国际层面。

1、中国推进海洋强国的具体措施。

（1）国内层面的措施。在国内推进我国海洋事业发展、建设海洋强国的具体措施，主要为：

第一，我国应抓住当前的有利时机，结合主要国家制定和实施海洋战略和政策实践，制定和实施国家海洋发展战略，完善海洋体制和机制，以共同维护国际和区域海洋秩序，确保国际社会的共同利益和国家利益（生存和发展利益）。

第二，我国应遵循国际法和海洋法的原则和制度，综合而合理地处理中国面临的各种海洋问题，使其对我国的影响或威胁降低到最小限度。在此特别应适用国际、区域合作原则，以实现和谐海洋目标。

第三，进一步明确中国政府针对海洋问题的政策与立场，发布中国针对海洋问题的政策白皮

公书，包括加强两岸海洋问题合作进程，发布中国针对南海断续线政策白皮书（学者版、政府版），

①布我国所属领土岛礁的领海基线并加强对其开发和管理。

第四，进一步完善我国的海洋政策与法律制度。深入考察我国针对海洋问题的政策，包括“主

，权属我、搁置争议、共同开发”海洋争议问题解决模式，分析利弊得失；提升国民海洋意识和教育

活动，包括创设海洋论坛，组建海洋网站，建立海洋研究基金会，扩大海洋教育和研究机构规模；进一步制定和完善我国海洋法律制度，包括制定海洋基本法、海域巡航执法条例、修改涉外海洋科学研究管理条例，完善相关部门法规等。

第五，为完善或补缺海洋要素或领域缺陷，发展中国海洋事业，拓展海洋利用范围，我国应完善并实施海洋领域具体规划，例如，海洋产业规划，海洋科技规划，海洋资源调查与环境保护规划，开发和保护海岛规划，海洋人才发展规划，深海开发规划，极地利用及合作规划等，以全面提升应对和处理海洋问题的能力与水准，确保中国在海上的发展和拓展利益，满足海洋强国指标或要求。

（2）区域层面的措施。以南海问题为例，笔者认为，我国为实现区域性海洋强国的具体措施，主要为：

：《中国南海断续线的性质及线内水域参见金永明①关于中国南海断续线的性质及线内水域的法律地位内容，

，《中国法学》2012年第6期，的法律地位》载第36－48页。

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我国应努力缔结中国与东盟国家之间的南海共同巡航和渔业管理合作制度，维护南海区第一，

域和平与航行安全，保障各国资源能源供应。换言之，应缔结区域性低敏感海洋领域的合作制度，如努力构筑区域性共同巡航和渔业管理合作制度，尽力缔结执法联络机制和危机管理制度，维护区域海洋秩序，共享区域海洋及其资源利益。

第二，中国不仅应就缔结诸如南海各方行为规则那样的具有法律拘束力的谈判进程做出努力，也应适时提出自己的文本及具体愿望，以供讨论。持续努力与东盟的个别国家就争议岛屿归属问题展开双边谈判，并争取业绩，以向国际社会证明通过双边谈判可以解决中国与东盟国家之间的岛屿归属争议问题，延缓或阻止南海问题的区域化、国际化进程。

第三，发挥上海合作组织的优势和作用，加快该组织内资源合作步伐。同时，中国应与俄罗斯加快海洋问题合作进程，包括在北极区域就资源调查和环境保护、科学考察等活动展开合作，以丰富中俄战略合作伙伴关系内涵。

第四，切实实施区域层面规范的制度，并加强双边合作进程。南海及其附近海域是周边国家生存和可持续发展的重要资源保障，中国政府于2012年1月批准了《南海及其周边海洋国际合作框

《南海各方行为宣言》。这是主要依据架计划（2011－2015年）》原则和精神，加强各国间合作并共

享南海资源的重要制度，目的是通过学术交流、合作调研、能力建设、学位教育与培训、加强与国际组织和国际计划合作等方式，推动与南海及印度洋、太平洋周边国家在海洋领域的合作，以增进双边互信、维护地区和平、共同开发利用海洋、应对气候变化等做出贡献。通过一年的运作，已在各国高层达成了海洋合作共识，建立了双边机制化的合作平台（例如，中国与印尼海洋与气候中心，中泰气候与海洋生态系统联合实验室），中国与印尼、泰国、在多边共同实施了一批合作项目（例如，

［10］在中国与东盟国家之间马来西亚等国家开展了季风观测、海气相互作用等合作项目）。应该说，

缔结的实施海洋低敏感领域的合作制度，是进一步延缓南海问题升级、避免复杂化和国际化及最终解决南海问题争议的重要基础，各国必须持续努力并长期贯彻执行。现今重要的任务为，应加快协商讨论中国与东盟之间的海上丝绸之路建设步伐，加快诸如南海行为准则磋商进程，为合理处理南海问题争议创造有利的制度性条件和基本框架，以共享南海资源利益，确保南海区域安全。

（3）国际层面的举措。我国为实现世界性海洋强国的具体措施，主要为：

《联合国海洋法公约》第一，深入研究和遵守的原则和制度，适度发挥中国的综合优势和作用，

《联合国海洋法公约》争取在修改和完善相关制度包括就军事活动问题，努力缔结新的补充协定方

面做出中国的贡献，提升中国的话语权。

第二，发挥中国的主导作用，就国际海峡和海域通道安全举行论坛，在此基础上缔结国际通道维护和管理制度，确保国际社会的共同利益。

第三，加强对国际司法制度特别是国际法院制度的研究，为今后利用国际司法制度解决岛屿争议和海域划界问题等提供理论储备。

第四，加强国际舆论宣传力度，特别需要向国际社会及时宣传中国的海洋政策及意图，针对一些疑难海洋问题，可以聘请欧美国家的专家学者提供咨询意见并发表观点，为中国的海洋政策及海洋问题解决提供重要学术支持，争取主动或有利的国际地位，努力占领舆论高点。

尽管为推进海洋强国建设，实施上述不同层面的措施是十分重要的，但从国际实践看，保障国家推进海洋强国建设的关键性具体措施，是制定国家海洋发展战略和完善海洋体制机制。因为在国际、区域和双边关于海洋问题的制度还未健全或难以修正的情形下，国家应对和处理海洋问题的关键举措无疑依然是制定国家海洋发展战略，而为保障海洋发展战略的实现，应制定和实施综合管理海洋事务的法律，例如，海洋基本法以统一高效地处理海洋问题，适应我国海洋体制机制改革需要。为此，有必要论述中国海洋发展战略及海洋基本法的内容。

·25·

2、我国《十二五规划纲要》明确规定，我国应中国海洋发展战略的提出及其内容。如上所述，

坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力。这为我国制定和实施国家海洋发展战略提供了重要政治保障。换言之，制定和实施国家海洋发展战略是一项重要政治任务，必须认真研究并尽快顺利完成及积极实施。

一般来说，发展国家海洋事业、建设海洋强国的基本路径或路线图为：首先，应明确国家核心利

①对于我国来说，益，制定包括国家海洋发展战略在内的战略。核心目标为建设海洋强国。其次，

完善国家海洋发展战略实施的海洋政策，包括强化海洋理念与意识，加强海洋事务协调，提高海洋及其资源、控制和综合管理能力，弘扬海洋传统文化，不断开拓创新海洋科技，拓展对外交流和合作，推动我国海洋事业不断取得新成就。再次，制定海洋基本法，以保障海洋发展战略和海洋政策的推进落实，重点是进一步完善我国的海洋体制和机制；最后，制定实施海洋基本法规范的海洋领

［11］域的基本计划，以补正海洋经济发展过程中的薄弱环节或领域。

3．海洋基本法的基本内涵及意义。尽管我国已基本构建了涉海领域的法律制度，形成了海洋

②所《宪法》法律体系，但其最致命的弱点是，我国没有在中规定开发利用和保护海洋的条款内容。

《宪法》“海洋”以，在不修正中增加地位内容的前提下，确立“海洋”地位的方法之一为，制定综合

规范海洋事务的基本法律制度，例如，海洋基本法，则是一条有效而可行的路径选择。

（1）海洋基本法的内容。笔者认为，我国制定的海洋基本法，主要应包括以下内容：宣布国家

“主权属我、海洋政策，即汇总一直以来我国针对海洋问题的政策，包括搁置争议、共同开发”政策，

构建和谐海洋理念，并对外做出宣传和解释；明确管理海洋事务的国家机构，例如，国家海洋事务委员会，以统一高效协调管理国家海洋事务；公布国家发展海洋的重要领域，包括发展海洋产业和活动，积极开发、利用和管理海洋及其资源，保护海洋环境，确保通道安全，研发海洋技术，加强对管辖海域的管理及调查活动，增强国民对海洋的教育和宣传工作，强化国际海洋合作等。具体来说，主要包括以下方面：推进海洋及其资源的开发和利用；加强对海洋环境的监测和保护；推进专属经济区和大陆架等资源的开发与利用活动；确保海上运输安全；确保海洋安全；强化海洋调查工作；研发海洋科学技术；振兴海洋产业和加强国际竞争力；强化对沿岸海域的综合管理；拓展海洋新空间、新资源的开发与利用活动；保护岛屿及其生态；加强国际协调和促进国际合作；增进国民对海洋的理解和认识，培育海洋人才等。

（2）海洋基本法的原则。我国制定海洋基本法的原则，应遵循包括《联合国海洋法公约》在内的国际法的原则和制度，具体的原则为：协调海洋的开发、利用海洋环境保护原则；确保海洋安全原则；提升海洋教育规模和布局原则，以增进对海洋的科学认识和理解；促进海洋产业健康有序发展原则；综合协调管理海洋事务原则；参与协调国际海洋事务原则等。

应该指出的是，尽管我国制定的海洋基本法的内容，是为了宣布我国针对海洋问题的政策性宣言，但对于其他国家进一步理解和认识我国针对海洋问题的立场与态度十分重要。由于我国的海洋政策特别是海洋经济发展政策具有连续性和一贯性的特点，是对先前的海洋政策与立场的汇总和提炼，所以并不会对其他国家造成不利的影响。同时，由于海洋基本法内容重点是政策性的宣言，对海洋领域的部门法和具体法规并不会带来冲击和矛盾，相应地也未产生大幅修改和协调的问题。换言之，可以很好地处理海洋基本法与现存海洋领域其他部门法之间的关系，以维护现存海洋

国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局①中国的核心利益包括：国家主权，

：《中国的和平发展》，稳定，经济社会可持续发展的基本保障。参见中国国务院新闻办公室人民出版社2011年版，

第18页。

《宪法》②我国第九条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

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法律体系的完整性。

总之，我国制定海洋基本法的主要目的为，确保国家海洋发展战略、海洋政策的实施，发展海洋经济，合理解决海洋问题争议，保护海洋环境，维护海洋权益，确保国家核心利益，核心是促进海洋体制和机制建设；海洋基本法为统领海洋事务的综合性法律。

（3）海洋基本法的意义。笔者认为，我国制定海洋基本法的意义，主要为：

“海洋”第一，补缺和提升的地位。如果全国人民代表大会制定了海洋基本法，则提升了“海

《宪法》洋”及海洋基本法的法律地位。我国第六十二条规定，全国人民代表大会有制定和修改刑

《宪法》事、民事、国家机构和其他的基本法律的职权。同时，也弥补了第九条中未将“海洋”作为自

“海洋”然资源列入的缺陷，并可为入宪创造基础和条件。

第二，完善海洋法律体系意义。海洋基本法的制定，也为进一步完善我国海洋法律体系指明了方向与要求。因为海洋基本法的内容或海洋具体领域的发展，要求我们进一步制定和完善相关领域的法律制度，例如，海洋安全法，海洋开发法，海岸带管理法，海洋科技法等，从而推进完善我国海洋法律体系建设，包括补充现存海洋法律的个别法或部分法的缺陷，引领海洋事务的整体性，并为进一步丰富和发展中国特色社会主义法律体系做出贡献。

第三，协调涉海部门职权意义。海洋基本法的制定，对于进一步协调我国涉海部门之间的关系，包括理顺职责和功能，弥补缺陷，消除职权重叠和缺失，避免不利竞争，增强执法能力，提升应对和处理海洋问题能力，提高效率等，有很大的推进作用。

第四，带动海洋问题研究热潮。海洋基本法的制定，无疑需要一个过程。在这一调研、审议和立法的过程中，可以吸引一大批人员参与海洋问题研究工作，并热爱乃至献身海洋事业，以进一步培育和壮大我国研究和管理海洋问题人才队伍，也能为解决海洋问题争议提供理论支撑。同时，也可利用此机会，设立海洋宣传网站，增设海洋教育和海洋问题研究机构，以及海洋问题研究基金会

［12］等那样的组织机构，以全面提升我国海洋研究水平和海洋意识。

总之，海洋基本法的主要内容或目标为通过明确海洋发展战略，海洋政策或方针，确立发展海洋的重要领域，明确管理海洋问题机构职责，核心为完善我国海洋体制机制，包括进一步完善我国海洋法律体系。因此，在制定海洋基本法的过程中，必须打破涉海部门之间的利益诉求，要站在中华民族国家利益的高度进行协调和规划，包括在今后出台具体的海洋部门法或公布我国其他领海基线时，协调与台湾地区之间的关系，以求配合和达成共识或默契，并逐步改变我国应对海洋问题长期以来被动，消极，缺乏全局观、整体观等不利局面，争取为合理处理海洋问题争议提供重要指针。

四、结语

笔者认为，国际国内形势尤其是海洋问题情势发展，要求我国积极经略、规划及管理海洋的时代已经来临，而发展海洋经济是经略海洋的重要突破口或抓手，我们必须紧紧抓住。为此，我国应以重组国家海洋局，设立国家海洋事务委员会，以中国海警局名义维权执法为契机，加快制定和实施国家海洋战略和海洋基本法，以全面提升开发、利用海洋资源和管控海洋问题的能力和水平，保护海洋生态环境，坚决维护海洋权益，为切实推进中国海洋事业发展，建设和实现海洋强国战略目标，做出法制上的应有贡献。

注释：

2008年5月23日，［1］《中国海洋报》第1版。

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［2］《中国海洋报》2011年3月4日，第1版。

［3］《中国海洋报》2012年12月7日，第3版。

［4］《中国海洋报》2013年3月27日，第1版。

［5］：《中国的和平发展》（2011年9月），中国国务院新闻办公室第8页。人民出版社2011年9月版，

［6］：《中国海洋经济发展的要义与法制建设》，《文汇报》2011年1月5日，金永明载第12版。

［7］：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗—［8］——在中国共产党第十八胡锦涛

2012年，16页。（2012年11月8日），第41、次全国人民代表大会上的报告》人民出版社，

［9］：《中国海洋安全战略研究》，《国际展望》2012年第4期，金永明第2－3页。

［10］《中国与南海及其周边海洋国家海洋合作取得四大成果》，《中国海洋报》2012年12月28日，第1版。［11］：《中国制定海洋发展战略的几点思考》，《国际观察》2012年第4期，金永明第12－13页。

［12］：《中国制定海洋基本法的若干思考》，《探索与争鸣》2011年第10期，金永明第21－22页。

［责任编辑：邵鸣］

OntheContentofChina＇sStrategyofMaritimePowerandItsLegalSystem

JINYong-min

（LawInstituteofShanghaiAcademyofSocialSciences，Shanghai，200020）

Abstract：ＲeportofCommunistPartyofsCongresssetsforthanationalstrategytargetofChinafor18thPeople’

buildinganmaritimepower，whichisadeepenedandimprovedpolicymadebyCPCandChina＇sgovernmentonmaritimeissuesaswellasaninevitableproductofmeetingdemandfordevelopmentoftheEra．Internationalpracticerevealsthatthekeytocopewithandhandlemaritimeissuesistostipulateandimplementnationalmaritimedevelopmentstrategyandlegalsystemsecuringtheimplementationofmaritimestrategytomakeregularandsecuretheimplementationofthosemaritimepoliciesandmeasures，andthenrealizetheaimofstrategyonmaritimepower．InviewofbasicsituationofChina，weshallimplementthestrategytargetofbuildingamaritimepowerthroughdevelopingmaritimeeconomystepbystepincludingthephasesofregionalmaritimepowerandworldwidemaritimepower．Thisthesispointsoutthespecifictargetandtaskofeachphase，themeasuresandbasicindexesforrealizingthesetargets，andexpoundsthemeaningofnationalmaritimedevelop-mentstrategyandthesignificanceofenactingthebasiclawoftheseasecuringimplementationofmaritimepolicies．

Keywords：maritimepower，maritimeeconomy，maritimerightsandinterests，maritimelegalsystem

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