关于农村土地有序流转新机制的调研报告

　　土地经营以家庭承包为基础、充分结合的双层体制是党的农村政策的基石。当前，实现农村土地流转既是发展现代农业的有效措施和前提条件，也是解放生产力和发展生产力，实现社会主义现代化建设的客观需要，更是全面深入贯彻党的十七届三中全会精神的主要内容。

　　一、我区部分县市区农村土地有序流转的基本情况和主要特点近年来，随着我区农业产业结构调整步伐的不断加快，农村土地有序流转成为社会主义新农村建设，促进农业增收，农民增收的重要途径，目前我区土地流转经过近几年的发展既保证了我区土地适当集中和规模化经营，实现土地开发效益的最大化，又从根本上保护了农民利益，取得了农民得实惠、村集体增收入、经营者获利益的“三赢”效果,主要特点表现在以下几个方面：

　　1.土地流转的动机发生了变化。在免征农业税以前，村组织和农户流转土地主要动机是为了完成税费上缴任务，避免土地撂荒。农业税免征以后，不论是村集体经济组织规模流转，还是农户自主进行流转，其动机都是为了增加收入。可以说二者的行为由被动变为主动，进行土地流转的积极性都有了提高，一定程度上促进了农村土地的流转。

　　2.土地流转的范围不断拓宽。免征农业税后，农民种田的成本进一步降低，他们惜地意识提高，流转的土地由当初主要是撂荒耕地扩展到整合农用地。土地使用权的流转已由原来的在亲戚、本村、本乡成员为主的农户之间进行，扩展到外村、外乡甚至外县。

　　3.土地流转的市场取向开始显现。当初邻里、亲友之间通过转包、代耕的形式流转土地，或者农户委托村集体经济组织代为流转的，现在由相当一部分承包户纷纷要求收回已转包的土地，要求享受国家对种粮面积的补贴或按照目前的市场价格重新确定流转费用。从全区的角度的看，土地流转有利于促进农民获得财产性增收，有利于破除土地城乡二元分割，土地流转盘活农村“沉睡的资本”，土地流转的收益是农民“特殊社保”。

　　二、我区部分县市区农村土地有序流转中存在的问题从调研的情况来看，我区部分县市区对农村土地有序流转新机制有一些新思路、新举措，农村土地流转的积极性高，各部门支持土体流转的氛围浓厚，农村土地流转有了新气象。但同时也暴露出一些在农村土地流转过程中存在的问题：一是利益分配机制不科学，调动不起农民的积极性。同时农民认识不到位，观念滞后，流转水平低，进程较缓慢。旧习惯根深蒂固，承包土地流转困难。在外出务工、经商的农民中，有的对土地的眷恋还很深，宁愿造成地荒也舍不得将土地流转出去，大面积抛荒影响农业经济发展，给农村经济造成一定的损失。农民“两不”和业主“两怕”是影响当前农村土地流转的观念障碍。农民的“两不”，指的是全面取消农业税后，农民“不占白不占，占了也白占”的心理普遍存在，“不愿”交出其土地承包经营权;另一方面，农民将其农村承包土地作为其生活保障的最后一道防线，“不敢”流转或交出土地承包经营权。

　　业主的“两怕”，指的是业主“一怕”农村土地政策不稳，不敢大胆投入;“二怕”农业生产自然和市场双重风险压力大，不敢大规模搞开发。例如：灵武市崇兴镇榆木桥村针对本村人多地少，劳动力充足的现实，谋划将土地集中起来经营，把劳力从土地中解放出来，再输出去打工赚钱的好办法。村两委班子专门聘请农业专家再三考察审核，于xx年12月最终确定并引进了一位实力强、经营管理水平高的大户，计划占地500亩搞设施温棚，已签订130亩租赁合同，亩年租金700元。但是，当这位大户带着资金项目到该村进行设施温棚的建设时，却遭到部分村民的强烈反对，反对的理由是：“手中有粮，心中不慌”。二是土地流转行为不规范、流转效率低，土地承包纠纷隐患较多，处调难。

　　目前，土地流转不规范主要表现在如下几个方面：一是大多数农户之间的土地流转，大部分是自发形成，以亲朋邻里间为主，只有口头约定，没有书面合同，即使有书面合同，其内容也不完整，双方的权利义务关系规范性差，在某些方面不具有法律效力，有的也未经村社集体经济组织审查同意;二是土地流转有的不按规范签订合同，合同条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。有的曲线炒作地皮，实行耕地“农转非”;三是县乡级合同管理机构审查、签证或公证机关公证体系还不完善。没有建立完整的土地流转合同档案，农村土地流转资料档案比较缺乏。农村土地流转的随意性和不稳定性，制约土地流转。三是缺乏龙头企业带动、产业支持，限制了流转的规模。同时农民就业空间小，社会保障跟不上。由于我区每年有大批青壮年农民工外出务工，而大多数中老年人、妇女根本就没有进城务工的机会，加之农民养老、医疗、社会救助等社保体系还处在建设初期，大多数农民主要还是依靠土地收入解决吃饭、看病、上学、养老问题，这就造成农民对土地流转存在后顾之忧，宁肯自己传统经营，也不愿意将土地流转让出。四是缺乏组织引导，组织化程度低。

　　农户间土地自发流转比重大，集体组织引导流转少，规模化推动力量不足。虽然农民之间通过自发土地流转对防止土地荒芜起到一定积极作用，但是，流转后仍然没有改变农户各自分散经营方式，缺乏组织化规模经营，市场搏弈能力差，经济效益低。在发达省份，在征得农户同意的基础上通过集体统一组织流转，有力地推动了以土地合作组织形式和土地股权制形式快速发展，促进了土地流转加快，实现了土地资源的优化配置，取得了很好的效果。我区农业农村合作经济组织数量相对较少，对土地流转拉动不足。向外部经济组织流转数量少，各地区发展不平衡，拉动土地适度规模经营不够产业化龙头数量少，带动土地流转力量不足，同农户之间的利益联结关系不够紧密。五是承包土地少，规模生产难形成。平均分包土地的格局使农民在有限的承包土地上增加收入的难度增大，扩大规模经营又没有多余的土地，放弃承包土地又担心生活没有保障，有限的土地限制了农业生产进一步发展，造成了农业土地资源的浪费。小规模生产，农民收益难增加。分散零星生产经营方式难以摆脱小农经济的桎梏，制约了农业结构的调整，影响农业产业化经营的形成和推进。

　　六是土地的“所有权”、“使用权”、“经营权”政策不明晰、法律制度不健全，流转的目标不清晰，政策不具体，监管措施难有力。提倡土地使用权的合理流转，一直是中央农村政策的主要内容之一，这在中央一系列农村政策中均有涉及，但比较原则。对土地流转的管理，从上到下的农业行政主管部门没有具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，这是当前农村土地流转不规范的一个重要原因。七是自然条件差，农业收益低，风险大，制约流转。农业是自然和市场双重影响的弱势产业，农产品销售难，造成土地流转也难。农产品产量本身受气候影响，销售受市场行情影响，加之近期的金融风暴，农业增产难增收，农产品投资风险很大，企业、大户顾虑多，制约土地流转。八是开发业主引进难。由于农业收益比较低，高收益项目农业难以选择，农业开发又面临市场和自然双重风险。因此，业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的民营企业或业主参与土地流转、规模经营农业的比较少。目前，全区引进从事农业开发的业主中真正坚持下来并实实在在取得较好效益的不多。有的依赖性大，只想靠政府支持;有的管理水平低，科技含量不高;有的项目选择不准，产业趋同，品种单一;有的盲目追求规模，管理粗放;也有的缺乏经济实力和经营能力。

　　三、土地流转的基本思路农村土地流转的基本思路，以发展为主题，以经济效益为中心，培植龙头企业;依靠经营体制和机制创新，调整优化农业农村经济结构，增加农民收入。在流转原则上，坚持维护农村集体土地所有权，长期稳定农户承包权，依法流转使用权。在流转目标上，依靠各方面的优势组合，实施耕地规模集约经营，发展优质高产高效农业。积极开发非耕地和低效益地，发展特色农业、生态农业和可持续农业，满足人们不断增长的物质文化生活需要。在流转方向上，依靠科技成果转化和实用新技术运用，着力市场信息、资金、劳力和先进管理经验有效对接，建设一批有特色、有优势、科技含量高、市场前景好、辐射带动能力强的商品生产基地和现代农业示范区。在流转方式上，坚持农民与业主自主选择。

　　四、推进和规范农村土地有序流转的意见和建议一是加强政府引导，着力政策推进。土地流转处于起步阶段，政府引导尤为重要。第一，以政策服务为中心，营造流转氛围。出台专门文件，召开专门会议，全面宣传贯彻党中央土地政策，解除部分基层领导和群众思想疑虑。结合实际，制订鼓励流转的政策，特别明确土地开发利用政策，轻税薄赋政策，权益保障、环境、信贷、服务方面政策。第二，综合规划，选好发展项目。按照区域化、特色化、产业化思路，进行规模经营、集约经营规划，着力招商引资。第三，强化组织协调，明确部门分工，专门机构管理，一条龙服务。充分调动村社基层组织积极性，广泛听取群众意见，依法完善前期流转中的遗留问题，积极组织竞争流转。根据十七届三中全会“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、转让、出租、互换股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”的精神，加强对土地流转必要性的宣传。要让基层干部和群众认识到，土地不仅仅是农民就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产，增加要素收入的有效手段。要充分利用各种媒体，大力宣传有关土地流转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型，让农民了解政策，消除误解，放心流转。

　　同时，要提高基层干部和群众“以地生财”的意识，引导农民提高组织化程度，运作土地的能力。二是坚持政策原则，确保土地规范流转。第一土地流转必须在土地延包30年不变政策前提下进行，对有些地方搞三五年就调整，或打乱重新分配的做法要纠正，以保持家庭承包经营制度长期稳定。第二土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，不能刮风、不能下指标、不能强制推行，要充分尊重农民的意愿，一切围绕农业发展，一切为了农民增收。第三要坚持土地流转主体是农民。

　　当前，农业生产效益比较低下，农民增收困难，各地在引导农村土地流转中，一定要将流转收益归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保农村社会稳定。第四土地流转要规范操作与管理，各级农村经营管理部门要切实履行职责，积极做好土地流转合同的签订，及时办理合同变更、解除、签证工作，积极妥善调解和处理土地流转纠纷，促进土地流转规范化发展.三是制定出台相关政策，奖补结合，推动我区土地流转工作再上新的台阶。农业龙头企业、农民专业合作组织等在发展农村经济带动农民增收致富过程中起着至关重要的作用。应制订更加优惠的政策，加大扶持力度，拓展发展空间，特别是要加大对农民专业合作组织发展的扶持力度，充分利用其外联市场、内联千家万户的作用，逐步打造产业品牌，自主开发经营项目，吸引农户入股，推动土地流转进程。

　　比如对集中流转100亩以上建设设施农业或500亩以上粮食生产的，考虑实行以奖代补。对达到一定规模、带动能力强、经济效益明显的经营实体和土地流转的乡、村、队，给与集体或主要负责人相应的奖励，提高他们的积极性。四是构筑流转载体，催生市场体系，通过建立“土地银行”等形式为农民承包地流转提供中介服务。首先是培育承接业主，总结表彰一批示范典型企业，招商引资一批内外资业主。其次，建立一批流转中介组织。从事土地信息收集、整理、广告、政策咨询、信用担保，开展土地资产评估、物资供应服务。形成纵横联合、政策配套、信息共享、服务高效的配套体系。再次，建立市场规则，维护公开、公平、公正的竞争秩序，防止下流转指标、用行政手段搞拉郎配等现象发生。“土地银行”通过建立土地储备库等形式，将所有农户转出的土地集中起来，吸引社区及社区外的农户和企事业单位进行投资。从各地实践来看，类似中介服务组织还有土地信托服务中心、土地信托服务站、土地流转协会等多种形式。

不管采取哪种形式的中介组织，做好这项工作都应注意几点：首先，要合理地评估托管土地的价值;其次，要沟通土地供给主体和需求主体之间的相互联系，确保农民收益最大化;再次，要建立推动土地规范化流转的管理体制;最后，中介组织自身要不断完善，努力提升土地测量、土地评估、合同管理以及法律咨询等方面的业务能力。五是加强规范管理。农村土地流转涉及农民的切身利益。流转必须规范有序的进行，以消除农民的后顾之忧。建议区上尽快出台相关政策，明确规定：“集中连片流转的，对个别不愿意流转的农民，要做好深入细致的工作，在不影响其承包权益的前提下，可通过土地调整、互换、置换等办法解决。”达成流转意向，进行流转时，签订流转合同，乡镇土地承包管理部门应予以登记。在城市化的进程中，对多数农民来说，土地既是必需的生产资料，也是重要的社会保障;而推进新农村建设必须确保一定的耕地保有量。因此，必须坚决贯彻落实最严格的耕地保护制度。工作中要注意对法律、政策的把握，尊重农民的意愿，防止侵犯农民的合法权益。六是以招商引资，引项目为突破口，提高农民土地流转的主动性。通过本次调研发现，凡是有好项目、经营管理好、效益显著的农业项目，大户与农户都取得了可观的效益，双方主动性都很高，矛盾纠纷也少，责权利明确。

　　今后，可以考虑适当加大向农业项目招商引资的政策倾斜扶持力度，通过财政贴息、补贴等形式，争取一批有实力、科技含量高、附加值大、竞争能力强、效益显著的农业项目，以点带面推动农村土地流转的主动性。当农户与龙头企业形成了较为稳定的利益关系，既提高了农民的组织化程度,又壮大了龙头企业的实力,增强了规模经营的优势。七是加强农村土地流转合同监督管理，确实保障农民利益。认真贯彻《土地法》、《农村土地承包法》等相关法律法规，坚持“依法、有偿、自愿”原则，对现有土地流转合同，尤其是口头合同，要积极引导双方签订书面协议，明确双方责、权、利，保护双方的利益。同时，要针对当前农村经济快速发展的新局面，有前瞻性、预见性地在合同中留有余地，确保出现新情况以后，农民的利益不受侵害。例如：在土地流转过程中农民最关心地租价格，可以考虑由政府指定出一个相应的指导价格，并根据社会的经济指标定期调整，既不能让农民哄抬价格，又不能使地价被低估，确保双方的利益不受损害，创造出土地流转长期稳定高效的社会环境。八是建立健全农村土地流转服务体系。

　　积极探索通过市场调节农村土地流转长效机制，切实加强对土地流转工作的管理，乡镇成立农村土地流转服务中心，做好日常监管、政策调研和信息发布工作。乡镇要以财经所为依托，负责农村土地流转的政策咨询;贯彻落实土地流转政策，指导流转双方签订流转合同;办理土地流转合同的鉴证，对土地流转纠纷进行调解，对流转合同的登记、变更等情况进行备案。各村可成立土地流转服务站，及时掌握村组农户土地流转的意愿并进行登记，提供规范的土地流转合同文本和流转信息，督促流转双方依法签订流转合同，及时向乡镇农村土地流转服务中心提供情况，解决土地供需双方因不能及时沟通而流转受阻的矛盾，提高土地流转的成功率，降低交易成本。九是因地制宜，分类指导。加快全区农业发展战略提出总体规划研究，依据各地的土地肥力、地势高低、灌溉条件、农户习惯等因素，聘请农业专家把脉，进行功能分区和产业带、产业板块规划，分片区规划适宜发展的农业项目，制定具体政策、扶持方案和操作办法，有的放矢给与相关政策扶持，分期分批逐步实施，有针对性地进行土地流转。农村土地问题非常复杂，在城市的城乡接合部进行一些改革，条件会比较充分，包括宅基地换社保，建设用地流转等等，但是在彻底的农区就很难行得通，条件根本不具备，盲目改革会带来很多问题。

　　所以土地政策不可能“一刀切”，必须符合各地的经济情况。十是强化金融信贷支持。金融部门应加强对规模经营的支持和服务，在符合信贷政策的前提下，为在企业和设施农业建设提供积极的信贷和保险支持。农业银行和农村信用合作社应把规模经营主体作为信贷支持的重点，每年安排一定额度的农业信贷资金帮助解决规模经营主体生产经营的资金需要，对实力强、资信度好的规模经营主体给与一定的信贷授信额度，允许规模经营主体以联保形式办理贷款手续。十一是大力发展非农产业，促进农村人口和劳动力转移。农村人口和劳动力转移是合理调整生产力布局，扎实推进产业升级的重要标志，也是土地流转的必然要求。一是着眼农产品多层次增值，大力发展农副产品加工业、营销业、储藏、保鲜、包装产业。

　　重点围绕龙头骨干加工业扩规模上档次，吸收大量农村人口转移到产前、产后或二三产业稳定就业。二是积极发展乡镇企业，抓住西部大开发机遇，吸引一批名牌企业和对口支持企业及项目落户我区，以东部资金、技术、设备、经验建设一批新型龙头企业和支柱产业。三是加快以产业为支撑的小城镇建设，扩大规模，完善功能，吸引农村人口和劳动力安居乐业。四是开发旅游资源，发展配套观光休闲服务产业。同时加强与发达地区及企业联系，积极向国内外市场发展劳务输出。十二是坚持市场导向，多种渠道流转。以项目开发为着眼点，招商引资;核心企业为龙头，实施特色资源开发;招标投标为基础，竞争承包;使用权为纽带，建立新型专业合作组织;以科技实体为主力军，建设各型现代农业示范区;委托代耕，互相调换，子女继承等都是适宜的流转渠道。各种渠道流转的具体形式多种多样，关键是从实际出发，承让双方选择最合适的渠道和形式，实现优势互补，经济双赢。

　　共同承担可持续发展的责任。十三是健全机构，强化职能。加强土地流转仲裁机构建设,明确管理机构和职能，加强土地流转管理监督。目前，推动土地流转已成为促进适度规模经营，发展现代农业的重要内容，应逐步完善法律法规建设，加快土地仲裁立法进程，制定出台有关土地承包纠纷仲裁的法律，健全更为完善的、适合当前农村经济发展的法律体系。县乡两级作为解决土地承包纠纷的最基层，要大力加强和完善农村土地承包仲裁体制建设，从编制、经费上给予保证，以及时处理土地承包过程中出现的各种纠纷。农业土地使用权流转工作是对现有农村生产关系适应新阶段农村生产力发展要求的局部调整，是对农村基本经营制度的进一步完善，对土地使用权流转的管理，是农业承包合同管理工作的延续和发展，是农村经营管理部门三大主体职能中的首要职能。县乡两级经营管理部门要认真负起农业土地使用权流转管理的工作责任，及时发现新情况、研究新情况、解决新问题，制定土地使用权流转的措施，使之行为规范，形成配套的流转管理办法和经常性的工作制度，积极地去引导、实施、管理和监督。首先是确立土地使用权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规失范行为的处理办法;第二是规范流转合同，建立流转合同的指导、签证、仲裁制度;第三是建立土地使用权流转档案，重点对拟出让方的土地情况基本条件和拟受让方的土地需求情况进行登记造册，促进土地的顺利流转。

　　县上要及时调整充实县农业承包合同管理委员会及其成员，主管部门要切实履行职责，做好农村土地流转的指导和管理工作。乡镇相应建立或调整农业承包合同管理机构，并落实专人办公，报县农业局备案。根据农经站履行农村土地承包、农民负担、集体资产与财务的三大行政管理工作职能，将农经站纳入参照公务员管理的事业单位，人员工资、必要的工作经费纳入同级财政预算管理。同时农经部门要加强对农村土地流转情况调查研究、分析、汇报，密切注意发展动态;指导农村土地流转合同的订立，及时办理因土地流转引起的合同变更、解除、重订和使用权的确认工作。搞好合同鉴证，建立流转合同档案，引导业主与农户建立合理的利益联结机制，及时调解和处理土地承包、流转合同纠纷。在确保农村社会长期稳定的前提下，加快农业产业结构调整步伐，促进我区农村经济持续、快速、健康发展。十四是开展农村承包土地合作社、集体建设用地流转、征地制度改革等试点工作。最近几年，一些地方探索了组建形式不同的土地合作社，从多方面来评价，这项工作都是有益的。

　　xx年7月1日《农民专业合作社法》的正式施行，为农民组建土地合作社提供了较大的法律空间，当然更加明确、具体、规范的法律规定还有待于在以后的实践中加以总结、完善。从政府的角度考虑，开展试点关键是要抓好两项工作：一是搞好基础制度建设。二是加强具体工作指导。征地制度改革问题不是一个单纯的土地问题，而是与失地农民的社会保障相联系的社会问题。可以考虑从以下几方面着手进行改革试点：一是制定新的补偿办法，让农民享受到土地征收、征用带来的利益升值，合理分配土地收益。二是建立被征地农民基本生活社会保障基金制度，确保征地补偿安置费用足额到位、专款专用。三是实行有针对性的补偿安置和基本生活保障措施，做好不同年龄、不同收入、不同阶层失地农民的社会保障体系衔接工作。四是将被征地农民纳入就业和再就业培训体系，通过多层次、多形式的职业培训，妥善解决失地农民的再就业问题。十五是加强土地基础设施建设，提升土地价值。

　　农业基础设施落后是制约土地流转的重要原因。改善土地生产条件，创造流转优势。一是加强农业综合开发，大力改造中低产田土，配套完善水利排灌设施，建设稳产高产农田。二是以生态建设为中心，治理水土流失，防治污染。三是加强以道路、电信、电网、供水等为主体的生产生活设施建设，增强综合开发利用能力。十六是土地流转也要达到确保粮食安全的目标。十七届三中全会《决议》对新形势下如何发展现代农业从7个方面进行了部署，引人关注的是，“确保国家粮食安全”被放在7项部署的首位，这既显示了中央对粮食安全的高度重视，也反映出中央维护国家粮食安全的紧迫感和责任感。近几年，随着现代农业的不断发展，农业的规模化经营、专业化生产成为必然。于是，各种形式的土地承包经营权流转在全区各地展开。土地流转是规模化经营的必然趋势，今年，全球粮食危机又给我们敲响了警钟，粮食安全对我们有着异乎寻常的重要意义。因此，土地流转必须严格执行中央的“三个不得”中的“不得改变土地用途”。确保粮食安全应成为土地流转的终极目标。

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