建立涉农资金整合的长效机制研究

2011年第5期(总第2349期)

三农问题研究

地方财经

LocalPublicFinanceandEconomics

建立涉农资金整合的长效机制研究

广西财政厅

吴云陈兴才秦瑜

一、近年来广西涉农资金使用管理的现状

在中央财政的大力支持下,广西财政支农工作认真贯彻落实预算法、农业法,按照保增长、保民生、保稳定、保广西发展良好势头目标要求,完善支农资金筹措机制,落实了一系列扩内需保增长投入政策,保持了财政支农投入增长幅度高于财政经常性收入增长幅度,成为了三农事业持续健康发展的有力助推器。仅从传统的农林水事务科目投入来看,2009年广西全区农林水事务支出20866亿元,比2008年全年1394亿元的支农支出增长497%,高出全区财政经常性收入417个百分点;自治区本级农林水事务支出5898亿元,比2008年全年4089亿元的支农支出增长442%,高出自治区本级财政经常性收入372个百分点,两者增长幅度均达到了法定增长的要求。

(一)涉农资金的范围。

按照公共财政原则和WTO规则,从一般意义来说,各级政府对三农的投入,是指以农业、农村和农民为扶持资助对象所进行的各种财政支出措施,其含义比较宽泛,包括对农产品的价格支持、对农业生产资料的补贴、对农民的直接补贴,以及政府用于农业科技推广、培训、基础设施建设、扶贫、生态环境建设、农村社会保障以及教育、科技、文化等方面的支出等。从涉及的分配、使用和管理部门看,有发改委、财政、农业、林业、水利、水产畜牧兽医、气象、农机、扶贫、民委、经委、商务、粮食、教育、科技、文化、民政、卫生、社保等多部门参与。

(二)涉农资金的类别。

初步统计,2007~2009年广西涉农资金分为3大类16小类141项,涉及的资金规模分别为1019亿元、18352亿元和23245亿元。涉农资金投入的快速增长,体现了各级政府对三农工作的高度重视,有力推动了农村经济社会又好又快发展。

1支持农业生产资金类。2007~2009年,广西此类

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资金投入分别达到3742亿元、6838亿元和8024亿元。具体包括农业、林业、水利、农发、农业产业化、农业社会化服务体系、扶贫和防灾减灾等8小类;中央财政现代农业生产发展、农业产业化重点龙头企业扶持、巩固和完善退耕还林成果、病险水库除险加固、防汛抗旱等80项。

2对农民的补贴类。2007~2009年,广西此类资金投入分别达到4594亿元、8734亿元和10737亿元。具体包括社保补贴、生产补贴和生活补贴3小类;农村低保、五保供养、农作物良种补贴、农资综合直补、家电下乡补贴、退耕还林补助、大中型水库移民后期扶持等25项。

3支持农村社会发展类。2007~2009年,广西此类资金投入分别达到1853亿元、2779亿元和4485亿元。具体包括教育培训、科技、文化体育、改善农户居住条件、巩固农村税费改革成果5小类;农村中小学校舍维修改造、农村劳动力转移阳光工程培训、国家科普惠农兴村计划、乡镇综合文化站建设、沼气池工程、村级一事一议等36项。

(三)涉农资金使用管理的特点。

1各类涉农资金类别相互联系,彼此涵盖。如贫困地区基础设施建设既涉及支持农业生产资金类又涉及支持农村社会发展类;农作物良种补贴既涉及对农民的补贴类又涉及支持农业生产资金类;国家现代农业产业技术专项资金既涉及支持农村社会发展类又涉及支持农业生产资金类。即使是作为同一支持农业生产类的资金中也存在彼此涵盖的现象。如广西农发土地治理和产业化项目与中央农口部门下达给广西区农口部门(具体包括水利厅、农业厅、林业厅等)项目用途相似。

2采取科学方法分配和使用涉农资金。近年来广西在继续采取因素法、公式法等行之有效的手段分配支农资金的基础上,深化财政筹资手段,利用以奖代补、民办公助、先建后补、以物代资、奖补结合、贴息、保险、担保等财政手段,建立财政激励机制,鼓励和引导社会资金增

加对农业农村的投入。

3采取多样方式拨付和发放涉农资金。从拨付方式上看,涉农资金采取国库直接拨付和专户拨付两种方式;从发放渠道看,涉及支持农业生产资金类和支持农村社会发展类的资金主要用于项目建设方面,并落实到具体的部门和单位实施。涉及对农民的补贴类的资金,主要通过一折通方式发放。如农作物良种补贴、粮食订单直补、农资综合直补和农机下乡补贴等都是采取严格实名制管理,由乡镇财政通过一折通方式将补贴资金直接兑付给农户;个别补贴类资金,由于各地财政管理体制不同,发放方式也各不一样,主要有一折通发放、以现金形式发放(一般是由农民上门领取)、银行代发等;而农机具购置补贴、家电下乡补贴资金,则采取由财政、农机、商业部门认定的销售网点先垫付,后与财政部门结算的方式进行。

二、涉农资金使用管理存在的主要问题及原因

(一)项目资金多头管理仍然是制约涉农资金整合工作深入开展的核心问题。

从统计情况看,涉农资金项目繁多,其分配、使用和管理涉及多个领域和部门,这在一定程度上支解了财政分配职能。如参与财政扶贫资金分配和使用管理的就涉及发改委、财政、扶贫、民委、林业、农垦等部门;参与农民培训资金管理的也涉及劳动和社会保障、农业、扶贫等多部门。从实际操作层面看,由于每个部门都有对口上级部门,支农资金涉及的部门众多,来源渠道复杂,又有明确专款专用要求,在部门关系从中央和自治区层面未曾得到较好理顺的前提下,部门间的利益又不得不给予兼顾,否则将在一定程度影响到县有关涉农部门向上争取的积极性和上级部门对该县支农项目的安排。这样县级部门为争取更多的支农项目,往往按照上级确定的项目申报范围和要求来申报项目,如申报的项目在县级支农资金整合规划范围内,则两者兼顾;如出现申报的项目不在县级支农资金整合规划范围内,则在一定程度上符合支农资金整合规划的项目申报就要迁就让位于符合上级要求的项目申报,使得财政支农资金整合无法达到预期的效果。

(二)部分涉农补贴类资金使用管理成本较高。从涉农补贴资金使用管理情况看,涉及多个部门、领域和环节,极大消耗了基层政府的行政成本。一是管理部门较多,工作成本高。由于中央财政对农民的补贴品种越来越多,涉及管理部门范围越来越宽,而每个补贴品种都是自成一统,封闭管理,使得补贴资金的申报、分配和使用存在重复劳动的现象。如对于同样是种植粮食的

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补贴资金的分配使用就涉及发改委、财政、农业、粮食、农发行等多个部门,都要进行登记、公示、审核、兑付等多个程序和环节。二是地理环境差异大,兑付成本高。虽然广西大部分地区补贴资金的发放都采取一折通的方式发放,但个别农户由于往外搬迁、长年外出务工以及不愿意经营自家承包的土地等原因,造成无法找到户主,因而无法为其办理一折通,使得资金兑付难;个别地区由于处于大石山区,山路遥远,使得办理了一折通的农户往往利用赶集到乡镇财政所领取补贴款。如采取干部入户的方式,则发放成本更高,也不利于资金的监管。三是基层情况复杂,协调成本高。按照政策要求,对种粮食补贴资金实行谁种谁得补贴,而目前在农村有不少农户代种他人的水稻田,在上报补贴面积时,还是按照原承包户上报,就出现种植户和原承包户都想领取补贴资金的情况;部分农户在2003年税改时为了少缴农业税而少填报耕地面积,现在随着对种粮食补贴资金投放加大,农户认为实际耕地面积比税改核定的面积多,要求按实际面积给予补贴,但重新核定耕地面积困难非常大。四是基础工作薄弱,调查成本高。如对能繁母猪补贴资金的发放要求核实头数,并张榜公示,接受群众监督。可在实际操作过程中,由于能繁母猪存栏的变化大及分布点散,使得调查核实工作的成本高。

(三)基层财政困难影响了整合涉农资金的实际效果。

由于广西经济社会发展相对落后,大多数市、县财政都比较困难,每年正常的开支及项目资金依靠上级财政部门的转移支付,除配套中央、自治区及市必须配套的项目资金外,所能自行安排的支农资金所剩无几。由于县级财政用于安排支农资金盘子较小,自身开发能力较弱,要自行进行支农资金整合存在一定的难度,难以形成规模聚集效应,加之项目审批权限尚未下放,基层无法吸引更多的社会资金投入到新农村建设中来,支农资金四两拨千斤的整合作用不能很好体现出来。

(四)农财干部队伍人员配置跟不上涉农资金整合要求。

近年来,广西区财政在不断加大投入力度的同时,积极推进支农领域向纵深发展。除传统的对农业发展,农民增收起基础性、关键性作用的农田水利基础设施、产业发展、品种改良、防灾减灾、社会化服务、生态环境等支农项目外,支持农村教育、科技、文化、社保以及直接针对农民生产、生活领域进行补贴的种类越来越多,涉及面越来越广,力度越来越强。而农财系统的同志面临的却是少、新、多、紧、重、快,即人员少,业务新,工作多,时间紧、任务重,知识更新快。客观的现实是,地方农财部门,特别是县农业股往往只有1到2位业务人员,一年到头

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都是忙于贯彻执行上级出台的各项支农惠农政策和对项目的检查验收。而在如何结合当地实际,进一步加强支农资金管理,整合资金,提高使用效益方面的缺乏认真思考,点子少,缺乏创新。

(五)整合涉农资金的认识有待深化。

由于开展支农资金整合试点工作的时间少、任务重,缺乏实践经验,个别试点县在认识上存在模糊。如有些县往往片面地认为,整合财政支农资金就是上级部门在保证原渠道支农项目资金安排不变的情况下,再由上级财政部门另行切一块资金给县自行安排。有些县认为,支农资金整合就是把所有支农资金放在一块而忽视了整体效益的发挥。因此,往往只是重视急于争取上级更多的资金支持,而在项目选择和确定上,缺乏科学性,对项目前期调查研究和项目可行性论证还需进一步加强。

三、深化涉农资金整合具体建议

(一)着力建立涉农资金整合的长效机制。

1建立国家层面的涉农资金整合工作领导机构。资金整合涉及方方面面,需要协调处理各种各样的矛盾和问题,调动各方面的积极因素,只有得到当地党委、人民政府一把手的高度重视,依靠政府行政手段的有力推动,协调好财政部门和有关涉农部门的利益关系,才能促进整合工作的深入开展。为进一步加强财政支农资金整合工作,应以更高层的行政力量推动支农资金整合工作的纵深发展。为此,建议以国务院的名义出台有关财政支农资金整合的政策性指导文件;以国务院的名义成立加强涉农资金整合工作领导小组,领导小组办公室设财政部,成员单位为相关涉农部门;在财政部成立由部长为组长,分管三农工作的部领导为副组长,有关司(局)参与的财政支农资金整合工作领导小组。领导小组下设办公室,由农业司负责具体日常沟通、协调和联系工作。通过加强领导,健全机制,进一步理顺财政与部门之间、财政部门有关司(局)之间的关系。在国家层面的指导下,各省、市、县也相应成立领导机构,强化部门责任,并将工作落实到每一个具体环节。

2理顺财政部门内部业务司(处)涉农资金的管理关系。理顺财政部门内部业务司(处)涉农资金的管理关系是做好资金整合工作的基础。建议中央以政府收支分类科目和归口部门管理的原则来理顺各方关系。一是对农业司(处)管理的支农资金(含支持农业生产资金类、对农民的补贴类和支持农村社会发展类)尽可能并入213款农林水事务,所对应的部门归口农业司(处)管理。二是对其他业务司(处)管理的支持农业生产发展类和对农民补贴类中生产补贴类资金,尽可能按照归口部门管理原则统一由农业司(处)管理。三是对农民补

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贴类中社保补贴类、生活补贴类资金和支持农村社会发展类资金,按照归口部门管理原则,由对应的业务司(处)管理。四是经过上述梳理,如能存在同一性质的资金仍分布于相关业务司(处)管理的,应通过建立财政部门内部联席会议制度协调解决有关涉农资金整合问题。

3修订完善相关管理制度。对各项支农资金管理制度的修订完善过程,是调整局部部门利益,推动支农资金整合的过程,是打破行业界别,形成部门共识的过程,也是不断提高支农资金使用效益,促进社会主义新农村建设过程。为此,建议财政部对支农管理制度进行修订和完善:一是归并政府收支分类科目。如对农业司管理的21106款级退耕还林预算科目就应并入21302林业支出款级科目。对其他业务司管理的支持农业生产类资金也要按照便于管理原则,尽可能归并到213类的相关科目。二是归并相关资金管理办法。对已存在互相矛盾抵触和彼此交叉重叠的管理制度,可采取财政部门牵头,相关部门联合发文的方式,努力做到性质相似的专项资金只有一个管理办法,从制度层面上推动支农资金整合。如对同属财政扶贫资金就出现了财政扶贫资金管理办法、少数民族资金管理办法、以工代赈管理办法,这样从中央层面上资金管理制度就不统一,对支农资金整合也形成了制约。三是归并涉农补贴品种。如对同是扶持农民种粮的水稻良种补贴、农资综合直补和粮食订单直补三项资金就应归并为一个补贴专项,以避免加大补贴资金的审核、发放及监管的行政成本。同时,建议中央以后在新增相关涉农项目时,尽可能实现一个项目只有一个主管部门,还要避免与现行的涉农项目重复雷同。

4深化配套改革。一是深化行政管理体制改革。从理顺部门职能角度,合理配置有关涉农部门的管理权限,做到集中财力办大事。二是深化财力转移体制改革。建议中央在建立健全中央、地方财力与事权相匹配的工作机制基础上,进一步清理规范要求地方配套的管理制度。充分考虑到广西财力困难,一方面通过加大转移支付力度来增强基层财力,另一方面尽可能降低要求地方财政配套的比例,只有基层财力状况得到了缓解,地方政府才能真正意义上做到自主进行支农资金整合,支农资金整合的积极性也相应得以提高。三是切实加强基层农财干部队伍力量。党中央一直以来都把做好三农工作作为全党工作的重中之重,为落实好国家出台的一系列强农惠农政策,整合各项涉农专项资金,集中财力为民谋福利,应从战略和全局的高度,适当增加基层涉农部门的人员配置,充实人员力量,切实把涉农资金整合工作抓实抓细。

(二)因地制宜,统筹兼顾,稳步推进。

为进一步解决当前由于行政管理体制改革没有配套

跟进而制约资金整合问题。从近期层面来说,应遵循统筹兼顾,着眼改革,稳步推进原则,稳步推进涉农资金整合工作。

1切实加强部门间协调配合。做好财政支农资金整合工作是一项系统工程,不仅仅是财政部门的职责,更需要统筹、协调好各方面力量。应在当地党委、政府的统一领导下,通过进一步创新工作方式,建立健全工作协调机制,主动加强与农口业务部门沟通,在上报项目、制定办法和提出方案时主动听取有关单位意见和建议,全力搞好协商、协调和协作,心往一处想,劲往一处使,形成强大合力,推动财政支农资金整合工作的顺利开展。

2以规范项目资金管理为基础,切实规范整合渠道。整合资金要形成合力,只有确立规划先行搭平台,政府打包定目标,部门对口抓落实的思路,才能使广西财政支农项目资金在规划申报前实现整合,才能形成合力干大事,才能统一全区上下的思想认识,充分调动干部群众的积极性和创造性,营造良好的财政支农氛围。一是统一建立项目库。首先由涉农主管部门按照支农资金整合领导小组制定的工作规划,通过聘请有关专家论证,建立各自的项目储备库,然后由县财政部门负责根据主管部门报送的储备项目建立项目总库,统一管理。二是统一上报项目。建立项目打包申报机制,避免项目资金分散和跑、冒、滴、漏现象发生。试点县所有向上级申报的项目须经县支农资金整合领导小组统一研究同意后,再由有关主管部门与县财政部门联合行文上报。三是统一组织项目实施。主管部门具体负责各自对应项目的组织实施,严格执行一事一议制、项目公告公示制、项目法人负责制、项目招投标制、项目监理制等各项管理制度。四是统一实行县级报账制管理。对所有涉农项目资金依据项目的施工进度,实行县级报账制管理,尽量减少资金拨付的中间环节。五是统一实行项目全程追踪问效制。通过不定期抽查、专项检查与审计、纪检、检察等部门联合检查等多种方法,重点加强对各项支农项目资金申报、立项、分配、使用等全过程的监督检查。

3以搭建项目建设平台为突破口,创新整合方式。一是以政府为民办实事为平台,强化支农资金整合约束力。从目前几种支农资金整合模式及取得的效果来看,强化自治区层面的领导对推动广西财政支农资金整合工作是极为有利的。广西应在总结自身经验的基础上,围绕年度政府为民办实事工程(如实施农村饮水安全解困工程、沼气池建设工程、水库移民新村建设工程、村屯通路工程和千万亩超级稻种子补贴项目工程等),统筹安排支农资金的分配使用。二是以中央财政现代农业生产发展资金和村级公共服务中心示范项目工程为平台,整合相关涉农资金,积极支持农业优势特色产业和农村群众

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精神家园建设。三是推进部门预算专项整合。资金整合要与部门预算编制挂钩,对整合力度大的部门,做到不减预算规模,保证重点支出需要。在巩固整合广西区本级农村沼气建设资金、农村安全饮水的基础上规范部门预算管理,按照事权划分的原则,通过建立联席会议制度,积极推动培训、农业产业化、农业科技推广等涉及各部门的专项资金进行整合。四是创新县级支农资金整合机制。树立大农业开发理念,在不改变资金性质和资金用途的前提下,以农业综合开发项目区为平台,农业综合开发资金为主,统筹安排各项涉农资金集中向项目区倾斜使用。五是以扶贫开发带动相关涉农资金整合。围绕县级扶贫开发工作目标,以贫困人口和贫困区域为瞄准点,通过开展贫困地区基础设施建设大会战的方式,把扶贫开发项目与其他涉农项目结合起来,集中投入,加快脱贫致富的步伐。

4简化涉农补贴资金的发放方式。应从便捷、惠民、高效的角度出发,进一步简化各项对农民的补贴类资金的发放方式。如对水稻良种补贴资金建议统一早、中、晚稻的每亩补贴标准,以方便操作和群众理解,减少工作量。同时建议取消据实结算制,补贴面积以上一年核实的面积为准,将全年补贴资金合并为一次于上半年发放完毕,进一步降低工作成本。又如家电下乡中央财政补贴资金下拨后由自治区统筹分配,需要通过特设专户下拨到各县区,操作手续繁杂,工作量大,不便于资金的快速下拨。建议取消特设专户,通过下达专项资金补助方式,由各市县从国库直接支付,以便补贴资金及时兑付。

5进一步推行项目审批权限下放改革。继续探索救灾资金、财政扶贫资金、小型农田水利工程建设补助资金等专项资金项目审批权限下放到县级的有效途径,减少支农项目审批环节,强化地方特别是基层财政部门的管理责任,避免出现一收就死,一放就乱的现象。实践证明,由于基层财政往往十分困难,要发展主要依靠上级专项补助,整合各类资金,集中力量办大事成了基层政府的内在冲动和强烈愿望,也就越容易协调各部门利益。因此,进一步下放项目审批权限,基层有了更多的自主权,也使整合涉农资金有了可能性,由此形成由下至上整合资金格局。

6完善财政支农资金监管体系,确保支农资金安全、高效运行。涉农资金整合后,资金所有权归各级政府,管理权归各级财政部门,使用权归各业务部门,支农资金受益权归三农。财政部门安排资金要实行公告公示制,各业务部门资金使用要实行招投标制,项目实施后要实行农民效益反馈制。同时通过进一步完善资金整合奖补制度,从制度设计上促进形成涉农资金整合的内在机制和动力。

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