对行政执法与刑事司法衔接制度的思考
对行政执法与刑事司法衔接制度的思考
一、法律规定
《行政处罚法》第七条第二款规定，违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。《行政处罚法》第二十二条规定，违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。《行政处罚法》第三十八条第一款第（四）项规定，违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。
二、各方观点
涉嫌犯罪案件应在哪一个阶段移送？执法实践对此存在不同看法。
第一种观点认为，涉嫌犯罪案件应在作出行政处罚前移送。行政机关在查处违法行为过程中，一旦发现违法行为涉嫌构成犯罪，应立即将案件全案移送公安机关，不再作行政处罚。该观点的依据是《行政处罚法》第七条第二款、第二十二条、第三十八条。原58号令《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第四十二条也作了相同的规定。1999年7月28日国家工商行政管理局就《深圳市工商局有关案件移送问题的请示》作出《关于案件移送有关问题的答复》（工商法字〔1999〕第192号），明确指出“根据《行政处罚法》第七条和第二十二条的有关规定，违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。工商行政管理机关在查处案件过程中，认为案件当事人的行为已经构成犯罪的，应当将案件移送司法机关，不再进行行政处罚”。据此，有相当多执法人员认为应当案前移送。
第二种观点认为，涉嫌犯罪案件应当案后移送。行政执法机关根据行政管理法规对当事人作出行政处罚后，再将案件移送给公安机关。该观点的依据是《行政处罚法》第二十八条。《行政处罚法》第二十八条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条规定：“行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送。行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。依照行政处罚法的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金。”由此可以看出，行政机关在向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，可以作出相应的行政处罚。
第三种观点认为，涉嫌犯罪案件根据具体情况决定何时移送。在实践中，违法案件的情况非常复杂，必须牢固树立正确的指导思想，一切从实际出发，具体情况具体分析。有的案件在立案审查阶段就发现案件性质严重，危害性大，涉嫌构成犯罪，如非法集资犯罪、传销犯罪等，一经发现必须立即移送司法机关。有的案件在经过一定时间的调查取证后才发现涉嫌构成犯罪，应在调查取证阶段移送。还有的案件是在行政处罚作出后才发现犯罪，如工商所作出行政处罚后，上级机关在行政复议或者执法监督过程中发现构成犯罪的案件，这类案件也要移送。有的案件罪与非罪的标准不太明确，行政执法机关认为不构成犯罪作出了行政处罚，如果司法机关调查后认定属于犯罪，应及时移送。总之，不论在哪一个阶段发现违法行为涉嫌犯罪，都应根据办案的具体情况，及时将涉嫌犯罪的案件移送司法机关。
三、笔者观点
笔者认为，上述3种观点均不正确，应当修改《行政处罚法》等相关法律制度，重构
行政执法与刑事司法衔接制度。
1. 要求行政机关在办案过程中判断违法行为是否构成犯罪不合理
在法治社会，司法机关与行政机关应当明确职责分工。惩罚犯罪的职责在司法机关，而不是行政机关，行政机关不应当负有判断违法行为是否构成犯罪的义务。行政机关的职责是查处行政违法行为，任务非常繁重，不应当在再附加判断违法行为是否构成犯罪的义务。行政机关鉴于职责所在基本不招聘刑事法学专业人员，没有判断违法行为是否构成犯罪的能力。行政处罚与刑事处罚性质上有本质区别，不存在谁替代谁的问题。如果将涉嫌犯罪的案件全部移送司法机关，会出现司法机关办案力量严重不足、行政机关虽有庞大队伍但无案可办的局面。
2. 修改《行政处罚法》等相关法律制度，重构行政执法与刑事司法衔接制度
修改后的制度应当规定，无论出现任何情形，均不存在涉嫌犯罪案件的移送问题。之所以出现行政机关移送涉嫌犯罪案件的法律制度，是因为司法机关现阶段难以充分发现犯罪行为的线索。但是，解决线索少的问题根本不需要通过现行的制度设计增加行政机关的义务，法律只需要规定行政机关的办案过程全程向司法机关公开，如通过建立信息共享平台、司法机关派员常驻行政机关等方式，就能很好地解决发现犯罪线索的问题。总之，查清是否存在犯罪问题是司法机关的职责，不应成为行政机关的法定义务。
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