权利制约权力的理论及实践思考

　2002年第4期　　No.4,2002天津师范大学学报(社会科学版)

JournalofTianjinNormalUniversity(SocialScience)总第163期SumNo.163

权利制约权力的理论及实践思考

李　　昭

(天津师范大学政法学院,天津300073)

　　摘　要:权力源泉的人民性决定权利制约权力的基本关系。保障权利、限制权力不仅是宪法的核心内容,也是宪政理想的必然要求。要真正落实权利对权力的制约,必须完善相应的制约机制。　　关键词:权利;权力;宪法内核;制约机制

　　中图分类号:D034　文献标识码:A　文章编号:167121106(2002)0420035205

国思想家卢梭在论述社会契约所要解决的根本

一、权利制约权力的理论渊源

　　马克思主义法学认为,权力是权利的高度聚合,其力量远远强于权利,但其合理性却源于权利。没有权利的驱动和指引,权力会失去源泉和方向;没有权利的制衡和约束,权力将会在其社会运行中蜕变。民主政治的理想就是要使政治权力服从于人民的权利,并使权利有效地制约权力。

　　以权利制约权力的理论源于社会契约的人民主权思想。按照社会契约的政治理论,个人权利是先于任何形式的国家而存在的。英国启蒙思想家洛克认为,政治社会是人们通过正式的承诺和契约而成立的。在政治权力出现以前,人们所处的自然状态虽然自由,但存有不便。人们享有的权利不稳定,特别是对财产的享有很不安全,存在着可能受到别人侵犯的威胁。因而,人们决定放弃自然状态中相对自由的生活,甘愿同其他人一起加入社会。政治社会的目的就是保护人们的自由、生命与财产不受侵犯,政府的成立就是为了弥补自然状态中的不便。法

　　收稿日期:2002202-20

问题时指出,社会契约就是“要寻找出一种结

合的形式,使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富,并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人,并且仍然像以往一样地自

[1](P23)。卢梭还以人的自然权利和社会契由”

约理论为基础,进一步论证了人民根据社会契约建立国家的动机。他认为,人们缔结了契约之后,大家都必须遵守,因为契约本身便是公意。“为了使社会契约不致于成为一纸空文,它

就默契地包含着这样一种规定,唯有这一规定才能使其他规定具有力量,即任何人拒不服从

[1](P29)人公意的,全体就要迫使他服从公意。”

民的公意在国家中表现为最高权力,主权是公意的具体表现,因此,主权属于人民。人民主权思想表明,权力源于并服务于公意,权力的运行必须以保障公民的权利与自由为指向,权利优于权力。鉴于国家是根据组成他的成员——每个公民的共同愿望建立和维系的,在组成国家的社会契约中,没有以任何方式明确地或隐含地授权国家及其权力代行人可以损害任

　　作者简介:李昭(1962—),女,天津市人,天津师范大学政法学院讲师。

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何一个个人的权利,因此,只要国家及其权力代行人以任何方式作为了社会契约所未授权的或不允许的行为时,就构成了越权,这时的行为就是非法的,权力行使也是无效的,每个公民都有权利也有责任抵抗、反对、制止这样的行为,即以权利制约权力。

　　现代民主国家都承认“国家的一切权力属于人民”,但是因地域广阔、人口众多等原因,决定了国家权力的所有者不可能直接地行使属于自己的权力,而只能实行间接民主的代议制,即由人民选出一定的代表机关,代表其行使国家权力。人民主权原则表明:人民是国家主权当然的享有者,政府的权力由人民所赋予,政府代表人民行使权力。因此,反映在人民权利同国家权力相互关系上,必然得出如下结论:政治权力基于人民权利而产生,人民权利是政府权力的本源。既然如此,政府必须在人民授权范围内活动,不能滥用人民赋予的权力。判定某项权力是否被滥用,其前提必须明确该项权力的界限或范围,法律恰恰充当了这样的角色。各国人民赋予政府以权力的基本方式是通过代表机关进行立法,以法律明确规定政府的职权范围及活动规则,使政府权力取得合法性,并据此确立政府权力的有限性原则:即政府权力仅限于法律明确赋予的范围,法律无明确赋予的权力,政府不得行使;政府一旦超越法律所规定的权限,即为越权与非法。在此种情况下,法律成为控制权力活动过程的基本规则和管制权力的工具。从表面看来,政府权力受到了法律的限制,但由于法律是由人民选出的代表机关所制定,故政府权力归根结底是受人民权利制约的。

以说,解决公民权利同国家权力的关系问题,是宪法的重要功能所在。

　　宪法产生的初期,资产阶级出于发展商品经济和实行民主政治的需要,必须解决两个基础性问题:一是人身自由,二是法律平等。正如恩格斯在揭示资产阶级人权时所讲的:“一旦社会的经济进步,把摆脱封建桎梏和通过消除封建不平等来确立权利平等的要求提到日程上来,这种要求就必定迅速地获得更大的规模。……所以这种要求就很自然地获得了普遍的、超出个别国家范围的性质,而自由和平等也很

[2](第3卷,P145)在如此自然地被宣布为人权。”

背景下制定的宪法,无疑以保障人权作为其重要内容。这点在英、美、法等国当时的宪法中得到了生动而具体的体现。英国宪法是近代宪法的先驱,作为其重要组成部分的1215年《自由大宪章》规定:“任何自由人,如未经其同级贵族之依法裁判或经国法判决,皆不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权、流放,或

[3](P14)此为以法令加以任何其他损害等等。”

形式确认公民人身权利的开端。其后的《权利请愿书》、《人身保护法》、《权利法案》、《王位继承法》亦都以保护人权、特别是保护人身自由为基本内容。被马克思喻为“第一个人权宣言”的美国《独立宣言》宣布:“人人生而平等,造物主赋予他们若干不可剥夺的权利,其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。”[3](P7)第一个直接以人权命名的宣言《人权与公民权宣言》则被纳入法国1791年宪法作为其序言确认下来。不仅早期产生的资产阶级宪法将保障人权作为其重要内容来规定,后来出现的社会主义宪法同样注重对人权的保障。世界上第一部社会主义类型宪法——1918年《苏俄宪法》即将《被剥削劳动人民权利宣言》列为第一篇。社会主义宪法普遍将保障公民权利与自由作为一项重要的宪法原则来确认。

　　宪法发展到今天,保障人权的宪政精神体现得愈加充分。各国宪法在规定公民权利和自由时,不断扩大权利、自由的范围,从传统的对人的生命、自由、追求幸福权利的规定,扩展到政治上的参政权(包括选举权、创制权、复决权、罢免权等)以及经济、文化及社会生活

二、权利制约权力的宪法内核

　　宪法作为国家的根本大法,其作用主要是确立国家制度和社会制度的基本原则,规定政权组织以及公民的基本权利和义务。国家与公民之间的关系是宪法调整的社会关系的一个重要方面。宪法通过确立公民的基本权利和自由,体现保障人权的基本精神;通过确立国家机关组织及活动原则,规范国家权力的有效行使。可36

方方面面的权利和自由。正如列宁所讲:“宪法就是一张写着人民权利的纸。”[4](P30)法国的《人权宣言》早已宣称:“凡权利无保障的社会,

[3](P103)可见,保障人民权利是就没有宪法。”

宪法的重要功能之一。

　　宪法在保障人权的同时,强调对政府的权力要加以限制和规范。政治权力作为公共权力,它是一柄双刃剑,既可以被用来治国安邦,为

权力,政府的主要职能在于维护公共利益和保护公民的权利。宪法正是通过明确界定公民权利和国家权力两者的界限,一方面使公民权利免受国家权力的侵犯,起到保障人权的作用;另一方面,通过明确各国家机关的权限范围,规定行使权力的程序和方法,起到限制和规范国家权力的作用,从而实现对国家与公民之间关系的调整。

民造福;也可以被用来祸国殃民,谋取私利,其正负效应是由政治权力的两重性决定的。权力源泉的人民性决定了国家权力有促进社会进步、保障人权实现的积极一面;权力内在的扩张性又隐涵着滥用国家权力、侵犯公民权利的消极一面。认识到国家权力的两重性,就应扬善抑恶,充分发挥国家权力的积极作用,抑制国家权力的消极影响。

　　综观各国宪法,都是从政治权力有限性原则出发来规定国家权力的。首先,宪法明确界定公民权利与国家权力各自的范围,禁止国家权力侵入到公民私权领域,从而对政府行使权力的范围进行必要的限制。例如,在自由资本主义时期,经济领域被认为是政府不得干预的范畴,在这一领域内,政府的作用只是提供公平的游戏规则,任何其他的积极行为都被视为违宪。通常认为,政治权力只需保证一种社会秩序,政府只需要做一个警察或守夜人就可以了。近代市民社会与国家的分离,建构起公民的私人社会活动领域和公共政治活动领域及其界限,宪法就是对这两个领域即权利与权力及界限在法律上的确认与把握。其次,宪法确立国家机关在职能上的分工,将国家权力在不同国家机关之间进行配置,相互之间保持某种制约和平衡,以防止国家权力集中到某个国家机关,从而保障不同国家机关之间的权力行使既保持其相对的独立性,又能够有宪法手段相互制约。就宪法对国家权力的规范而言,宪法要求政治权力的行使必须依照法律规定的程序和方法进行,确保政治权力的依法行使,从而避免因滥用国家权力而对公民权利构成侵犯。　　总而言之,在宪政条件下,政府权力与公民权利之间的关系表现为政府权力来自人民,人民通过制定宪法授予政府以管理公共事务的

三、权利制约权力的宪政实践

　　有限政府、权力制约的宪法内核表明任何权力都有其行使的限度,这个限度就是宪法所列举并保障的各种权利与自由,此亦是对国家权力最基本的制约。公民权利制约国家权力的实践发端于古希腊的民主共和时期。当时的公民大会作为一种直接民主形式,是公民个人权利的表达场所和实现形式,在某种程度上体现了公民的意志。近代资本主义国家确立的“代议制”,使公民权利制约国家权力有了进一步的发展。在代议制下,公民个人享有一定的对国家权力参与和监督的权利,主要表现为宪法有关公民政治权利与自由的规定。公民的政治权利与自由是宪法基本权利规范中最为重要的内容,它是民主政治的直接体现,无论何种类型的宪法对此都极为重视,并详细规定了公民的参政权及其他政治权利与自由,并保障其获得实现。

　　以我国为例,宪法明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民

[5](P6)宪法确认符合法定条件的公代表大会。”

民享有选举权和被选举权,公民可以按照自己的意愿选出代表组成代表机关,代表其间接地行使管理国家事务的权力。宪法除赋予公民享有选举权,还规定了与选举权紧密相联的罢免权。“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免

[5](P25)“地方各级人民代本单位选出的代表。”

表大会的选举单位和选民有权依照法律规定的

[5](P32)当人大程序罢免由他们选出的代表。”

代表不能认真履行代表职责时,特别是有违法

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失职行为时,选民有权将其代表资格予以罢免,另选其他人担任代表。罢免权的行使是人民对代表机关的代表进行监督的有效方式。为更好地监督国家机关及工作人员的工作,宪法规定公民对于任何国家机关和国家工作人员有批评、建议权;对其违法失职行为有申诉、控告或者检举权;由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依法取得赔偿的权利。此外,宪法还确立公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,以确保公民更好地参与国家政治生活。上述规定充分体现了我国人民当家作主的社会主义本质,保障了人民对国家权力的监督和制约。

　　公民权利对国家权力的制约,不仅表现为宪法对公民一系列政治权利与自由的规定,更重要的是通过确立相应的保障机制来落实。宪政的要义在于将书面的宪法转化为活生生的实践,为此,我国宪法及其他法律还为公民享受上述权利与自由提供了保障。例如:宪法明确规定:“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理,任何人不得压制和打击报复。”[5](P15)而且,在刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法中分别规定了审判监督程序,从司法的角度为公民行使申诉权提供了法律保障。再如:有关公民的取得赔偿权,我国借鉴了其他国家的做法,在1994年5月12日制定通过了《中华人民共和国国家赔偿法》。关于国家赔偿制度,各发达国家早已通过成文法确立。如美国1946年通过的《联邦侵权赔偿法》,第一次规定相对人可直接以美国政府为被告,要求政府进行行政侵权赔偿,从而在很大程度上打破了英美普通法长期沿袭的“国家豁免”原则,为个人在受到政府非法行为侵害时得到必要、及时、充分的救济提供了法律依据。我国国家赔偿法规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”[6](P1)国家赔偿法还具体规定了行政和刑事赔偿范围、赔偿请求人及赔偿义务机关,赔偿的程序、方式及计算标准,为公民享受宪法规定的取得赔偿权提供了切实的法律保障。38

四、完善权利制约权力的机制

　　在我国权利制约权力的宪政实践中,已通过宪法确立了公民享有广泛的权利与自由,并注重保障这些权利与自由的实现。但实事求是地讲,在权利制约权力方面还有很多不尽如人意之处。为进一步落实公民权利对国家权力的监督和制约,结合我国现行宪法及相关法律的规定,可考虑通过以下三方面完善权利制约权力的机制:

　　第一,充分发挥人民代表机关对“一府两院”的监督作用。我国宪法明确规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”[5](P6)监督“一府两院”是我国各级人大的一项重要职权,从根本上说,各级人大是代表人民行使对“一府两院”的监督权的。宪法及相关法律还规定,行政、审判、检察机关要定期向人大报告工作,人大代表通过听取、审议“一府两院”工作报告,监督其履行职责的情况,有无越权行为或失职行为。例如,我国行政处罚法规定:“限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。”“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”[7](P3)按照这一规定,如果国务院制定的行政法规设定了限制人身自由的行政处罚,显然是一种越权行为。对此,按照我国宪法及立法法的规定,该行政法规必将被全国人大常委会撤销。全国人大常委会通过行使撤销权,起到了代表人民监督政府行使权力的作用。应当看到,各级人大对“一府两院”的监督力度还不够,这与代表机关长期以来欠缺应有的权威有直接关系。我们应尽快解决这一问题,树立代表机关应有的权威,使其切实有效地履行监督其他国家机关的职能。

　　第二,完善公民权利救济制度,为公民提供更充分的救济手段及途径。人类的权利自始就与救济紧密相系。无救济,即无权利。当人类通过长期艰苦卓绝的斗争,获得真正属于每一个普通人的权利和自由的时候,出于本能,人类不断发展、完善权利救济的手段、途径,以使已经拥有的权利和自由得到保护而不致得而

复失;且一旦权利受到侵害,能及时获得充分的救济。针对近代国家权力发展中行政权日渐扩张的特点,加强对政府行使权力的监督和制约,愈加必要和紧迫。我国于1989年通过了具有重大意义的《中华人民共和国行政诉讼法》(俗称“民告官法”),从而使得对行政权的监督进入了诉讼领域,开行政须受来自外部的司法监督之先河。尽管行政诉讼法确立了行政诉讼的受案范围仅限于对行政机关的具体行政行为不服,要求司法机关进行审查,而不能对抽象行政行为进行审查,但它毕竟为保护公民、法人和其他组织的合法权益,开辟了一条十分重要的救济途径。1999年4月29日通过的《中华人民共和国行政复议法》为监督国家行政机关依法行政提供了另外一条途径,两者的立法宗旨可谓异曲同工,都是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权。更为可喜的是行政复议法对行政诉讼法有所突破,它将部分抽象行政行为列入行政复议的范围,体现了我国近年来对公民权利救济机制的愈加重视和日益完善。目前,行政诉讼与行政复议中尚存在一些问题,诸如行政诉讼的范围过窄,行政复议的透明度不够,复议机关缺乏独立性,等等。尽快解决上述问题,有利于行政复议与行政诉讼更好地衔接,有利于公民获得更加充分、有效的救济。

　　第三,切实保障公民享有直接参与和监督权力行使的权利。为使公民更直接地参与国家事务的管理,宪法规定了直接民主制,即“人民可以通过各种途径和形式,管理国家事务,管

[5](P6)。理经济和文化事业,管理社会事务”公

开是参与的前提,没有公开,无从参与;公开也是加强监督、制约权力最重要的环节。要使公民真正直接参与和监督权力的行使,当务之急应通过制定相应的法律赋予公民知情权,即

公民有权要求政府提供政治、经济和社会生活各方面的信息,回答有关咨询,以便于公民参加政治、经济和社会活动。为此,政府必须创造各种条件,通过设立相应的咨询机构和实行诸如办事公开制度、情报公开制度等,确保公民该项权利的享有。令人欣慰的是,近年来我国开始注重从程序上为公民直接参与和监督国家权力的行使提供具体的法律保障。例如,我国1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》首次确立听证程序。所谓听证程序,是指行政机关在作出具体影响公民权利义务的决定时,必须听取相对一方当事人的意见。此后通过的《中华人民共和国价格法》再一次确认听证程序。2001年7月2日国家计委颁布决定,从8月1日起正式实施《政府价格决策听证暂行办法》。“暂行办法”明确规定:今后,凡是关系到群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格,在制定和调整时,必须召开听证会,必须广泛征求消费者、经营者和有关方面的意见,在上述各方论证其必要性和可行性后才能颁布实施。“暂行办法”的实施,打破了以往价格决策部门关起门来定价的方式,建立了决策部门、申请方与利益相关人共同参与、相互制约的新关系。当然,我国目前实行听证的范围还有限,听证制度远未达到普遍适用的程度,为此,应进一步扩大其适用范围。与此同时,要拓宽公民直接参与和监督权力的其他途径,保障公民在更广的领域、更深的层次参与和监督国家权力的行使。

　　可以看出,随着我国社会主义民主政治建设的不断加强,随着依法治国方略的确认和我国法治进程的不断推进,保护权利、制约权力不仅成为全社会的共识,而且在实践中已经呈现出不可阻挡的强劲势头。

参考文献:

[1]卢梭.社会契约论[M].北京:商务印书馆,1982.[2]马克思恩格斯选集[M].上海:上海人民出版社,1972.

[3]萧榕,杨逢春.世界著名法典选编.宪法卷[M].北京:中国民主法制出版社,1997.

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复失;且一旦权利受到侵害,能及时获得充分的救济。针对近代国家权力发展中行政权日渐扩张的特点,加强对政府行使权力的监督和制约,愈加必要和紧迫。我国于1989年通过了具有重大意义的《中华人民共和国行政诉讼法》(俗称“民告官法”),从而使得对行政权的监督进入了诉讼领域,开行政须受来自外部的司法监督之先河。尽管行政诉讼法确立了行政诉讼的受案范围仅限于对行政机关的具体行政行为不服,要求司法机关进行审查,而不能对抽象行政行为进行审查,但它毕竟为保护公民、法人和其他组织的合法权益,开辟了一条十分重要的救济途径。1999年4月29日通过的《中华人民共和国行政复议法》为监督国家行政机关依法行政提供了另外一条途径,两者的立法宗旨可谓异曲同工,都是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权。更为可喜的是行政复议法对行政诉讼法有所突破,它将部分抽象行政行为列入行政复议的范围,体现了我国近年来对公民权利救济机制的愈加重视和日益完善。目前,行政诉讼与行政复议中尚存在一些问题,诸如行政诉讼的范围过窄,行政复议的透明度不够,复议机关缺乏独立性,等等。尽快解决上述问题,有利于行政复议与行政诉讼更好地衔接,有利于公民获得更加充分、有效的救济。

　　第三,切实保障公民享有直接参与和监督权力行使的权利。为使公民更直接地参与国家事务的管理,宪法规定了直接民主制,即“人民可以通过各种途径和形式,管理国家事务,管

[5](P6)。理经济和文化事业,管理社会事务”公

开是参与的前提,没有公开,无从参与;公开也是加强监督、制约权力最重要的环节。要使公民真正直接参与和监督权力的行使,当务之急应通过制定相应的法律赋予公民知情权,即

公民有权要求政府提供政治、经济和社会生活各方面的信息,回答有关咨询,以便于公民参加政治、经济和社会活动。为此,政府必须创造各种条件,通过设立相应的咨询机构和实行诸如办事公开制度、情报公开制度等,确保公民该项权利的享有。令人欣慰的是,近年来我国开始注重从程序上为公民直接参与和监督国家权力的行使提供具体的法律保障。例如,我国1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》首次确立听证程序。所谓听证程序,是指行政机关在作出具体影响公民权利义务的决定时,必须听取相对一方当事人的意见。此后通过的《中华人民共和国价格法》再一次确认听证程序。2001年7月2日国家计委颁布决定,从8月1日起正式实施《政府价格决策听证暂行办法》。“暂行办法”明确规定:今后,凡是关系到群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格,在制定和调整时,必须召开听证会,必须广泛征求消费者、经营者和有关方面的意见,在上述各方论证其必要性和可行性后才能颁布实施。“暂行办法”的实施,打破了以往价格决策部门关起门来定价的方式,建立了决策部门、申请方与利益相关人共同参与、相互制约的新关系。当然,我国目前实行听证的范围还有限,听证制度远未达到普遍适用的程度,为此,应进一步扩大其适用范围。与此同时,要拓宽公民直接参与和监督权力的其他途径,保障公民在更广的领域、更深的层次参与和监督国家权力的行使。

　　可以看出,随着我国社会主义民主政治建设的不断加强,随着依法治国方略的确认和我国法治进程的不断推进,保护权利、制约权力不仅成为全社会的共识,而且在实践中已经呈现出不可阻挡的强劲势头。

参考文献:

[1]卢梭.社会契约论[M].北京:商务印书馆,1982.[2]马克思恩格斯选集[M].上海:上海人民出版社,1972.

[3]萧榕,杨逢春.世界著名法典选编.宪法卷[M].北京:中国民主法制出版社,1997.

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[4]魏定仁.宪法学[M].北京:北京大学出版社,1993.

[5]中华人民共和国宪法(1982)[Z].北京:中国法制出版社,1999.[6]中华人民共和国国家赔偿法(1994)[Z].北京:中国法制出版社,1997.[7]中华人民共和国行政处罚法(1996)[Z].北京:中国法制出版社,1997.

TheoryofPowerRestrainedbyRightandThoughtofItsPraetice

LI　Zhao

(CollegeofPoliticalScienceandLaw,TianjinNormalUniversity,Tianjin300073,China)

　　Abstract:Thepowermustbecheckedbytherightbecauseitoriginatesfrompeople.Toguaranteetherightandrestrainthepowerisnotonlythecontentoftheconstitution,butalsotheinexorabledemandoftheconstitutionalism.Implementingrestraintrelysontheperfectionofthecheckedsystem.

　　Keywords:right;power;coreofconstitution;checkedsystem

(上接第34页)

TheInfluenceofEconomyGlobalizationontheBenefitsof

DevelopingCountries

TAORan

(InstituteofJiangxiUniversityofFinanceandEconomics,JiangxiNanchang330013,China)

　　Abstract:Today,theeconomyglobalizationisbecomingthecommonconcernedtopicofmanycountriesintheworld.Itwillproducebothofpositiveandnegativeinfluencesondeveloping

.Fordevelopingcountries,theeconomyglobalizationbringsnotonlydevelopingcountries

chances,butalsoanewchallenge.Tomeetthischallenge,developingcountriesshouldembarkdomesticreformandrealizeregionaleconomicintegrationquickly.

　　Keywords:economyglobalization;developingcountries;regionaleconomicintegration

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