民间借贷中介的法律模糊空间

论民间借贷中介经营中的法律模糊空间

2011-1-25 15:34 来源：法律教育网

民间借贷是指自然人之间．自然人与企业(包括其他组织之间．一方将一定数量的金钱转移给另一方，另一方到期返还借款并按约定支付利息的民事行为。它是一种古老的借贷方式。近几年．随着银行储蓄利率的下调，不少人在为手中的闲散资金找收益高的理财途径．另一方面，中小企业担保公司因准入门槛提高而丧失融资功能，因此在理论上可以提供双赢的民间借贷在全国各地又活跃起来。而民间借贷中介．一种专为民间借贷的借．贷双方提供“搭桥”服务的职业中介组织。应运而生并日趋活跃。它使传统分散的、不透明的民间借贷行为出现了组织化．公开运行的特征。

一．民间借贷中介的生存空间

民间借贷中介是伴随着民间借贷的活跃而应运而生的。一方面，民间借贷的出借方即资金供给方日趋活跃，成为民间借贷中介的催生剂。从2003年末起，我国重新步入负利率时代．居民储蓄存款利率过低，必然要流出银行体系寻找新的投资途径，民间借贷中介的出现，使投资人很容易地找到借款人，并获得高收益。据徐州市某民间借贷中介公司在网上的信息披露：2003年该公司为某投资者代理投资100万元《放贷) ，年收益12万元，年收益20．16万元，2005年收益48万元。银行存款的低收益与民间借贷的超过10％的高回报形成巨大落差，使民间借贷成为一般资金持有者的理想投资方式之一。

另一方面．民间借贷的借款人即需求方也日趋庞大。他们也需要民间借贷中介。两个层次的原因造成了民间借贷的需求市场。一是从银行方面看，自2004年起．国家针对投资增长过快．能源．粮食价格大幅度上涨等经济发展过程中一些不稳定因素，加强了宏观调控．银行信贷资金紧缩．使大部分中小企业从银行贷款困难。另外，中小企业贷款具有小、急、频、险的特点。户均贷款额只有大企业的1％左右．贷款频率是大企业的3-5倍，对于银行来说，中小企业贷款管理成本高．风险高，而收益率并不高。这就直接造成了银行不愿意将过多资金投入到中小企业贷款业务。同时．随着各国有商业银行的信贷审批权限上收，基层信贷权限十分有限．减弱了基层信贷发放的积极性。二是从借款人方面看，民间借贷可以跨越程序障碍。中小企业周转金贷款．个人消费类贷款，助学金贷款等银行贷款手续繁杂，审批时间长，为节约时间成本．为应急而转向容易借到的民间借贷中介求助的情况越来越多见，民间借贷中介成为短期紧急借款人无奈而又实用的选择。

总之．民间借贷承担着国家银行借贷之外的辅助融资功能．对刚性的金融资源配置方式形成有效的补充．一定程度上优化了我国金融资源配置．其自发性和互助性对社会稳定与发展的贡献是显而易见的。民间借贷中介作为民间借贷的桥梁，可以方便出借人和借款人建立较规范的借贷关系，具有灵活性和互助性的本质特征，在巨大的市场需求下．具有较大的生存空间和盈利空间。目前我国大部分省份都出现了民间借贷中介．其中，山东省青岛市是民间借贷中介较早出现并发展较完备的。据青岛民间借贷网数据显示，从2003年，青岛市成立第一家民问借贷中介公司成立开始，经过短短的三四年时间，民间借贷中介业便以不可阻挡之势迅猛发展起来．目前登记的民间

借贷中介公司已经超过了60家。青岛模式——以房产抵押来抵御借款风险的模式，也作为成功的典范被业内广泛效仿。

二．目前民间借贷中介的运营模式

目前．在工商行政管理机关登记的民间借贷中介的名称主要有：民间借贷代理公司．资产经营管理公司．民间抵押贷款中介公司．投资管理公司．投资咨询公司．投资担保公司等。这些公司在从事民间借贷中介业务时，主要的经营方式有：

桥梁型撮合借贷双方成交，收取服务费。由中介机构介绍借贷双方会面．共同磋商借贷数额．利率、借期．担保形式等，促使双方签订借款合同．进行公证并履行．并作为见证人签章。中介机构以借款数额为基数从借款人处收取服务费。服务费的数额为借款数额的2％一6％不等。

担保型中介机构直接以本公司名义为借款人提供保证担保，当借款人不按期还款时．放款人可以要求中介机构承担保证责任。以北京为总部的宜信公司为例，在还款出现问题时候．宜信从保证金里支付给放款人本金和利息．保证放款人不受损失。

受托放款型放款人将款项存于中介机构，委托中介机构寻找合适的借款人并对外放款。中介机构如果发现合适借款人即通知放款人前往订立合同。 吸款放贷型中介机构与放款人之间订立借款合同．中介机构支付一定的利息从放款人处收取款项后对外放贷。在此类模式中．借款人与放款人之间

没有联络．放款人将款项交与中介机构，从中介机构获取利息，中介机构选择并确定借款人，从中获取利息差额。

三．目前民间借贷中介的法律模糊空间

由于民间借贷的资金多数属于民间个人自有的闲散资金．由此决定了民间借贷具有自由性和广泛性的特征，也正因为如此．法律法规对民间借贷的规定并不十分严格．而是让当事人拥有较多的自主权利。而目前我国有关民间借贷中介的法律法规仍是空白．对民间借贷中介合法性仍然没有确认．因此，民间借贷中介的活动始终处于法律的边缘。

本着法无禁止皆自由”的原则．民间借贷中介开展业务时．只要坚守最高法院于1 991年8月颁布《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》规定的“不复利．不四倍．不集资”就是合法的。

那么．民间借贷中介做到。三不”了吗？笔者认为并没有。

首先，民间借贷中介拥有“集资”与”不集资”的模糊空间从目前借贷中介的运营模式来看．第一．二．种运营形式．理论上应该是比较纯粹的借贷平台。其所提供的合法服务有：信息平台服务，有专门的人员负责借、贷信息的收集，筛选．一般还会建立网站等借贷信息平台。有效的符合借贷要求的信息平台会提高民间借贷的成功率和借贷效率．使得出借人和借贷人的愿望可以快速达成。审查服务．对借贷人及提供材料进行初步审查，主要审查其身份情况、抵押财产．商业信誉、还款能力．贷款来源．借款用途．提交材料等，确定其是否符合借贷条件，是否符合公证条件等。法律服务，民间借贷中介会提供比较完善的服务协议、借贷合同；并根据公证或律师见证的需

要．提供配套的法律文书．文件。程序操作服务，全程协助借贷主体办理签约．抵押、公证(或律9币见证) 等借贷事宜。协助借贷人签订借贷合同．并协助其办理抵押．公证(或律师见证) 的材料准备．业务办理等．以协助借贷主体安全、高效地进行民间借贷。

通过民间借贷中介在民间借贷中所提供的服务，可以使民间借贷主体更加安全地进行民间借贷．并通过民间借贷的全程服务．更加优质、高效地进行民间借贷．更好地保障民间借贷的合法权益。而民间借贷中介提供这些服务并收取一定的手续费．是完全合法的。

即便中介服务就是局限在上述合法范围内．其非法集资的实质还是会隐蔽在其服务过程中。判断中介的行为是否属于上述合法服务范围的标准．就是要判断其订立的借贷合同是否是三方合同．即放款人．借贷人和中介{担保人) ．而不是两方合同．即中介公司和贷款人作为甲方乙方或者是中介公司和放款人作为甲方乙方的两方合同。在后面的情况中，中介公司已经脱离了中介的范围而成为了放款方或者是借款方．这样它就不再是作为中介人．见证人或担保人的中介角色存在．而直接成为资金运营主体．具备了”准银行”的性质，通过吸款和放款取得利息差而盈利，成为违法的”私募资金”．从而超越了合法空间。

目前不少民间借贷中介表面上服务范围没有超越“中介”的范畴，但是．考察其真实的合约和运行流程．会发现它们吸引投资人进入后先签订一个投资合同．并让投资人将款项打入中介账户．之后会通过信件告知投资人其款项的去向。或者．中介提供借款人资料征得放款人同意后将款项放出．但是这

些借款人信息是中介掌握的．放款人并没有考察能力．而由于时间因素等，同意或者不同意放款．也基本通过电话等口头协商决定．所以．事实上还是没有放款人和贷款人的合同，而只有投资人和中介的合同。而放款人对款项的真正流向也并不会真切了解。再或者，虽然签订的是三方合同，但是放款人和借贷人是不见面也不认识的。借款和放款还是只和中介公司商定完成．实际上还是放款人人和借贷人只和中介单线联系。这样．比起放款人或者是借款人来说，中介是掌握全面信息的惟一一方。所以事实上募集资金如何处置还是由中介决定。构成”集资“的几个要素：没有特定募款对象．募集到的资金流向由集资人决定等，在中介借贷业务中都不同程度地存在。笔者在青岛一家着名借贷中介和北京宜信公司实证调查结果，都证实了这一点。可以说，中介是在打着“平台”之名，行”私募”之实。而非法集资的高欺诈性对公众财产的高危害性是众所周知的。

即便中介严格控制服务在合法范围内．其服务本身也存在很多法律隐患：对于这类公司从事民间借贷中介业务所需要的资质．人员．技术等要求，国家没有规定．并且在其从业期间，缺乏有效的动态检查和跟踪措施．对其收取中介费的收费标准．收费方式．中介行为所享有的权利和义务．对其中介行为的事后监管等均没有规定，金融监管机构更没有任何管理权限和措施。各中介各自为政．缺少诚信，诸如在借贷合同生效前先行从借贷人处收取中介费，不按合同约定期限，约定数额提供借款，在促成借贷合同订立后．收取中介费和代理放贷者先行扣息行为相混淆．不向借贷人明确说明其所扣款项的用途等等现象不一而足．在一定程度上损害了借贷人的利益。

再来看第三和第四种运营方式。委托放款和吸款放款本身．就是基金公司和银行的主营业务．一家基金公司需要至少上亿元的资金才能成立，商业银行的注册资金则需要1 0亿以上。而民间借贷中介的注册资金基本都不超过1 000万元。所以，委托放款和吸款放款根本就是超出法律规定的中介公司的经营范围．本质上完全是”私募资金”的性质．是违法的。民间借贷中介公司的监管主要由工商局管理，其营业范围由工商局确定．这使得它们可以游离在金融监管之外．即便有私募资金行为．也比较难确认和跟踪监管。 总之．从”不集资”这一点上看，中介并不能真的做到。由于缺乏相应的法律法规和跟踪监管不力．法律模糊空问较大．使得不少表面上是撮合型担保型的民间借贷中介走上了以平台做伪装的“私募资金“之路。

其次．民间借贷中介拥有”复利”与“不复利”．。四倍”与”不四倍”的模糊空间。

年8月13日，最高人民法院在《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》中第6条对民间借款利息做出了如下规定：民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握．但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍(包含利率本数) 。超出此限度的，超出部分的利息不予保护。但是在笔者随机调查的2009年7月13日民间借贷网的133例借贷需求客户样本中，执行的月利率从1％到5％不等．如果一年到期，按照月利率计息就是复利。相当于年利率12％--60％。

目前的银行基准利率一年期按照5％来计算，那么民间借贷中介的利率不应当超过20％。但是在133例样本中．一年期限的有例．年利率从10％一30不等，超过20％(含20％) 的有20例．占一年期贷款客户的三分之一。 不复利不四倍的规定，实际是控制高利贷的产生。但是事实上．民间借贷中介并没有严格执行，还是有相当一部分超出了倍的最高限制。

究其原因，“不四倍”的规定，只是1 991年最高法院的审案意见．它并不是利率主管机构的明确规定，而且对违反“不四倍”的行为也没有相应的处罚措施，所以民间借贷中介在自行商定利率的借贷基础上，把不复利不四倍的限定也当成了一个可守可越的模糊空间。

民间借贷过高的利率会破坏正常的金融秩序。据湖南省人民银行分支机构2008年问卷调查显示．2006年民间借贷中介样本从金融机构和民间借贷渠道获取资金分别增长51％和48％，几乎是自有资金的2．5倍。这说明民间借贷中介开始更多从正规金融机构，获取长期低息贷款，然后转手将资金高息借出，从中获得利差回报。而这种转借行为．使低息的银行贷款变相成为高息民间借贷．使本来可以正常的资源配置变为不正常的资源配置．对经济发展是有害的。同时高利率还会诱发非法集资．非法吸收公众存款等违法现象频发。

四．结论和建议

综上所述，民间借贷中介具有较大的法律模糊空间，对这一行业进行规范迫在眉睫。笔者的建议是规范和打击要并重。

一是需要明确相应的监管职能部门，作为借贷中介应该受金融监管部门的管理。

二是要出台专门的民间融资法律法规．从法律上对民间借贷中介合法性地位进行明确．对民间借贷中介的性质．组织形式．经营范围等问题给予明确的法律规定．严格限制和取缔非法的民间中介组织和活动。通过细则规定，使得放贷人和借款人以及中介的行为都有法律明文可依。

三是对违法行为要明确打击。司法机关对非法从事金融业务的行为应采用各种手段包括追究刑事责任的方式予以打击．以净化民间资本投资市场。对中介机构在经营活动中存在违法经营行为的．应没收其违法经营所得收入。对中介机构在从事中介业务时．采取委托借款．转让债权等方式非法吸收公众资金的涉嫌非法吸收公众存款犯罪的，应交由公安机关侦查处理。对未取得民间借贷中介的经营范围而从事资金的融通、中介活动的涉嫌非法经营的．也应依法对其进行惩处。只有这样．才能降低此行业的风险，赢得民间的长久支持，民间借贷中介才会有更好更远的发展。

中介公司介入民间借贷现象的调查

2008年05月25日16:53 东方法眼乔英武 单云娟

内容提要：民间信贷是一种非正式的、民间的金融运行机制，在中国以地缘文化为特点的历史发展进程中一直具有特殊意义。近年来，市场上出现的民间投资担保公司等中介机构介入民间借贷业务，使民间借贷呈现规模化经营趋势，对正规金融产生较大影响，且滋生地下钱庄、高利贷、暴力收贷等，成为违法犯罪的源发地。徐州中院针对近年来审理民间借贷案件中所发现的问题，对这一问题进行了长期跟踪调查，形成一定认识，提出规制建议。

关键词：借贷 中介 治理

一、中介机构介入民间借贷中介业务的发展历程。

1992年起，我国开始进行中小企业信用担保的实践，经历了1999年由政府推动的规范试点阶段、2000年的担保体系逐渐完善阶段、2001年规避风险金融创新阶段和近几年的迅速膨胀阶段，目前我国服务于中小企业的融资担保机构已有相当规模。徐州市政府2005年5月、2006年3月分别建立了苏北地区第一个市级中小企业促进会和第一个中小企业担保协会，以行业组织的形式为广大中小企业提供融资服务。据2007年4月的统计数字，徐

州全市有注册担保企业367家，中小企业信用担保协会吸纳了19家担保公司，44家重点民营企业和11家政府部门成为其会员。这些367家担保公司的授信规模达到67个亿，在2006年累计贷款30个亿，为徐州民营经济的发展起到很大的促进作用2。他们为解决中小企业的融资难问题、推动社会信用机制、实现良好的经济效益和社会效益等方面作出了较大贡献，取得了很大成绩。

但是，良莠不齐的担保行业建设体系、担保公司自身运作过程中的不专业不规范、没有明确的行业或地区监管机构、相关法律法规等规范的缺位、企业信用的缺失等原因，使投资担保公司在发展过程中出现了很多问题。担保公司主要有政策性、互助性、商业性三种设立类型，政策性担保机构主要支持特定行业和企业的发展，互助性担保机构以会员企业为主要服务对象。而商业性担保机构所服务的对象是社会不特定对象，基于商人牟利的特性，其在市场运营过程中出现了不规范经营行为，当前商业性投资担保机构从事民间借贷中介业务现象尤其突出，在暗流涌动的民间借贷市场扮演了重要角色，具有举足轻重的作用，很多民间借贷纠纷的产生与其经营管理的失范具有密切联系，使我们在关注民间借贷市场的发展同时不得不对这类投资担保公司等中介机构予以关注。

二、中介机构介入民间借贷领域的现状调查。

（一）中介机构从事民间借贷中介的经营方式。

民间借贷是存在于城乡居民间的一种自发的、互助的信用行为，一般发生民间借贷的目的是筹备婚丧嫁娶、治病救急之用，多在具有亲缘、地缘和业缘关系的熟人之间发生，表现形式有各种各样的“会”，资金供需双方或个人

与“会”之间或通过“中人”、“保人”形成资金借贷关系，依托熟人的信用关系控制、防范借贷风险。直到目前，城乡居民、个体工商户、私营业主之间相互调剂、相互资助融通资金多是通过民间借贷形式完成。

1985年，中共中央发布的1号文件提出要“适当发展民间信用”，民间借贷在深度和广度上显著提高，对社会经济金融生活的影响越来越大。但是，民间借贷作为正式金融的补充，在金融市场中所扮演的角色轻重不可避免地受到国家货币政策的决定性影响，在20世纪90年代中期以后，由于民间借贷在发展过程中暴露出种种问题，国家加强对这一领域的监管，同时这一时期我国资本市场发展较快，部分民间可支配资金流向了股市及国债市场，民间资本的持有者对民间借贷的信用持审慎态度，民间借贷市场一度抑制。进入二十一世纪以来，国家实施宏观调控，实行从紧的货币政策，加之个私企业生产经营资金“求资若渴”，对资金旺盛的需求不能从金融机构得到满足，因而刺激了民间借贷市场的再度活跃。在社会上出现了名类繁多的从事借贷中介业务企业。

在工商行政管理机关登记有限公司类企业的名称主要有民间借贷代理公司、资产经营管理公司、民间抵押贷款中介公司、投资管理公司、投资咨询公司、投资担保公司等。其登记的经营范围大致有以下几种:

一种是以咨询类业务进行登记的如抵押借贷咨询服务、投资理财咨询服务、房产评估咨询服务；

一种是中介类的如抵押借贷中介、项目融资中介、房地产交易中介、委托贷款监管、投资策划等；

一种是资产管理服务类如名称为“某某资产管理服务公司”，经营范围为买

卖借款合同担保等。

另外在调查中发现还有大量的经营业户在工商机关登记的是二手房交易中介等业务，并没有登记注册从事上述相关业务，由于民间借贷中介市场丰厚利润及经营成本低廉等原因，当二手房屋交易中介业务不能满足其经营时，对外挂牌或刊登广告转而从事民间借贷中介业务。

通过实证调查及审理民间借贷案件中发现，以上企业或经营业户在从事民间借贷中介业务时，主要的经营方式有：

1、直接撮合型。撮合借贷双方成交，收取服务费。由中介机构介绍借贷双方会面，共同磋商借贷数额、利率、借期、担保形式等，促使双方签订借款合同、进行公证并履行，中介机构以借款数额为基数从借款人处收取报酬。此类中介行为较为规范。

2、提供见证型。中介机构促使双方成交并作为借款合同的见证人签章。由于借贷双方并不相识，中介机构在撮合过程中承诺承担担保责任，但在在借贷双方达成的借款合同上作为见证人签字盖章。一旦发生纠纷，见证人并不承担任何责任。

3、提供担保型。中介机构直接以本公司名义为借款人提供保证担保，当借款人不按期还款时，放款人可以要求中介机构承担保证责任。这类经营方式对于非以提供担保为业的中介机构而言，承担的风险很大，出现的不多。

4、受托放款型。放款人将款项存于中介机构，委托中介机构寻找合适的借款人并对外放款。中介机构如果发现合适借款人即通知放款人前往订立合同。这种经营方式一般发生于关系相熟、相互较为信任放款人与中介机构之间，有的中介机构为吸引大额放款者，为其提供了有保障的承诺，如果放款

人欲提前收回借款，可以由中介机构先行支付借款本息，放款人将债权转让给中介机构，如果借款人不按期还款，由中介机构先行付款后向借款人追偿。

5、收款放贷型。中介机构与放款人之间订立借款合同，中介机构支付一定的利息从放款人处收取款项后对外放贷。在此类模式中，借款人与放款人之间没有联络，放款人将款项交与中介机构，从中介机构获取利息，中介机构选择并确定借款人，从中获取利息差额。

（二）中介机构介入后民间借贷关系的新特点。

1、借贷主体多元化。传统的民间借贷主体主要以城乡居民为主，基于街坊邻里关系发生自有资金的相互调剂，利他性特点明显。现在，由于经济活动已打破地域限制，个体、私营企业成为经济领域的重要角色，其向正式金融机构融资的成本不足，如不能提供金融机构要求的抵押财产，金融机构贷款额度限制不能足额提供贷款等因素，使个体工商户、私营业主成为民间借贷的借方主体，庞大的借方市场催生了中介机构，各种投资担保公司应运而生，抵押中介公司、房屋中介公司也从事借款中介业务。另外，部分私营企业的自有资金因没有更好的投资渠道，转而进入期限短、见效快、高回收的民间借贷市场，为本已活跃的民间资本市场推波助澜。如骆某投资某电力公司的出资资金近二千万元均从与其关系交好的私营公司借贷取得，这样的事例不在少数。

2、借贷规模扩张化。从法院受理的案件看，民间借贷行为已渗透到徐州城乡的各个领域、各个角落，单笔借款数额呈逐年递增趋势。2002年，全市法院共审理民间借贷案件3373件，标的额7767.8万元，平均个案标的额2.3万元，2004年，审理2334件，平均个案标的额3.72万元，2006年审理2003

件，平均个案标的额4.2万元。有农民之间的帮助性的小额借贷，从几百上千元至三、五万元不等，有生产经营领域的数十万、上百万元。

3、借贷用途集中化。在民间借贷领域，个体工商户、私营企业所占比重越来越大，个别企业的生产经营从投资设立到运转及扩大规模所需的大量资金，主要依靠民间借贷资金支持。受某一领域的高利润诱导，大量民间资金以借贷形式流向该领域，甚至出现了不特定的放贷者向某一借款人集中放贷的非正常借贷现象。如在我市某房地产开发公司，投资者以其正在开发的房地产为诱饵，以中介公司为宣传平台，以民间借贷形式从广大不特定放贷者手中借得资金近三千万元，如果投资者的资金链断裂，后果将不堪设想。

4、放贷目的营利化。传统的民间借贷，用途多为自用有余，调剂余缺，互帮互助。而近年的民间借贷资金，互助性、利他性特征削弱，营利目的强化，这与借款主体的借款用途变化分不开的，由于借款主体将款项多用于营利性强、风险度高的商业经营，其高回收的期待必然影响到放贷者的逐利心理。因而产生民间借贷的高利率。近年来，民间借贷的月利率从千分之10至20不等，出现了以食利为业的职业放贷者，以促成借贷交易从中收取高额中介费为业的中介机构。他们游走于国家金融政策的边缘，从国家金融行业的利润中分得一杯羹。

5、借贷形式规范化、结息方式多样化。传统的民间借贷，基于熟人信用关系、借贷期限短的原因，借贷形式简单，字据多以借条、欠条等简单形式对借款数额、是否有利息约定及还款日期加以记载。专门从事借贷行业或以促成借贷为业的中介机构的出现，民间借贷的形式也悄然发生了变化。出借人持有中介公司制作的格式化的借据、借款合同，内容全面、用语规范，利

息、违约金等内容全面，参照了金融机构的格式化合同。在沛县境内，出现了郝心玲、秦加荣、梅茂玉等职业放贷者，他们向借款人提供借款时，事先拟订好借款合同，由借款人在合同上签名即成为借款证据。在借款合同中，明确了利率及结算利息方式，一般民间借贷是利随本清，而在规范的借款合同中，约定了按季结息或按月结息的办法，有的约定了逾期还款后的高额违约金及复息、罚息。

6、中介机构经营方式隐蔽化。中介机构在促成借贷双方发生借贷关系过程中发挥了重要作用，放贷者与借款人之间并不相识，通过中介机构对借款数额、借款期限、利率标准、是否提供担保等达成一致，并订立借款合同，有的对借款合同进行公证。但是，在书面合同中，有的中介机构以见证人签字盖章，有的以公司员工为担保人签字，有的在书面合同中没有任何记载，有的将实际借款利息降低后写入书面合同并先行扣息。由于借款人与放贷者不相识，中介机构从放贷者手中收取款项后交给借款人，借款人在还款时将款项交给中介机构或其经办人，一旦中介机构从业人员产生道德风险，则加大了借贷双方的风险。并且，中介机构从借款方先行收取4%－10%不等的中介费，没有任何手续。借贷双方发生纠纷后，借款人虽然表示系通过中介机构高息借款，但不能举出证据，其合法利益难以维护。

（三）中介机构从事民间借贷中介业务过程中存在的问题。

1、这类中介机构规模小、资金实力弱，不利于其主营业务的开展。调查显示，这类注册为有限公司中介机构的注册资本大多在1000万元以下，在为金融机构提供担保服务时，银行给予担保公司的放大倍数一般控制在注册资本或实际存入银行的保证金的5倍以内，因此担保公司可运用的资金规模

偏小。受总量控制的影响，难以满足众多迫切需要资金的企业的担保需求，使众多中小企业通过担保公司的信用担保从正规金融机构贷款的积极性和期望值降低，从而制约了担保公司贷款担保业务的开展。

2、从事担保业务的公司因缺乏有效的资本补偿及风险防范机制，开展主营业务力不从心。商业性担保公司作为贷款人的风险防范保障，具有高风险低收益的特点，而其自身缺乏有效的资本补偿和风险防范机制，加之市场再担保机制尚未建立，现有担保公司之间各自为政，导致商业性担保公司在开展贷款担保的主营业务过程中缺少源动力，出于规避风险的本能而自觉减少担保业务的展开，转而寻找其他利于其生存发展的经营领域并加以拓展。

3、中介机构从业人员素质偏低、依法经营意识差。此类公司从事的融资担保或中介业务，具有准金融的特点，要求从业人员不仅具有良好的道德水准，还要具备从事金融业服务的专业技能，如经济、金融、财会、信息采集分析能力、法律知识等，很多中介机构在中介服务过程中，手续不规范，甚至想方设法规避本公司的风险，增加借贷双方纠纷发生几率。有的在业务过程中，超范围经营，在没有取得从事借贷中介的经营资格的情形下，受中介服务高利润的诱惑，非法从事民间借贷中介业务。有的公司从业人员不以公司名义与借贷双方订立中介服务协议，而是以其从业人员的个人身份向放贷者提供担保，从放贷者手中收取资金，转手向资金需求者放贷，在向借款人收取中介费的同时从中获取利息差，一旦发生资金不能回收风险，中介机构则无需承担责任。

4、中介机构内部管理不规范。由于目前从事民间借贷中介业务的行业准入、行业管理、财务制度等处于比较混乱的状态，使一些中介机构在缺乏制

度制约的情况下，忽略自身的管理，有的担保公司对所担保的中小企业不作严格细致的贷前调查，没有贷前调查制度规范运作，提高了经营风险。在从事民间借贷担保或中介业务时，对借款人的借款用途和资信情况不作认真调查，为放贷人提供的借款人信息失真，对借款人提供的抵押财产性质不作审查，或不按约定对抵押财产办理抵押登记。某资产管理服务公司在向某房地产公司提供民间贷款时，合同中约定由开发公司以其正在开发的某房地产项目进行抵押，但该项目并没有合法审批，依法并不能作为抵押财产，在房地产公司未能如期偿还借款时，不能对该公司有效资产进行保全。更为重要的是，中介机构对本公司以公司名义或员工名义提供信用担保的数额和中介的借款数额不作统计，或统计不周，没有对款项的运作实行严格管理，一旦员工产生道德风险，后果将不堪设想。某担保公司职工代某在经办一起借贷业务过程中，在借款合同中约定提供借款及还款均通过代某在工行开户的个人信用卡进行。代某首先要求放贷者将资金存入其信用卡，再从其信用卡转入借款人帐户。借款人在借款到期后，直接将款项存入代某的个人信用卡内，但代某在辞职离开公司时并没有如实向公司交款，导致债权人以债务人未还款为由起诉要求偿还借款。

5、不规范的收费机制及不合法的合同违约制裁机制，使借款人不堪重负，导致债务人故意违约以求得法律保护，增加了民间借贷纠纷的发生率。这类由中介机构事先拟订的借款合同中约定的高利率、高违约金、高罚息使债务人选择违约以得到法律的平衡保护。在借贷关系发生时，放贷者及中介公司利用借款人急于获得资金的心理，迫使借款人接受明知违法的“不平等条款”，而合同中记录的高额回报，促使放贷者“放心”地将资金交给中介机构打理。借

款人在运用借贷所得资金经营时，其运营成本显著提高，如果其不能获得预期利润或获得不足以偿还高额借款本息时，借款人往往选择故意违约逃避高额借款利息负担。当借款人违约并主张合同相关条款无效时，放贷者的预期获利心理使其难以接受法院的降息调解方案，因而增加了此类案件的调解难度。据沛县法院调查，该院受理的民间借贷案件数量近年来上升趋势明显，2005年受理335件，2006年受理408件，2007年受理789件。这组数字在说明县域经济交往活跃的同时，也反映了不规范的合同内容导致双方矛盾加剧而不得不通过司法途径处理的现象。

6、市场监管缺位，使民间借贷中介市场鱼龙混杂，借贷双方的合法权益难以保护。目前，对投资担保公司的监管主要由工商局管理，其营业范围由工商局确定，但对于这类公司从事相关担保或中介业务，需要的资质、人员、技术等要求，国家没有规定，并且在其从业期间，缺乏有效的动态检查和跟踪措施，对其处于一种放任的任其发展的状态。体现在民间借贷中介业务方面，对担保公司超范围经营没有处罚措施，对其收取中介费的收费标准、收费方式、中介行为所享有的权利和义务、对其中介行为的事后监管等均没有规定，金融监管机构更没有任何管理权限和措施。各中介机构各自为政，缺少诚实信用，有的担保公司在借贷合同生效前先行从借款人处收取中介费，不按合同约定期限、约定数额提供借款，损害债务人的利益；有的公司在促成借贷合同订立后，收取中介费和代理放贷者先行扣息行为相混淆，不向债务人明确说明其所扣款项的用途，且不留手续，发生纠纷后，造成法院对放贷者的放贷数额和债务人收到借款数额难以认定，使案件调解难度加大。

三、中介机构活跃于民间借贷市场的原因及其中存在的市场风险评析。

从制度经济学角度说，民间借贷是一种自然金融合约安排的资金市场化配置方式，是金融交易主体博弈的结果。民间借贷现象不被政府的态度左右，一直活跃在我国城乡各地，承担着国家银行借贷之外的辅助融资功能，实现着以习俗、道德为控制手段，形式多样的民间非正式社会组织所担负的社会职能，对刚性的金融资源配置方式形成有效的补充，一定程度上优化了我国金融资源配置，其自发性和互助性对社会稳定与发展的贡献是显而易见的。当前，由于民间借贷引发的纠纷甚至违法犯罪现象增多，很多民间借贷活动在很大程度上成为孕育“地下经济”的温床，有些中介机构 被当作非法集资诈骗的犯罪工具；有些中介机构由房地产商投资设立，成为房地产开发公司的市场融资部门，从市场上收集的资金流向单一；有的中介机构为融通资金，以高息为诱饵，使放贷者从金融机构套取贷款投向中介机构；民间借贷引发的纠纷，一定程度上影响了地方经济秩序、金融秩序和社会稳定；民间借贷资金投向的盲目性，干扰了国家宏观金融政策和产业政策，影响社会公平的实现，如果任其发展，必将影响或阻碍和谐社会的构建。

任何事物的存在与发展都具有两面性，民间信贷也不例外。我们不能只看到其负作用，只有正确分析其活跃的原因和中介机构在其中所起的作用，对中介机构的行为进行适度引导、管理，扬其长处，抑其弊端，使其为我所用，让民间借贷市场走向规范，真正成为正规金融的有益补充。

（一）当前民间借贷市场活跃的诱因。

1、宏观调控下银行信贷资金紧缩是培养民间借贷市场买方主体的政策原因。通常讲，个私企业的生产经营资金应通过正规金融融资取得，自2004年起，国家针对投资增长过快、能源、粮食价格大幅度上涨等经济发展过程

中一些不稳定因素，加强了宏观调控，银行信贷资金紧缩，使大部分中小企业从银行贷款困难。另外，中小企业贷款具有小、急、频、险的特点，户均贷款额只有大企业的１％左右，贷款频率是大企业的３～５倍，对于银行来说，中小企业贷款管理成本高，风险高，而收益率并不高。这就直接造成了银行不愿意将过多资金投入到中小企业贷款业务。在徐州，从2000年到2003年徐州市非公有制经济从国家银行贷款占全市贷款的总量不足1%，民营经济的发展受到很大的制约，从项目投资到建设到最后的开工投产，都受到很大的束缚3。民间借贷成为中小企业不得已的选择。

2、县域金融弱化是民间借贷再度活跃的催化剂。一是信贷管理权上收。近年来，随着各国有商业银行的信贷审批权限上收，基层信贷权限十分有限，减弱了基层信贷发放的积极性。二是县域金融网点收缩。现在除农业银行外，其他商业银行在农村基本不设网点，在全国范围内，自1998年起，四大国有商业银行共撤并三万多个县及县以下机构。邮政局在农村也是只存不贷，将农村有限的资金吸收流出本地。而农村农业产业链的加长急需资金投入，因而更加加剧了农村地区的资金供需矛盾。在徐州沛县法院民二庭，2006年以后受理的民间借贷案件占当年全部受理案件总数的44%以上，反映了县域民间借贷现象活跃的程度。

3、负利率导致居民储蓄存款流出银行体系之外，为民间借贷再度活跃创造了实现环境。据统计，从2003年11月起，我国重新步入负利率时代，2004年的真实利率为－3%左右，在一个健全的市场中，如果利率为负，说明通货膨胀率过高，利率调整慢于通涨率的涨幅，这不是市场失灵，而是政府对利率严格管制的结果。在这种情况下，居民储蓄存款利率过低并且要承担利息

税，必然流出银行体系寻找新的投资途径，使社会融资成本降低，刺激了社会的投资欲望。据徐州市某投资担保公司在网上的信息披露：2003年该公司为某投资者代理投资100万元（放贷），年收益12万元，2004年收益20.16万元，2005年收益48万元。银行存款的低收益与民间借贷的高回报形成巨大落差，使民间借贷成为一般资金持有者的理想投资方式之一。据央行统计，居民储蓄存款增长率在2006年4月首次出现负增长，意味着资金正大规模离开银行，一种是直接进入资本市场，一种是通过基金或保险基金进入股市4。

4、投资担保公司等中介机构的市场介入为投资者与求资者之间建立对接桥梁，吸引资金进入民间借贷市场。“有钱来放贷、有房来借款”，这样的广告词在徐州市大街小巷随处可见，徐州的都市晨报、彭城晚报的广告栏充斥着投资理财的诱惑，“你不理财、财不理你”，让每一个资金持有者充满着投资后钵满盆盈的幻想。有的投资担保公司直接打出保证年收益在10－12%、无任何风险的承诺。投资担保公司“培养”了新一代专门以放贷营利为主要收入来源的资金持有者――“息爷”。也不断地吸引着新的放贷者进入民间借贷市场，有的禁不住投资担保公司的游说，从银行贷款委托中介公司进行放贷。

（二）以中介为基础的民间借贷活跃的风险评析。

传统的民间借贷活动经常发生在熟人之间，关系本位的社会人际交往是民间借贷运作的基础。中国人历来重视亲缘、人情和面子，以亲缘和地缘为中心的人际关系网络成为民间经济活动的信用基础，这是我国农业社会流动性弱的根本性特点所决定的，以至于与此相关的人都不愿意在其生活的圈子内成为不讲信用的人。无论是朋友熟人，还是以亲缘为基础建立的关系网络，

都具有互惠互利、诚实信用的行为特征。因此传统的民间借贷活动基于其信用规模小、关系链条短，纠纷发生率较低。

近年来投资担保公司等各类中介机构介入的民间借贷活动，与传统的民间借贷活动相比，出现了参与信贷的人员增多、借贷双方的不熟悉程度增加、信息不对称的变化，因而出现了新的风险。

1、放贷者对借贷风险估计不足，投资时过于乐观。受中介机构的高利率回报的诱惑，不少投资者过于乐观，对借贷投资风险评估不足，携带资本进入交易时盲目性较大。如从银行退休的张某，自恃具有金融管理经验，从亲戚朋友处以月息2分的利息筹集资金160万元，再以月息5分的高利率通过某投资担保公司向某房地产开发公司放贷，投资担保公司收取了4%的中介费后，并没有如其广告语所说为张某提供任何形式的担保，借款人也没有提供借款担保。在贷款到期后，张某不能收回借款本息，亲朋逼债让她苦不堪言。

2、借贷双方信息不对称，放贷者风险防范困难。银行贷款在放贷后有一套完备的贷后检查跟踪制度，一旦发生贷款回收风险增加的情形能够及时采取资产保全机制。而民间借贷放贷者在放贷后，由于放贷期限长，对资金使用者的生产经营状况无从了解，当借款人经营中出现问题，放贷者很难及时掌握。如果担保公司为放贷者提供担保，担保公司出于防范自身风险的本能，会支付成本对借款人的用款情况或经营情况实施监督。但从法院受理案件的情况分析，多数中介公司或投资担保公司以“见证人”或“中介人”名义在借贷合同中签章，对借款不承担风险，更别提以员工名义提供担保的中介行为了。

3、纠纷增加影响社会安定。因投资担保公司制作的民间借贷合同不规范，收款、还款手续不完整，容易引起纠纷；民间借贷涉及人员广泛，用款人相

对集中，一旦发生欠债不还，易引起连锁反应，易发生暴力收款行为。上海商人林某与其妻在徐州登记设立某房地产开发公司，又与他人投资设立一投资担保公司，该房地产开发公司向中介公司承诺高额的佣金，委托各中介机构为其吸纳借款，通过该投资担保公司及其他中介机构向全市70余户居民借贷资金3000余万元，并出具格式内容相同的借款合同和借据，以其正在开发的房产产权证明书为抵押。由于林某挪用资金并产生经营亏损导致不能按期还本付息，所开发的房地产也不能按期竣工，70余户放贷者在借款到期、林某下落不明的情况下，产生恐惧心理，一齐向法院提起诉讼。目前此案因涉及刑事犯罪正在侦查中。

4、民间借贷的高利率加重企业负担。民间借贷一般是高利贷，受高息负债带来的有限效益制约，企业往往得不偿失。支付不起到期债务时，不得不再通过新的高息借贷来偿还旧债，使企业资产被挖空并形成恶性循环。?

5、危害正规金融体系的收益性和流动性。在民间借贷活跃的区域，银行吸收存款相应困难。目前我国金融机构并未根本摆脱“以存定贷”的模式，资金来源决定资金运用，资金运用决定资金收益。大量银行存款流失到民间市场，必然影响银行存款规模和经营收益。2005年徐州市居民储蓄存款额达657.91亿元，与年初相比增幅为16.3%，2006年居民储蓄存款额达729.82亿元，与年初相比增幅为10.93%，2007年的居民储蓄存款额为793.72亿元，与年初相比增幅为8.8%。居民储蓄存款额在逐年增加，但储蓄存款的增速在逐年下降，要分析其原因，除国家对金融市场调控等因素之外，民间资金流向民间投资市场包括其中的借贷领域也应当是资金流向之一。?

四、立足长远发展的治理措施和建议。

（一）民间借贷的发展趋势分析

在中国的金融发展过程中，正式金融与非正式金融（民间借贷）平行发展，充分说明正式金融与民间借贷关系不是简单的替代关系，也存在互补关系5。这种互补关系表现在：在民间借贷中，由于交易主体常常是具有血缘或地缘关系的个人或企业，贷款人对借款的经营状况、还款能力、信誉和道德品质比较了解，长期沉淀下来的免费信息，使民间借贷具有较低的交易成本。但随着交易金额或交易范围的扩大，民间借贷必然面临与正式金融机构同样的信息问题。在当前的广大农村地区，大量的融资需求具有一次性、短期性、分散性和低产出的特点，这些融资需求无法人正式金融关系中得到满足。而民间借贷具有方便快捷、借贷双方信息对称、交易成本低、效率高的优势，发挥着正式金融无可替代的作用。因此，在相当长的时期内，民间借贷与正式金融之间存在一种互补、并存的关系6。

另外，当资金需求者无法从国家银行系统及原有的金融格局中得到有效满足时，民间借贷则有效缓解了资金的供需矛盾。民间信用的活跃程度往往与一个地区金融服务发达程度成反比7。在一国的经济发展过程中，存在一个既定的融资需求量，由正式金融与民间借贷共同完成。中国经济的高速增长决定了资金短缺是一种常态，也意味着正式金融无法满足所有的资金需求，正式金融不能满足的资金需求则为民间借贷的发展提供了生存与发展空间。从中短期发展趋势看，紧缩的货币政策将直接作用于正式金融的发展，间接地对民间借贷产生影响。从利率看，目前中国对利率体系中重要的存款利率仍实行管制，政府制定利率政策时考虑得更多的是如何对贷款人进行政策扶持，相应的存款人的利益受损。因而在正式金融市场，存贷款利率的管制及

资金使用偏好抑制了资金供给，助长了资金需求，两者的缺口为民间借贷的发展创造了条件。

基于正式金融与民间借贷的互补与替代的关系，在抑制正式金融发展的同时，中国适度从紧的金融调控也促进了民间借贷的扩张，短期内民间借贷仍呈扩张的发展趋势。因此，在国家宏观调控政策的影响下，既然抑制其发展成为不能，我们更应理性对待日益的民间借贷市场，冷静分析民间借贷市场各主体的利益关系，促使其规范运作，努力将其对金融秩序的消极影响、对社会稳定的不利因素降到最低。

（二）关于进一步规范和发展中介机构从事借贷中介业务的构想。

1、规范民间借贷中介机构的市场准入条件。民间借贷中介机构作为从事资金融通的企业，具有政策性强、风险度高、影响面广的特点，应对其设定区别于一般中介机构的成立条件。首先，对从事此类业务的企业名称应当规范，强化其咨询或中介性质，便于社会公众识别其企业性质和经营范围，设立有限责任公司的应符合公司法的规定。其次对于从业人员应设定一定条件，民间借贷中介业务具有准金融业务性质，在设立登记时，应当要求公司从业人员中具有一名以上具有金融专业知识或在金融机构从业经验的人员，所有从业人员必须是无大额负债、曾受刑事处分等不良记录的人员，并且曾被金融机构或信用社、基金会开除公职的人员不得进入该经营领域。

2、加强对民间借贷中介机构的经营管理。一是对民间借贷中介市场进行清理，对凡是无证经营的业户予以取缔。二是由工商行政管理部门定期对中介机构进行业务培训，加强从业人员职业道德教育、业务技能培训，政策法规宣传，使其在法律、政策准许的范围内规范经营。三是对中介机构的经营

业务实行监测制度。具体可以参照当前房屋产权管理机构对预售商品房的管理模式，银监局等机构可通过备案登记管理的手段，对中介机构实行网络化远程监控，根据中介机构的投资规模确定其授信额度，规定中介机构设定的担保债务、收取的佣金比例等数据建立网络台帐，与税收管理机构

共同监管，及时掌握中介机构业务发展情况、资金运营规模及其运行趋势，将民间借贷资金纳入有序管理的轨道，防止国家税源的流失。

3、规范整顿中介机构经营的外部环境。现在已处于传媒业非常发达的时代，广告管理部门应加强对中介机构通过互联网、报纸、广播等媒体发布广告的管理，对不符合广告法的规定、与其经营范围不符、夸大经营效益、宣传违法经营手段的广告内容予以取缔。发现发布虚假广告的单位应依法处罚，严重的可以吊销其营业资格。地方主流媒体应有社会责任意识，更需从严审查广告内容，正确引导消费者作出理性的投资决策。同时，金融机构应更新经营理念，根据公众的金融需求不断推出适应市场的金融服务产品，将更多的民间投资者通过金融机构提供的委托贷款服务，享受到更安全、更有保障的投资理财服务。

4、司法机关应表明态度，对非法从事金融业务的行为不仅不能保护，更需采用各种手段包括追究刑事责任的方式予以打击，以净化民间资本投资市场。对中介机构在经营活动中存在违法经营行为的，应没收其违法经营所得收入。对中介机构在从事中介业务时，采取委托借款、转让债权等方式非法吸收公众资金的涉嫌非法吸收公众存款犯罪的，应交由公安机关侦查处理。对未取得民间借贷中介的经营范围而从事资金的融通、中介活动的涉嫌非法经营犯罪的，也应依法对其进行惩处，通过对违法犯罪行为的处罚，达到规

范治理的长远发展目标。

1 乔英武，现任江苏省徐州市中级人民法院院长助理。单云娟，现任江苏省徐州市中级人民法院审判长。

2 江苏人民广播电台2007年4月13日报道《转变政府职能、突出服务意识：徐州市担保体系建设取得实效》

3 2007年4月13日，徐州市民营经济促进会会长赵继先给江苏省广播电台记者介绍徐州担保体系建设之初的情况时说。

4 沈国仪《从紧的货币政策向何处发力》，载2007年12月18日新华日报。

5 陈志刚：《民间借贷与中国金融调控》，载《武汉金融》2006年第5期。

6 6 陈志刚：《民间借贷与中国金融调控》，载《武汉金融》2006年第5期。

7 鞠春彦《民间借贷的社会功能及其发展研究》，载《理论探讨》2006年第2期。