国家文化治理体系及政府在其中的地位与作用
文化治理体系是国家治理体系的重要组成部分,政府在国家治理体系中的定位决定着政府在文化治理中的地位与作用。中国国情要求,党和政府在构建国家治理体系方面是“元主体”,要承担“元治理”的责任。具体到文化治理,政府的基本职责应该包括:架构国家文化治理体系;保障和实现国家文化需求;建设公共文化服务体系;发挥市场配置资源的决定性作用;促进和发挥“社会”在文化治理中的积极性。
国家文化治理体系概论
党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。因此,构建国家文化治理体系,提高国家文化治理能力,是全面深化改革总目标的重要组成部分。“文化治理”与“文化管理”只有一字之差,但却有质的飞跃,充分体现了文化领域内政府角色及其管理方式从传统管理体系到现代治理体系的转型,体现了国家治理、社会治理的自信自觉和法治的日趋成熟,也体现了在经济发展、文化繁荣、价值观念和意识形态转变等多种要素共同作用下新的社会需求和政治期望。
国家文化治理的内容。国家文化治理的内容是指在文化领域内国家治理的对象和目标。国家文化治理的重要目标是在文化事业方面建设社会主义核心价值体系,构建公共文化服务体系,创建合理的国家公共文化资源供给制度,以及在文化产业方面为市场对文化资源的基础性配置创设稳定的外部条件,推动文化市场繁荣发展。
通常提到的构建公共文化服务体系,一般来说是指在国家层面为保障民众基本文化权益,为民众能享有必要的公共文化服务,享受与社会发展水平相当的公共文化生活,而配套的整体性文化制度框架。广义的公共文化,既应当着眼于民众个体应该享有的文化权益保障,也应当服务于国家作为一个整体应该具有的文化利益,可以称之为国家文化需求,它事关国家安全、国家战略和国家发展,至少应该包括社会主义核心价值体系的建立和普及、正确意识形态的确立和维护、能代表时代与国家文化精髓的精品力作的产生、文化安全与文化主权的保障、文化遗产保护和传统文化传承等多个方面。
如果按照公共产品理论,国家文化治理的基本内容包括:纯公共文化产品、准公共文化产品和非公共文化产品,三者分别具有不同提供主体和供给模式,为保障不同主体所需要的多样性和差异性的治理模式得以实现,要求政府、市场、社会等主体各负其责,良性互动,共同发挥作用。
国家文化治理的内容还需要从不同层面来理解:宏观层面,国家治理可以理解为是由国家在经济、政治、文化、社会、生态等各个领域的治理方略构成的整体,国家文化治理是其中一个子系统。中观层面,根据我国现有行政体制对文化工作的划分,国家文化治理的基本对象以新闻出版、广播电视和文化艺术为主,以散落在其他国家行政部门和社会组织中的文化管理内容为辅。微观层面,主要以文化艺术领域为对象。当然,上述三种分类显然不能涵盖现阶段国家文化治理的全部,笔者以为,从实践性和有效性角度考虑,对国家文化治理进行理论研究,从其基本内容的中观层面进行是比较适当的。
国家文化治理体系的特征。构建国家文化治理体系,最根本的标志是政府作为国家文化治理的“元主体”,其职能定位和行政模式从传统向现代化转变,由管理主义模式向参与式治理模式转型。因此,国家文化治理体系的基本特征也正是“治理”区别于“管理”的具体表现:
一是开放性。在管理时代,国家文化管理体制相对封闭,政府是单一的主体,其他都是客体,主客体关系绝对化而且不平等,其作用方向也是单一的,自上而下。而在治理时代,国家文化治理体系表现出充分的开放性。政府、市场、社会在某种程度上成为并列的主体,并且在各自的治理空间中表现出互为主客体的特点,作用方向则呈现出自上而下、自下而上、左右平行的复杂性。从整体上看,各个主体共同构成了国家文化治理体系的合作治理网络。二是平等性。市场机制很大程度上取代行政权力成为国家文化治理体系中配置资源的基础性作用机制,改变过去以强制与服从为基础的管理方式,越来越多地依靠协商、契约进行治理与合作。三是包容性。包容性指国家文化治理体系具有吸收并接纳不同主体关于治理目标和指标及各自内部事权划分更加复合化、多元化的能力,承认不同主体的价值追求并予以回应。四是公共性和参与性。国家文化治理体系强调法治思维和法治手段的运用,政府负责统筹,发挥政府、市场、社会多个主体的长处,由单纯的文化行政管理走向协同治理,将法治、经济、行政等各种治理方式组成网络化体系,互为影响,协调统一,开放互动。五是交错性。交错性首先体现在国家文化治理体系中各个主体的概念表述具有抽象性和具体性相统一的特点。其次是在各类主体系统内部的各种组织之间,存在隶属、层级、独立等多层关系,其功能和角色特点具有结构性的分层和交错。
国家文化治理体系的框架。在市场经济作为基本经济制度的时代,各国的国家治理无不围绕政府、市场和社会三大主体系统相互之间的关系展开。具体到文化治理体系,宏观框架也是政府与市场、政府与社会、市场与社会三大基本关系的集合。而由此派生出的十个具体关系(见附图),包括政府(党)、事业单位、企业、社会组织(第三部门)与公民(含创作者)等具体主体,彼此之间相互关系的集合,这就形成了当前国家文化治理体系的总体框架。当然,这些关系的具体表现形式会分别从各主体系统各自和相互之间的基本定位、职责划分、能力大小、作用方向、运行机制、实现手段、功能、目标、回应和影响等众多方面体现出来。
国家文化治理体系宏观框架
国家文化治理体系总体框架
国家文化治理体系的构成。国家文化治理体系的构成可以从纵向和横向两个不同维度予以考量。纵向维度,是指“治理”作为一种国家或社会行为和过程,其实现的条件、环节和要素,主要包括文化“治理”的结构(主客体)体系、功能体系、内容体系、运行体系和目标回应体系等五个方面。
国家文化治理体系纵向构成
横向维度,可按照治理对象、内容或领域,将其划分为文化事业治理体系和文化产业治理体系两大部分;也可以由公共文化服务体系(广义)和文化市场运行体系两大部分构成。两者都是基于我国文化领域比较通行和常规的思路对文化治理体系构成的分析。这里暗含着一个前提,即它仍是以“政府”为本位和基本视角,是传统“文化管理”理念的解读和延续。 国家文化治理体系横向构成之一
国家文化治理体系横向构成之二
基于本文关于文化治理体系主体系统和框架的分析,结合理论界关于国家治理的共识,在文化治理中,可以从政府、市场和社会三个不同主体系统的角度来切分,把国家文化治理总的体系分为“政府”宏观文化治理、“市场”文化治理和“社会”(社会组织与公民社会)文化治理三个子体系来研究考察。其中,“政府”宏观文化治理子体系是核心,“市场”文化治理子体系是基础,“社会”文化治理子体系是支撑和联接,三者有机结合,相辅相成。
国家文化治理三个子体系
其中,“政府”宏观文化治理子体系的基本视角以政府为中心,重点关注宏观管理,在界定其与市场、社会的边界与分工之后,把政府自身作为一个独立系统,以政府职能转变为核心,以建设服务型政府为目标,重点应研究完善政府自身体系的定位、职能、结构、机构、人员、运行和能力的现代化建设等问题。
“政府”文化宏观治理子体系
笔者以为,在政府作为国家文化治理体系的“元主体”、政府宏观文化治理作为整个国家文化治理体系的核心子体系的前提下,“市场”将对文化治理产生重要影响。原因是:从本质上讲,基于市场经济的基本经济制度地位和关于发挥市场配置资源的决定性作用的明确认定,社会经济生活、文化生活以及上层建筑的所有方面都不可能完全脱开基本经济制度即市场经济的约束和影响;从形式上讲,由于社会分工的日益细化,即使是国家文化需求、公共文化服务等所谓公益性和不适合不需要或不完全需要市场参与的文化治理内容,其实现终端最终不可能离开市场机制和市场行为的配合。因此,市场机制将成为文化治理的基础性机制,“市场”文化治理体系将成为国家文化治理体系的基础子体系。
“市场”文化治理子体系
“社会”文化治理子体系,以“社会”作为基本视角,着眼于发挥社会组织和公民个人的优势和积极性,最大程度地补救缓解政府和市场的两个“失灵”,帮助和弥补政府管理缺位、越位、错位的问题和市场配置资源盲目性表现的局限,从而发挥“社会”支撑和联接政府与市场的作用。
“社会”文化治理子体系
政府在国家治理体系中的定位
当今各国,不管集权分权到何种程度,政府仍是国家治理的中枢。中国国情要求党和政府在构建国家治理体系方面是“元主体”,要承担“元治理”的责任。“元治理”就是指整个治理体系的基本构建,政府与市场、社会彼此定位与关系的总体界分是党和政府的权力和责任。通过这个基本的构建,党和政府将应该由自己承担的承担起来,将应该交由市场的交由市场,该交由社会的交由社会,各尽其责,全面互动,提升治理能力和水平。这是国家文化治理体系构建的核心。
新中国成立以来,我国的政府职能也经历过诸多变化。随着市场经济的发展与公民社会的发育,当前把政府职能定位于“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”。理顺关系、简政放权是大的改革方向,但是,在行政体制改革过程中,政府、社会、市场各自的角色与边界、政府部门内部和上下级如何配置关系始终都是基础性问题。
十八届三中全会提出“国家治理体系”,从宏观而言,应当通过政企分开、政事分开、政社分开,更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会事务管理中的作用。政府则从大量的微观经济管理与社会管理中抽身出来,将该由政府管理的事项切实管好;从微观而言,则应通过对我国意识形态、经济发展形态和公民社会发育程度等影响因素的分析,明晰政府与社会、市场在文化治理体系中的基本关系。一是明确政府在国家文化治理体系中的地位。一方面,政府在文化治理体系中应承担“元治理”的角色,从传统的“管理”转向使用新工具和新技术来“掌舵”和“指导”,以增强自己把握方向的能力、建构和解构联盟的能力、协商和合作的能力、整合资源和监督的能力。另一方面,政府在文化治理体系中的定位主要涉及以下内容:政府是文化治理体系的规则制定者、社会文化需求的代表者、公共文化服务的提供者、文化市场秩序的管理者、社会和公众参与治理的动员者。二是对政府、市场、社会在文化治理体系中功能与角色进行界分。政府是文化治理体系的主导者,但并不是唯一治理主体。现代治理理论提出,公共产品和服务的安排与供给可以分开,因此,政府可以成为安排者,但是其他主体可以成为供给者,同样成为文化治理的主体。文化治理体系由政府主导,市场、社会以供给文化产品的方式参与到文化治理体系中。
国家文化治理体系中政府的基本任务和职责
政府在国家文化治理体系中的基本任务。作为规则制定者,政府应从总体上架构文化治理体系,并制定和执行文化治理体系的制度及政策;作为国家文化需求的代表者,政府根据国家安全和发展,明确国家文化需求,确定工作内容及目标并负责组织实施;作为公共文化服务提供者,政府要确定标准和基本原则,并制定相关政策,通过财政等手段付诸实施;作为秩序管理者,政府则应对文化市场进行原始培育和监督管理;作为社会和公众参与治理的动员者,政府要为社会组织化发展营造制度和规则环境。以上五个方面可分为三个层次来理解和把握。第一方面是宏观基础;第二三方面主要是政府的直接责任;第四五方面最终需要依靠市场和社会作为主体系统具体发挥作用。前三个方面政府需要承担直接的责任,后两者需要也必须通过市场和社会予以实现,政府只在其中承担宏观治理和间接责任。
架构国家文化治理体系。按照公共选择理论,制度本身就是最重要的公共物品之一。厘清政府、市场和社会在国家文化治理体系当中的基本定位、职责边界和相互关系,并通过相应的制度安排予以确定,就是架构国家文化治理体系。这是最基本的制度建设,这也是推进国家文化治理现代化的基础。要在社会主义基本制度框架下,在中国共产党领导文化发展的历史与现实基础上,研究借鉴国际先进经验,更要坚持道路自信、理论自信和制度自信,尊重历史,尊重国情,坚持党的领导,自觉走中国特色社会主义文化治理之路。 保障和实现国家文化需求。站在政治、意识形态、国家安全和国家发展的整体利益高度,政府应该在文化治理中承担的基本职责,不论是核心价值体系的建设和弘扬、正确意识形态的确立和维护,还是代表当代和国家水准文艺作品的形成和推广,文化主权、文化外交和文化安全问题,民族文化财富保护和利用以及传统文化传承等问题,都事关国家传统基本职能即统治和安全,也关乎其现代职能即治理与发展,理应也只能由政府来直接承担。
建设公共文化服务体系。按照前文所述,这里的公共文化服务,取狭义所指,主要面向公民个体。公共文化服务体系是国家文化治理体系实现其基本目标的重要组成部分,它承担着保障公民基本文化权利、发挥政府对文化的主导性影响、增强政府公共服务能力、促进公民参与和社会主义民主建设的重要任务,是政府在国家文化治理体系中需要直接承担的职责。应重点研究我国公共文化服务的两大重点问题:公共文化服务的主客体关系和功能任务以及我国公共文化服务的原则、方向、内容和方式,并提出具体的建设思路。政府是公共文化的供给者,而文化事业单位和文化社团组织是主要的服务生产者,文化市场主体是有益的和必要的补充,公民参与既是他们享受公共文化服务的方式也是他们提供公共文化服务的过程,各方力量在明确、公平、开放的规则体系引导下形成一个不断满足人民日益增长的基本文化需求的动态体系。
发挥市场配置资源的决定性作用。文化治理的具体内容是文化产品和服务的生产与提供。其中,事关国家文化需求和公民基本文化权益保障的纯公共文化产品和服务,需要政府直接负起责任。除此以外的准公共文化产品、非公共文化产品需要市场的介入或者主要依靠市场来生产和供给。在这个方面,政府需要做的是保障和促进市场配置资源的决定性作用得到体现,包括五个方面:一是尽可能交给市场,即在文化产品与服务的生产与提供上,总量和种类越来越多的非公共文化产品与服务,政府退出,完全交给市场。二是尽可能与市场合作、与市场结合。准公共文化产品和服务,包括现在狭义上的公共文化服务内容,虽仍是政府负责安排,但多数可以让市场参与,以提高针对性和效率。三是尽可能借鉴、使用市场机制。即使在现阶段不太适合让市场参与的部分或纯公共文化产品和服务的生产和提供需要在政府内部解决,也要在内部范围内借鉴市场的微观机制,引入竞争、效益等市场机制的理念。四是尽可能地让市场机制充分、健康地发挥作用。政府不再是唯一的文化市场治理主体,文化企业作为文化生产经营主体,与文化消费主体一起,都不仅是文化市场治理的客体,而且也是平等互动的文化市场治理主体。五是尽可能有效地救济市场机制的“失灵”。完全不适合市场的关系国家安全的文化利益,还由政府负责;充分发挥社会组织和公民社会的积极性,使它发挥好支撑和联接政府与市场的作用,最大程度地补救缓解政府的缺位和越位,弥补市场配置资源决定性作用的局限。
促进和发挥“社会”在文化治理中的积极性。政府要培育、架构“社会”文化治理体系,准确规划、积极推进社会组织化发展,调动、引导和发挥公民个人参与文化治理的优势和积极性,为提高政府宏观治理水平、促进市场机制发挥作用起到支撑、联结、促进和辅助的重要作用。要以探讨国家治理体系的构成要素及其相互关系为基础,明确社会组织及公民在国家文化治理中的地位、作用、功能及其作用途径。要分析在我国社会组织化发展背景下公众参与文化治理的作用及其不同形式,寻找组织化参与的制度建构,为公众参与文化治理的实现寻找合理的途径,并提出相应的政策和制度建议,逐步建构企业法人治理、社团法人治理和国家治理相统一的“三位一体”的国家文化治理体系。
推进政府改革,促进国家文化治理体系建设。为了实现政府在文化治理体系建设中的定位与作用,政府需要以转变职能为核心,以建设服务型政府为目标,从体制、机制和能力建设三个方向进行改革:一是体制建设。一方面,厘清政府的文化职能与其他职能的区别,对于具有相近、相似文化职能的部门机构要进行必要的整合与调整。另一方面,明确中央与地方各层级政府在文化治理体系中的职责分工;二是机制建设。从发展规划、政策制定、财政投入、基础设施、人力资源队伍建设等方面对政府在文化治理体系中的运作过程进行规范,确保实现政府在文化治理体系中的主导作用;三是能力建设。结合文化治理体系的构建,从主体、功能、运行、方法和目标回应等各个环节,廓清和确定政府文化治理能力的相关范畴和方面,具体至少应该包括法治、规划、配置、组织、动员、实施、监督、调控、协调、反应、回馈等多个方面,结合现代化的要求,分别予以全面深入地考察论证、设计,不断探索和实践提升相关能力的具体途径与做法。
责编/王坤娜