党代会代表提案制的积极效应及完善思路

作者：张亚勇

领导科学 2013年05期

　　党代会代表提案制，是指党代表以书面形式提出属于党代会职权范围内的意见和建议的制度，是党代表任期制的延伸和保障。实行党代会代表提案制是党代会制度不断完善的结果。党的十六届四中全会提出：“建立党的代表大会代表提案制度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制。”这是我们党历史上第一次正式提出建立党代会党代表提案和提议制度。2009年9月，十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中就明确提出“建立各级党代表大会代表提案制度”。党的十八大报告明确提出实行“党代会代表提案制”。这标志着该项制度开始从局部试点向全面推广延伸。在新形势下，进一步总结提炼地方实践和探索的成果经验，不断改进和完善党代会代表提案制度，对于进一步推进党内民主建设、保持党和人民群众的血肉联系、提高党的执政能力具有重要意义。

　　一、实行党代会代表提案制度的积极效应

　　实行党代会代表提案制度，是为了让党代会代表在任期内有一个制度化的参政议政渠道，更好地发挥其在党代会中的重要作用。实行党代会代表提案制，对落实党员民主权利、凝聚广大党员智慧、拓宽民意反馈渠道、发展党内民主等方面具有积极的推动作用。

　　(一)有助于保障党员民主权利，发展党内民主

　　党内民主是党的生命，党的代表大会制度是党的根本制度。党代会代表提案制是党代会代表任期制和常任制的延伸和保障。实行党代会代表提案制，意味着党代表的工作不再仅是投票、画圈，还可以提案，这无疑扩大了党代表的发言权、监督权，也增强了党代表的责任意识。许多党员群众的意见建议，通过党代表的提案，被各级党委采纳，能够进一步增强党代表参与党内事务的自觉性。一些党代表在参与民主推荐、民主选举时，开始珍惜民主权利、慎重投票，提高了党内民主质量。

　　(二)有助于密切党群关系，增强党组织的公信力

　　各级党代会代表是代表广大党员群众参与和监督党内事务的，起到的是联系党员群众的桥梁和纽带的作用。从一定意义上讲，忽视了党代表的参与权和监督权，其实就是忽视了广大党员群众的参与权和监督权。如果广大党员群众的正当合理的要求和建议得不到应有的重视，他们对党组织的认同程度就会大大降低，许多误解与隔阂就会产生，甚至产生对抗情绪，和谐的党群、干群关系将无从谈起。反之，如果各级党组织能够借助党代会代表提案制这一平台，建立起党组织—党代表—党员—群众四级党群联系链，最大限度地集中民意，广聚民智，让老百姓的所思、所想、所盼能在第一时间传递到各级党委，将有利于加强党组织与党员群众的沟通，化解许多因信息不公开产生的矛盾和问题，党群关系就会更加密切、融洽。

　　(三)有助于凝聚全党智慧，增强党的创造活力

　　通过实施党代会代表提案制度，党代表更愿意深入群众、深入基层、倾听民声、了解民意，并如实反映党员群众关心的热点难点问题，拓宽民意诉求渠道，使党的决策更加民主化、科学化，更加顺应民情、体现民意。从提案内容来看，这一制度设计能有效弥补各级人大代表和政协委员议案、提案不太涉及的政治建设与党的建设等方面的不足，必将有力激发各级党代表深入基层调查研究的热情，对党内事务管理和改革发展重大问题提出科学化建议。从各地试点情况看，党的自身建设始终是党代会代表提案提议关注的重点，大批围绕加强党的自身建设的提案得到办理落实，进一步促进了党的自身建设，强化了党内监督，提高了党的建设科学化水平。

　　二、完善党代会代表提案制度的基本思路

　　完善党代会代表提案制度是一项新的任务，必须加强领导，精心组织，在实践中逐步探索并加以规范，努力使党代会代表提案落到实处，收到实效。当前需要做好以下几项重点工作。

　　(一)深化思想认识，提高推进党代会代表提案制度的自觉性

　　对党代会代表提案制度的不同理解，必然导致认识上的较大差异以及实践上的诸多误区。因此，推进党代会代表提案制度，首要的环节就是解决好对党代会代表提案制度的认识问题，努力冲破不想提案、不真提案、不必提案、不敢提案的思想障碍。

　　一是深化各级党组织的思想认识。通过经常性的学习培训和引导，推动各级党组织主要负责人深刻认识推行党代会代表提案制度的重要性和必要性，自觉转变工作作风，积极受理党代会代表提案，以党组织主要负责人认识的深化统一党组织一班人的认识，推动党代会代表提案制度有序开展。

　　二是深化各级党代会代表的思想认识。各级党代会代表是提案工作的主体，他们对党代会代表提案制度的认识程度决定着其参与程度，也决定着党代会代表提案的总体水平。通过民主教育，增强广大党员的民主意识，让其理直气壮地行使和维护自己的权利，充分认识到仅仅履行义务而不行使权利的党员，不能算是合格的党员。通过加强党内民主学习教育，不断增强其民主意识与参与意识，冲破长期以来形成的一味强调集中而忽视民主、强调统一而排斥差异、强调服从而否定参与的思想障碍，为确立党员主体地位奠定良好的基础。

　　三是深化广大群众的思想认识。党代会代表提案工作既是一项党务工作，又是一项群众性工作。群众的积极参与对于提高党代会代表提案制度的总体水平具有重要推动作用。因此，要注重调动广大群众参与的积极性，努力把加强领导与依靠群众有机结合起来，不断提高党代会代表提案工作水平。

　　(二)制定工作细则，提高党代会代表提案制度的规范化水平

　　党的十六大以来，尽管各地方相继出台了《关于党代会闭会期间发挥党代表作用的意见》、《党代表提议、提案制度》等规章，对监办制度、通报制度和回访制度等做了相应规定，但在党代会代表提案制度方面仍然缺乏具有普遍约束力的党内法规，各级党代会代表的提案内容、提案程序、提案受理往往具有很大的随意性。因此，制定一部《党代会代表提案条例》，明确规定党代表提案的范围、方式程序、监督和保障等内容，以规范党代会代表提案制度，意义重大。《党代会代表提案条例》应包括以下内容。

　　一是明确提案内容。首先，提案必须围绕当地中心工作和决策部署，坚持党管大事的原则，认真研究当地科学发展进程中关乎方向性、全局性、路线性、政策性的重大问题，避免与人大议案和政协提案的冲突，使提案的重点更加突出。其次，提案必须突出加强和改进党的建设这个重点，紧贴党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设实际，为提高党的建设科学化水平出谋划策。再次，提案必须反映党员群众普遍关心的重点、热点问题。

　　二是规定办理时限。规定办理时限是使体制机制有效发挥作用、防止体制机制流于形式的重要保证。具体要求是：承办单位在接到提案后，要及时做出回复，原则上以一个月为限。对短期内难以办理的重大或较为复杂的事项，经主管部门同意后，可以推迟回复，但最多不得超过六个月。对不能如期回复的难度较大的提案，应及时向提案党代表说明理由，做好解释工作。需要注意的是，确保提案办理和回复工作的时限性，必须以提高实效性为根本目的，不能因为强调时限性，而忽略提案办理的实效性。

　　三是规范提案程序。科学规范的程序是制度、体制和机制能够贯彻执行的重要前提。党代会代表提案制既要坚持基本程序，又要灵活运用具体程序。一般来说，党代会代表提案制的基本程序应包括收集、分类、送审、转交、处理、答复、反馈等七个基本步骤，应对提案的实施方法和步骤等做出明确的规定，确保提案得到快速有效办理。就基本程序而言，需要重点抓好三个环节：第一，抓立案环节。进一步简化提案程序，在提案时间要求上，党代表的提案可以在党代会全体会议期间提出，也可在休会期间提出，不受时间限制；在提案人数要求上，可适度灵活，比如向全国党代会提案的党代表人数有三人以上联名即可。第二，抓承办环节。认真编制提案目录，并召集相关单位共同研究交办意见，明确承办单位和承办时限。对承办多件提案的重点单位，要随时掌控进展。对于审查通过的正式提案，要列入党委重要议事日程，限期完成。第三，抓督办环节。坚持面上催办和重点督办相结合、提案委督办与党委督办相结合、提案督办与信息反馈相结合，推动党代表提案落到实处，取得实效。

　　(三)加强党代表选育，全面提高党代表履职行权的能力

　　作为各级提案活动的主体，党代表的整体素质和作用发挥情况直接关系党代表大会职权的行使，关系党内民主的健全。完善党代会代表提案制度，必须开展多层次的党代表教育培训工作，提高履职行权的意识和能力。

　　一是优化党代表队伍结构。针对党代表中领导干部比重过大，基层一线工人、农民代表比例过低的现状，要进一步提高工人、农民代表比例，充分发挥他们与基层群众密切联系的优势。对于部分因为调离、退休、转岗等因素离职的党代表，要通过适当方式进行补充。

　　二是加强对党代表的培训。党代表是一个综合素质比较高的角色，不仅要精通党务知识，而且要具备相当的工作能力。亟须通过教育培训，全面提高党代表的素质和能力。要增强党代表培训实效，第一，应坚持实用原则，精心设计课程。实用是培训的最终目的。课程是否实用直接决定着培训实效。培训部门要着眼于不断提高党代表的民主意识，着眼于提高提案能力和水平，选择和确定科学管用的培训内容。通过实用培训，激发党代表学习动力，真正提高党代表的素质能力，使党代表能够在实际工作中学以致用。第二，应坚持实际原则，实现需求导向。需求是最强的培训动力。要加强培训需求调研，根据各级党代表的需要来确定培训内容和培训方式，做到需要什么就培训什么，缺乏什么就补充什么，实现事业需求、组织需求和个人需求的有机结合。第三，应坚持实效原则，创新培训方法。根据提案工作的需要，不断探索新的培训方式，采取集中培训和日常培训相结合、分类培训和普遍培训相结合等方法，提高培训方法的灵活性。通过创新培训方法，实现培训方式由传授型到研究型、由被动型到主动型、由单向型到互动型的转变。

　　三是加强党代表的实践锻炼。提高党代表素质和能力是一个持续的实践过程，也是不断把实践经验上升为理论的过程。加强党代表的实践锻炼，首先，要在不断总结经验中提升能力。从成功经验中得出规律性的认识，是一个党代表走向成熟、获得发展的重要条件。各级党委要根据党委工作的实际情况，为党代表提供尽可能多的实践机会。让党代表在实践中发现具有普遍意义的经验，并把它上升到理论高度，从而更好地指导实践。其次，要在吸取教训中提升能力。党代会代表提案制度是个新生事物，在实际工作中出现失误和教训是难以避免的。只要我们认真吸取教训，失败就会成为财富。再次，要在调查研究中提升能力。调查研究是我们党基本的工作方法。各级党委要为党代表搞好调查研究提供支持、创造条件，努力提高调研的针对性和实用性。党代表要把调查研究作为一项基本功，主动储备信息、善于吸收信息，把调查研究过程当成寻找思路对策、提高工作水平的过程。

　　(四)健全体制机制，建立党代会代表提案长效机制

　　党代会代表提案制度能不能长期有效地实行下去，关键取决于是否有科学的制度和运行机制作保证。完善党代会代表提案制度需要从以下几个方面着力。

　　一是健全领导工作机制。要防止党代表提案摆“花架子”、走过场、流于形式，就必须形成制度，建立有效的领导工作机制。要结合工作实际成立党代表提案工作领导小组和办公室，负责党代表提案的领导工作和具体工作，具体包括以下工作内容：负责党代表提案审查工作，确定办理方式和承办单位；负责收集党代表提案的办理情况，并向有关部门和相关领导报告；负责对党代表提案办理情况的追踪督办；负责向党代会报告提案办理情况等。明确党组织主要领导为第一责任人，各承办单位也要形成“主要领导负总责、分管领导具体负责、各业务处室具体承办”的领导体制和工作机制，确保这项工作扎实推进，坚持下去。

　　二是健全工作责任机制。制订推进党代会代表提案制度工作的具体方案，对有关任务进行科学、合理的分工，把任务分解到具体的工作岗位和人员身上。严格责任追究，对工作不力、搞形式主义的，要严肃批评，限期整改；对违背原则，不严格按照制度有关规定贯彻执行并出现重大失误的单位、领导和承办人员，要严肃追究其责任。明确党代会代表提案制度各个环节的责任，把党代会代表提案制度纳入党风廉政建设责任制的考核体系之中，量化考核标准，完善责任环节，严格责任追究。加强对党代会代表提案制度工作的检查监督，着重检查党代表提案内容是否落实、程序是否规范、制度是否健全、办理和回复是否及时、效果是否明显等。建立党代表提案监督员制度、意见收集处理反馈制度等，围绕提案办理落实情况到承办单位进行询问和督察，及时收集反馈党员群众对党代表提案办理情况的建议和意见，以形成抓党代会代表提案制度的合力。

　　三是健全沟通联系机制。有效的沟通机制是科学决策的前提条件，是党代表提案有效落实的重要保证。承办党代表提案的单位和个人要重视加强与党代表的沟通联系，深入了解党代表的想法，定期听取党代表的意见建议，及时反馈提案的办理情况。对需要上级党委和相关部门审批的事项，要积极向上反映情况，争取上级领导和部门的支持。全面推广党代表联系服务党员群众、建立党代表工作室等典型做法，鼓励和支持党代表深入基层、走访群众、开展调研，拓宽提案来源渠道，收集并认真反馈党员群众意见建议，使党代表联系服务党员群众工作经常化、制度化。

　　四是健全工作保障机制。首先，要落实机构和工作人员。各地方党委要结合本地实际，建立健全党代表联络工作机构，加强对党代表提案工作的领导和指导。落实工作人员，有条件的地方要单列编制，规范职能，提高运行效能。其次，要健全配套工作制度。以建立内容完备、科学管用的党代会代表提案制度为目标，全面总结地方试点党代会代表提案制中的经验，对实践证明行之有效的做法，要及时以制度的形式固定下来；对目标明确、方法上有待改进的做法，要努力进行探索；对方向正确但缺乏实践检验的举措，要先行试点。再次，要落实经费保障制度。参照人大例会和人大代表活动经费标准，将党代表联络机构工作经费和党代表活动专项经费列入财政预算，专款专用。

　　五是健全考核评价机制。党代表提案主管领导和部门要定期对党代会代表提案制度工作进行评议，广泛征求和听取党员、群众的意见建议，不断改进这项工作，切实形成特色鲜明、简便易行的党代会代表提案制度成效评估体系。将党代表提案的办理结案率和代表满意率，作为承办单位党组织年度考核的一项重要内容，对办理不力、代表满意率较低的单位要给予通报批评。强化党代表提案考评结果运用，杜绝考评之后就没了下文的现象。注重党员群众监督结果的运用，对群众不满意的地方要及时改进，把群众的意见建议、愿望要求进一步体现到各项实际工作中。

作者介绍：张亚勇，中共天津市委党校党建研究所副教授、博士