实现行政问责主体多元化的思考
【摘要】行政问责分为同体问责和异体问责,我国当前存在的主要问题是以单一的同体问责为主,且力度较弱,异体问责较为滞后。因此建构以中国共产党为领导核心、以人大为中心、以司法问责为后盾、以民主党派、社会团体、新闻传媒、人民群众为重要力量的异体问责体系,健全同体问责机制,才能使行政问责机制不断得到系统化、法制化的建设。
【关键词】问责;主体;多元
现代意义上的行政问责制起源于西方,由英国弹劾程序演变而来,关于行政政治问责制的研究和实践,西方国家经过长期发展已经形成了较为完善的行政问责体系和机制。我国对于行政问责制的研究起源于2003年,自2003年“非典”危机以来,学术界掀起了问责制研究的热潮,但是目前无论在理论上还是实践上尚处于起步阶段,未建立全国统一的行政问责法律规范体系。学术界对行政问责的构成要素各持己见,尤其在问责主体的研究上缺乏权威系统的论述。在实践方面,我国行政问责以单一的同体问责为主,异体问责流于形式,缺位严重,这些都严重影响了我国责任政府的构建和行政体制改革的实现。
一、行政问责主体的界定
我国行政问责研究尚处于起步阶段,对于行政问责主体的概念的解释,地方出台的办法和法规规定不一,中央没有统一的文件或者法律来界定这一概念,尚未形成统一的说法。总体来看,按照问责主体与客体关系的不同,学术界把行政问责的主体分为同体问责和异体问责。同体问责主要是行政体系内部的问责,一是基于权属关系的问责,二是行政体系内专门的问责。异体问责主要是有广义和狭义之分,狭义的异体问责主要是行政主体之外的问责,主要是五大涉宪主体之间的问责,广义的异体问责是行政机关以外的有权机构和人员依法对政府进行问责的制度总和①。例如,周亚越在《我国完善行政问责之路径》一文中认为,问责包括同体问责和异体问责,同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责,或者行政系统对其行政干部的问责;异体问责是指行政体系外部的问责和最高权力机关即人大的问责。②虽然宋涛在《行政政治问责的再分析》一文中认为在我国,行政体制内和体制外的各种行为主体之间不存在根本的利益对立,不宜使用“同体”和“异体”这样的表述形式,这种表述形式不仅不符合我国社会发展的价值取向,对行政体制内和体制外问责关系的区分,可以考虑使用“体制内问责”和“体制外问责”的表述方式,从问责类型的属性特征上来予以区分。③但是其体制内与体制外所涉及的主体与上述表述是一致的。
二、我国当前行政问责存在的主要问题
(一)同体问责力度小
同体问责主要是行政系统内部运用自身资源对内部人员进行监督和和问责。行政机关内部问责无论在纵向上还是横向上的问责都很难到位且问责乏力。造成这个现象的主要原因有如下:一是,在中国当前的政治架构中党的领导者一般都会管理一些行政事务,政府的行政官员大多数都是党委成员,这样就导致作为监督主体的执政党在同体问责中同时充当了“运动员”与“裁判员”的角色,这种身份使得执政党对政府的问责工作很难展开。二是,行政系统内部专门的监督部门受制于双层领导体制,在业务上接受该系统上级机关领导,在人事及经费管理上却受制于本级政府,这就导致行政系统内部专门的监督部门问责软弱。
(二)异体问责缺位
从我国当前的实践来看,行政问责的实现主要是通过同体问责和启动机制,异体问责严重缺失。作为问责中心的人大问责,其质询权和罢免权很少启动,而且这种甚少的启动往往是在官员发生违法犯罪渎职行为之后,具有严重的滞后性;其次司法独立性存在一定问题的前提下,司法机关作为重要的异体问责主体很难通过司法审查来震慑渎职和触犯法律违法的官员。我国目前各地关于行政问责的法规和准则林立,但是缺乏统一的问责法律,这就导致了公民问责途径缺失,使得行政问责中最重要的力量缺失,公民、新闻媒体作为“第四权力”本应承担重要社会监督责任,立法的滞后与不健全导致问责缺失。
三、实现行政问责主体多元化的途径
(一)完善行政部门的权属问责
1.提高行政系统内部专门问责部门的相对独立性。行政系统内部专门的监督部门受制于双层领导体制,在业务上接受该系统上级机关领导,在人事及经费管理上却受制于本级政府,这就导致行政系统内部专门的监督部门问责软弱。因此要改变当前对行政系统内部专门问责部门的管理体制,变双重管理为垂直管理,使其各方面都接受上级相关部门领导。
2.提高问责主体的问责意识。受我国传统“官本位”思想影响,一些政府官员缺乏对公众负责的意识,认为下属犯错自己必然受到牵连,因此抵制问责,缺乏主动承担责任的主动性。针对此现象,我们应该强化政府官员的责任意识,提高其问责的主动性。
(二)加强人大问责
根据我国宪法规定,人大是我国的权力机关,代表全国各族人民行使权力,拥有质询权、调查权、罢免权等权力,既是我国主要的问责机关,同时又与其他问责主体密切相关,具有非常主要的地位,因此要加强人大问责的中心地位。首先,各级人民代表要切实履行自身职责,强化问责观念,依法办事,充分利用自身工作职权实现监督和问责的职能;其次,完善法律法规,对各级人大的质询权、罢免权作更加详细、可操作性的规定,使各级人大在行使问责职权的时候有章可循、有法可依;最后,对质询权与罢免权的行使做进一步的改进,要降低其启动标准并保证按照法定程序进行,若是等到违法犯罪行为发生以后再启动相关权力则提高了问责标准,不利于问责目的与效果的实现。
(三)健全司法机关问责
在我国司法问责主要包括人民法院和检察院对政府部门及其工作人员的问责。人民法院是通过运用审判权审理行政诉讼案件来实现的,人民检察院是通过运用法律监督权对国家行政机关工作人员贪污受贿、失职渎职、违法犯罪的行为提起公诉来实现行政问责的。与我国现行法规有差别的是,目前我国司法职能在行使过程中并不是完全独立的,因此要完善司法问责首先要加强法院和检察院司法审查的力度,并且要加强其独立性,健全其问责主体的地位。
(四)规范和加强传媒问责
新闻传媒被称作“第四种权利”,它并不直接产生法律效力,但是拿破仑说过“三家敌对的报纸比一千只枪更可怕”,据此可以看出新闻传媒在问责方面具有独特的优势。要更好的发挥传媒问责的作用,首先要完善新闻监督立法,用法律来保证新闻媒体准确、自由、客观的报道权利,使得传媒的问责有法可依、依法办事,更加规范合理,其次还要促进政府的信息公开,信息公开透明的前提下才能保证媒体获得信息进行报道,才能保证媒体的知情权,只有这样才能加强媒体问责的主体地位。
总之,行政问责主体作为行政问责体系的重要组成部门,其完善对于行政问责制的发展、责任政府的构建以及政府权力的行使与制约都具有重要意义。在完善以上各主体的同时,我们要加强各个主体之间的互动与联络,形成行政问责主体的多元化。
参考文献:
[1]姜庆志,杨博.论西方异体问责制对中国的借鉴意义[J].社科纵横,2008(3).
[2]林崇建,周亚越.我国完善行政问责之路径分析[J].宁波大学学报,2006(5).
[3]宋涛.行政政治问责的再分析[J].社会科学,2007(6).
作者简介:刘岩,山东大学政治学与公共管理学院2009级行政管理专业硕士研究生。