城乡一体化与城乡统筹

一、理论基础概述

自2002年党的十六大提出统筹城乡经济社会发展解决三农问题以来，全国各地积极地进行着实践。但到底什么是城乡统筹？究竟该怎样理解其内涵和基本内容？城乡统筹要达到什么目标？城乡统筹有什么要求？城乡统筹与城乡一体化之间有什么联系？等等。这些问题是我们深入研究城乡统筹问题时，必须首先明确的基本问题。

（一）城乡统筹的内涵

理解城乡统筹的内涵，首先要对“城乡”这一概念进行界定。

城乡是一个相对的概念，其范围的界定在不同的视域空间有不同的划分。所谓“城”，是指以非农活动和非农人口为主的人类聚居区，比乡村占地规模要大，人口数量要多，人口密度高，是一定地域范围内的经济、政治、文化中心，与“农村”相对。“乡”统指所有城市以外的地区。城乡一般就是指城镇和乡村。

目前，社会各界对城乡统筹内涵的理解大体可归纳为以下几类：一是从城乡整体互动关系的角度，认为城乡统筹就是要充分发挥城市对农村的辐射和带动作用以及农村对城市的促进作用，使城乡协调发展，实现城乡经济社会的一体化。二是从城乡资源配置的角度，认为当前所谓的城乡统筹，主要侧重于资源向农村、农业倾斜，即在制定国民经济发展规划和进行重大经济决策时，应优先考虑“三农”问题，而不是像过去那样重城市和工业、轻农村和农业。三是从城乡平等关系的角度，认为城乡统筹发展即是在社会主义市场经济条件下，破除城乡二元结构，建立城市与农村平等、统一的城乡一体化经济社会秩序，破除制约三农发展的体制和结构性矛盾，形成城乡共同发展的良性互动局面。

其实，以上几种认识并不矛盾，都是从城乡关系的不同角度解释和强调同一个问题。

综合各方面对城乡统筹内涵的认识，可对城乡统筹可作如下理解：统筹即统一筹划。城乡统筹即是把城市和乡村放在一个系统内，统一筹划，平等发展。统筹城乡经济社会发展，就是要从国民经济和社会发展全局的高度，统一筹划城市和农村的经济、社会发展，使城市和农村相互促进、协调发展。或者进一步讲，城乡统筹的基本内涵就是把城市与乡村、工业与农业、城镇居民与农民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡各种资源和要

素的双向流动和优化配置，协调工农关系、城乡关系、城市居民与农民的关系，逐步清除城乡之间的隔离和界限，从根本上解决“三农”问题，促进城乡经济社会协调发展，推进城乡分割的二元结构向城乡一体的现代社会经济结构转变。显然，城乡统筹发展是相对于传统体制下的城乡分治、工农分割的二元结构而言的，其实质是通过一系列制度建设和方针政策调整，彻底改变城乡二元经济社会结构，协调城乡关系，实现城乡良性互动。

（二）统筹城乡发展的提出

统筹城乡发展是2002年党的十六大，根据我国城乡经济社会发展的实际提出来的一项重大战略决策。在改革开放的过程中，城乡发展的差距在许多方面不仅没有缩小反而是进一步扩大了。城乡差距处理不好会进一步导致农业的衰落、农民和农村的贫困；相反，这一关系处理得好，农村的经济发展会对整个现代化起到促进作用。

因而，为解决“三农”问题，缩小城乡差距，也是为了实现整个国家、整个民族的发展目标（中国现代化不仅仅是中国城市的现代化，而是指中国整个国家、整个民族的现代化），中央提出实行城乡统筹发展。特别是自2004年以来，中央一号文件已连续七年锁定“三农”问题。七个文件一脉相承，落脚点都是稳定粮食生产、增加农民收入、加强农村基础建设，不断肯定了农村发展在城乡统筹协调发展中扮演的重要角色。

党的十六届三中全会明确了统筹城乡发展的方针，并将统筹城乡发展置于科学发展观要求的“五个统筹”的首位，表明统筹城乡发展是其他几个统筹的重要的内在基础。2004年，胡锦涛总书记明确提出了“两个趋势”的重要判断，并于2005年进一步阐明我国现在总体上已经达到了以工促农、以城带乡的发展阶段。党的十六届五中全会、六中全会都强调了城乡、区域协调发展的重要性，要求加快改变城乡二元结构，促进城乡统筹发展。2007年6月，国务院正式批准设立成都市和重庆市这两个城市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。党的十七大进一步明确提出要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，促进国民经济又好又快发展。至此，统筹城乡发展己成为一项事关我国经济社会健康发展的重大战略。

表 1-1 2004-2010年中央一号文件

（三）城乡统筹的目标

城乡统筹的提法最初是从全面实现小康社会这一目标出发提出来的。因二元体制等原因，20世纪的后十年，在全国向总体小康社会迈进的进程中，农村落在了后面，因此新世纪的前二十年全面实现小康社会目标的重点和难点就在于农村的发展。这可以理解为阶段性的总体目标、结果性的目标。

其实，城乡统筹可具体分解为若干方面的目标，即所要达到的目标体现在城乡收入、消费、就业、教育和医疗卫生等多个方面，比如缩小城乡居民收入差距、消费差距、缩小城乡教育卫生发展水平的差距、社会保障的城乡平等、城乡资源的优化配置，等等。

在此需要指出的是，城乡统筹发展并不是要绝对消除城乡差距，使城乡完全同等或同步发展，而是要解决城乡关系和城乡发展不协调的问题，其最终目标是要实现城乡关系的协调和城乡一体化。如何理解城乡一体化?可以从四个方面理解:第一，从城乡关系看，城和乡在整体中相互依存。在一个国家或一个地区，整个社会是一个活的有机体。城与乡在这个整体中应该是平衡、协调、有机结合的。在资本主义工业化初期，城市统治农村、剥削农村，城乡关系是对立的。我国建国后实现城乡分治，形成了城乡二元的经济社会结构，城乡发展不平衡、不协调，阻碍了农村发展，也不利城市发展。第二，从城乡关系发展的目标来说，实现城乡一体化是城乡协调发展的目标。城乡一体化要实现使城乡居民在政治权利、收入分配、社会福利等方面趋于公平、均等，使全社会共享改革发展成果。长期实行城乡分治的结果是城乡差距越来越大，也成为当前中国社会矛盾、社会冲突产生的重要根源。第三，实现城乡一体化是一个历史过程。我国城乡二元的经济、社会结构是从上个世纪50年代实行计划经济体制、建立户籍制度以来逐步形成的，根深蒂固，成为阻碍中国发展特别是农村发展的主要障碍。因此实现城乡一体化，将是一个较长的历史过程。第四，要实现城乡一体化，必须对城乡

体制进行改革。“三农”问题的根源主要就在于城乡二元结构造成的深层次矛盾。因此，先要破除城乡二元结构，遏止住城乡差距继续扩大的趋势;然后通过“工业反哺农业，城市支持农村”，加大对农村的投入，加快农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距，再逐步实现城乡一体化。

（四）城乡统筹的基本内容和要求

城乡统筹发展的对象是与城乡区域之间经济社会发展相联系的社会、经济、资源环境、科技条件等相互联系、相互影响关系的总称。它包含了与城乡经济社会有直接或间接联系的全部范围，具体包括城乡政策与体制、行政设置、法律法规、产业结构、要素流动、就业结构、城乡市场体系、城乡资源配置、城乡居民收入、产品深化、农业机械化、农村劳动力转移、城镇就业、城乡居民素质、城乡交通、信息化、城市化、科技进步、社会保障、自然资源与环境、地理区位、文化和观念等诸多因素，涵盖了社会、经济、生活和环境等方方面面。因此，城乡统筹的基本内容可以从制度、要素、关系三个方面理解其基本内容：

一是城乡制度统筹。统筹城乡制度，即把影响城乡发展的各个方面制度统一起来，主要包括：统筹城乡户籍管理制度、劳动力就业制度、社会保障制度、教育制度、财政分配和转移支付制度等，其中统一城乡户籍管理制度至关重要。现在全国己经有多个省市（如成都等）对户籍制度进行了改革，实行统一的城乡户籍制度，并取得了成效。但因户籍制度涉及到附着其上的一系列政策，不是某个省市自身能解决好的的，而必须在全国范围内统筹解决。统筹户籍制度改革势在必行，实现公民身份上的平等，是实现城乡一体化的基本前提。

二是城乡要素统筹。城乡要素统筹是指城乡的各类生产要素可以完全按照市场机制，实现在城乡间的双向自由流动。具体主要有：城乡土地要素统筹、城乡资金要素统筹、城乡劳动力要素统筹。土地、资金、技术、人才和信息等资源要素是创造财富的物质基础，城乡经济的协调发展，说到底，就是资源要素的合理配置问题。资源的流向和流量，直接决定着一个地区的经济繁荣程度和社会进步程度。最近几年我国城乡关系出现的新的失衡，二元矛盾更趋尖锐，根本原因就在于城乡间资源要素流向不合理，未能按市场需求合理配置。因此，要推动城乡经济协调发展，就必须对各种资源要素的流向、流量及配置进行统一筹划。对此，城乡统筹政策应向“三农”倾斜，制定各种支持农业和农村发展的政策，促进其

发展。

三是城乡关系统筹。城乡关系包括城乡区位关系、城乡产业关系和城乡居民关系等直接的关系，还包括城乡产业关系和城乡居民关系相互作用后产生的工业与农民、农业与市民的两个间接关系。产业是经济发展的基础和载体。目前我国城乡之间发展严重失衡的最主要根源就在于城乡产业结构的不合理，城市以发展现代工业为主，农村以发展传统农业为主，且城乡产业自成一体、关联性不强。因此，统筹城乡经济社会发展，首先必须抓城乡产业统筹，注重发展城乡关联产业。城乡关联产业就是在城乡有关部门之间，存在着投入产出的相互依赖关系以及相应的各种经济联系，具有较高关联度的产业。这些产业加速发展、提高效益，对于实现城乡经济统筹协调发展意义重大。针对我国城乡产业分割的现状，各级政府在制定产业发展规划和产业政策时，必须兼顾，建立一个能够统筹推进农业产业化和现代城市产业融合的机制，延长产业链。同时还应协调好城乡居民利益关系，实现城乡产业协调、社会各方利益兼顾的发展体系。

（五）城乡一体化与城乡统筹

城乡一体化涉及社会经济、生态环境、文化生活等多方面，是随着生产力发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡经济社会发展的高级阶段。在这一阶段，城乡形成职能一体化、空间一体化和社会管理一体化，城乡之间相互促进、互为资源、互为市场、互相服务，城乡两个异质人群生活共同在经济、文化、生态等要素上有效优化组合、协调相融、和谐发展。城乡一体化是需要在城市化进入高级阶段后作为一个区域经济社会发展的明确方向，要尽力缩短城乡差距，实现城乡共同发展。其实质是把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合安排，通过政策调整和体制改革，促进城乡在规划建设、产业发展、政策措施、结构调整、精神文化建设、环境保护、社会建设事业等方面的一体化，改变二元经济社会结构，实现城乡在政策上的一致、产业发展上的互补、国民待遇上的平等，逐渐实现农民的市民化，让城乡居民共同享受到物质文明和精神文明的成果，实现整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

城乡统筹，是指国家的一种政策倾向，是政府的一种宏观调控手段，其目的是使城乡经济社会协调发展，最终实现城乡一体化。它作为一个指导当前工作的

战略思路，强调在保留城市与农村自然特征的同时实现城乡经济社会的协调发展。相对于城乡一体化来说，城乡统筹是实现城乡一体化的手段与方法，而城乡一体化是城乡统筹发展的最终实现目标和结果。两者都把城市与农村的发展作为一个整体而不是割裂地加以考虑。