城市环境保护规划1

1 城市环境保护规划内涵与国内外研究进展

1.1 城市环境保护规划国外的发展

世界各国经济的迅速发展和人口的不断增长，带来了严重的环境污染和资源耗竭问题。环境污染危害了人体健康。特别是一些发达的资本主义国家在取得经济成就的同时，付出了巨大的环境代价。从20世纪30年代到60年代，美、英、日等国家先后发生了闻名世界的“八大公害”事件，导致了成千上万人的死亡。近几十年来发展中国家因环境污染患癌症而死亡的人与日俱增。资源的耗竭和环境容量的减少，己阻碍了经济的发展，影响了人类的文明和进步。近十几年来，这些问题日益突出，已成为各国讨论的热点之一。

20世纪60年代以来，美国、日本、英国、德国、法国等在环境规划管理上先后采取了一系列行动：建立环境规划委员会，指定并实施全国的、州的、城市和工业区的环境规划，以及在经济发展战略研究中把环境规划作为重要内容等，取得了较好的效果。1972年联合国人类环境会议上世界各国共同讨论了当代环境问题，探讨了保护全球环境战略，一致认识到各国社会经济发展规划中缺乏环境规划是导致环境问题产生的重要原因，并在《人类环境宣言》中明确指出“合理的计划是协调发展的需要和保护与改善环境的需要相一致的”，“人的定居和城市化工作需加以规划”，“避免对环境的不良影响”，“取得社会、经济和环境三方面的最大利益”，“必须委托适当的国家机关对国家的环境资源进行规划、管理或监督，以期提高环境质量”。根据会议所提出的环境规划原则，各国开始编制环境规划。

在环境规划的理论方法上也相继提出一些系统化的总结，发表了各种代表性的论著。1984年5月召开的“地球的未来”会议，号召人类的活动必须自始至终贯穿可持续发展的思想，即“经济、社会的发展必须同资源和环境保护相协调：在满足当代人需要的同时，不危及后代人满足其需要的能力。”90年代以后，持续发展是经济发展的一种战略，已成为时代的主题。为实现这一主题，各国相继作出了不懈的努力，采取了一些行之有效的措施，其中一个重要的措施就是制定环境保护规划，把环境保护规划作为国民经济规划的一个重要组成部分，从而达到协调经济、社会、环境和资源的关系，促进社会生产力的持续发展和资源的永续利用，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

1.2 我国环境保护规划发展历程

我国的环境规划工作是伴随着整个环境保护事业产生和发展起来的。三十多年来， 环境规划工作经历了从无到有、从简单到复杂、从局部进行到全面开展的发展历程， 可大致分为四个阶段。

（1）孕育阶段（1973-1980年）。早在1972年斯德哥尔摩世界人类环境会议上，我国

代表团就提出环境保护工作32字方针，即“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”。在1973年的全国第一次环境保护会议上，进一步确认了这一方针，并写入1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中。其中的“全面规划，合理布局”就是强调了环境规划工作的重要性，从此我国的环境规划开始发展起来。这一时期的环境规划处于零散、局部、不系统的状态。大规模和较深入的环境规划工作尚未开展，虽然在工厂选址、三废污染的尾部治理以及1975年后的建设项目环境影响评价等方面得到一定的发展，但对环境规划的内涵、意义、方法论以及规划的实施与管理都没有足够的认识，只是在一些地区开展了环境状况调查和环境质量评价等工作。1975年曾提出，中国环境污染问题“五年控制，十年基本解决”的目标，但实践证明这一目标并不符合客观规律。

（2）探索阶段（1981-1985年）。随着经济的发展，人们对未来环境开始担忧，不少地区和城市借鉴国外环境规划的方法，开始编制环境规划，具有代表性的环境规划有山西能源重化工基地环境规划、济南市环境规划、长春市环境规划等。1981年中国环境工程学会组织地质、水利、市政、工业和环保等方面的专家，对济南市环境规划进行评议，提出重要建议。

1981-1985年，国家科委组织的科技攻关在环境保护方面开展了大气和水环境容量的研究，对自然环境的自净能力进行了大规模实验研究，剖析污染物在大气和水环境中的迁移转化规律，对环境容量进行了定量的描述，对如何利用环境自净能力，以最小的投资达到保护环境质量的目的，做了有益的探讨，并将这一规律落实到环境规划中。代表性成果有沱江水质管理规划、内江地区水环境经济规划、太原市和沈阳是大气环境规划等。这些规划考虑了经济发展对于环境的影响，运用环境容量模型讲排放污染物与环境质量的变化联系，为经济与环境协调发展提供了具体的经济发展和污染物削减方案，并运用数学规划的方法进行优选，以得到发展经济、保护环境且投资最小的优化方案。

1981-1985年，在“六五”国民经济和社会发展计划中，第一次纳入了环境保护的内容，设立六项指标：工业废水排放量、工业废水处理量、有害气体排放量、有害气体处理量、工业废渣产生量、工业废渣综合利用率。这表明在国民经济和社会发展的宏观目标中，环境保护有了一席之地。

另外，国家环保局为研究“我国到本世纪末国民生产总值翻两番的情况下，环境状况将如何”，以便提出本世纪末的战略目标及对策，开展了一次大规模环境预测与对策研究，从专题、部门、地区三个方面对2000年中国环境进行广泛研究，出版了《2000年中国环境》

和《公元2000年中国环境预测与对策研究》，在环境预测理论、方法方面进行了大量探索和实践，培养大批环境预测和规划人员，为环境规划发展奠定了基础。

与前一阶段相比，环境规划的理论和方法都有了很大的进步。

（3）发展阶段（1986-1991年）。在这一阶段，环境规划工作结合国民经济和社会发展第七个五年计划， 在理论和实践上都有很大发展。“七五”环境保护计划规模较大， 普及较广， 对我们的环境保护计划工作起到了重要指导作用。第一次形成了一份内容比较丰富、指标比较齐全、方法比较科学的环境保护五年计划。在2000年环境预测的基础上，国家又制订了《全国2000年环境保护纲要》和《本届政府环境保护目标与任务（1988-1992）》，是宏观目标规划得到进一步发展。

该阶段全国涌现出大量环境规划成果，从内容、指标和方法上进行多方面实践。为促进环境规划的规范化，80年代末期开展环境规划规范化研究，积极推进环境规划规范化进程。从1989 年起， 编制环境保护“八五”计划的准备工作全面开展。从国情分析为出发点， 利用全国统一技术大纲中，规定计划编制主导思想、指标体系、主要内容和方法论，以总量控制为技术路线，以纳入国民经济与社会发展计划为支持保证手段。“八五”环境保护计划无论在科学性和可操作性上都有较大发展。

环境规划进入发展时期的另一个标志是1989年12月26日《中华人民共和国环境保护法》的颁布执行。其中第四条规定：国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调；第十二条规定：县级以上人民政府环境保护主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟定环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。这就是的环境规划具备了法律地位，提高了环境规划严肃性，对环境规划发展具有深远意义。

（4）成熟阶段（1992年至今）。1992年，联合国在巴西里约热内卢召开了环境与发展大会，世界环保事业进入一个新纪元，我国的环境规划也进入一个新的时期。在这一阶段，我国的环境规划在可持续发展的指导下，逐步形成了较为完善的科学体系。在理论基础、规划程序、编制内容、规划模式等方面进行了深刻的研究和探讨，形成了以环境质量评价、环境信息统计等基础工作作为环境规划的基础条件，以功能区划分和总量控制的方法为技术路线，以环境规划与国民经济和社会发展计划的紧密结合为实施的根本保证，以环境规划与环境政策协调统一为发挥作用的重要途径等特点，构建了较为成熟的环境规划理论和实践系统。

1.3 环境保护规划的内涵和意义

历史经验证明，“野蛮征服”的自然发展模式只能不断加剧人与自然之间的矛盾，影响人类生存环境，现在已经进入必须与自然和谐相处的可持续发展时期。人类经济、社会活动必须既遵循经济规律，又遵循生态规律，否则终将受到自然的惩罚，而环境保护规划就是人类为协调人与自然的关系，使人与自然达到和谐而采取的主要行动之一。

所谓环境保护规划，就是从现实状况出发，利用自然界的客观规律，通过人们的主观努力，协调发展经济与环境之间的关系，以达到根据客观实际所规划的理想环境目标。也就是，环境保护规划的管理者在规划期内对所要规划的环境系统要素和结构进行有目的的、有计划的组织和安排，是一种带有指令性的环境保护方案。环境保护规划实质上是一种为克服人类经济社会活动和环境保护活动的盲目和主观随意性所采取的科学决策活动。

编制地区环境保护规划的重要现实意义主要表现在以下几个方面：

（1）它是城市规划的重要组成部分之一，并将城市规划和环境保护有机地结合起来。当前，城市规划和环境保护的关系日趋密切，规划布局时常把有利于环境保护作为一项重要准则．规划实践中也渗透着不少关于环境保护的理论和措施。而地区环境保护规划的研究和编制正是为地区全面规划、合理布局组织良好功能分区等提供定性和定量的科学依据。

（2）它是实施环境保护总体规划和专项规划的重要途径。地区环境规划在总体规划指导下进行编制，并充实、完善总体规划。它能将环境保护总体规划和专项规划中确定的目标分解到地区，通过近期和远期的地区环境保护规划对策措施予以落实。例如上海市前几年完成的《黄浦江污染综合防治规划》是针对全市的环境问题提出的污染防治目标及规划对策措施，通过地区环境保护规划进一步分解到有关地区，以利实施。

（3）它能从宏观上指导该地区开展建设项目的环境影响评价工作。虽然建设项目的环境影响评价制度已对控制污染产生了积极作用，但是目前的实际情况是先定项后评价。常受经费、时间等因素的制约，只能就项目评项目，对项目本身外排的污染物采取相应措施，而较少考虑在一定地区内的污染迭加和总体整治的合理性、经济性，往往使环境影响评价工作具有一定的局限性。地区环境规划能从整体的长远的环境目标出发，从环境经济、社会的综合效益出发进行统筹安排，故可在确保地区环境质量的前提下，对环境影响评价工作起一定的指导作用。

（4）它为控制污染源提出具体目标。控制污染源可采取多种方法，其中“总量控制”是最基本的方法之一。地区环境保护规划的编制是研究总量控制较好的方法。它通过地区功能来确定环境保护目标，由目标计算出允许排污量，从而有条件实施总量控制并通过对规划

作定期的修改，动态掌握该地区污染物稀释、扩散的规律，相应调整总方案，达到提高环境质量的目的。

（5）它是制订环境保护年度计划的基础。地区环境保护规划的对策措施涉及一系列的治理项目和考核指标这些项目与措施是根据该地区环境污染问题的轻重缓急得出的。因此，就有可能结合年度的人力、财力、物力等方面的条件，制订相应的计划。

（6）它的编制和实施过程本身是一次向群众宣传环境保护重要性的活动。能进一步通过具体的工作，向各阶层宣传“环境保护是我国的一项基本国策的思想，增强群众的环境意识。

2 我国环境保护规划研究启示

我国经过改革开放三十年的经济持续增长，各地经济实力普遍加强，区域发展开始由牺牲环境为代价的资源消耗型模式自主地向经济、环境兼顾的发展模式转变。1994年8月，国家计划委员会和国家环境保护局联合颁布了《环境保护计划管理办法》，规范了环境规划与管理工作。随后的1996年，2002年和2007年分别提出了各个阶段的国家环境保护五年计划，明确各阶段的环境保护任务。与此同时，建设部城市规划标准技术归口单位正积极进行国家标准《城市环境保护规划》的编制工作，分别在2006年11月和2008年5月进行了开题会和征求意见稿初稿的讨论会，有效推进了城市环境保护规划规范的编制工作。

在此背景下，包括广州、上海、重庆、苏州、延安、淮安等众多城市都积极开展城市或区域环境保护规划的编制工作。不同于城市总体规划、土地利用规划等具有规范的编制模式，城市环境保护规划更多依据研究区的特点和规划承担单位的学科特长，在规划方法、内容和指标体系的建立上具有多样性，具有一定借鉴意义。

——上海地区环境保护规划编制工作，经反复实践，初步整理出地区环境保护规划的编制方法和程序，约可归并为10项。

1．划定规划范围。环保部门需会同-规划部门划定规划范围，并尽可能使地区环境保护规划的范围与城市规划范围相符合。在通常情况下，环保规划的范围应略大于城市规划范围，从而可考虑毗邻地区的衔接问题，确保该地区的环境质量。

2．搜集该地区的自然、社会经济现状。在此项内，当地的地形、地质、气象水文、人口分布等都是重要的内容。对于建成区或半建成区而言，现有的社会经济结构和人口分布等状况必须作为基础加以考虑。

3．调查该地区的污染源现状通过对该地区的排污企业进行调查，了解其分布状况，排污种类和数量以及排污规律采取等标污染负荷等评价方法，确定该地区的主要污染因子及主

要污染单位。

4．弄清该地区的环境质量状况。通过现有资料的分析，结合必要的环境质量监测，进行环境质量现状评价，以便明确该地区环境质量的优劣程度。

5．研究该地区的主要环境问题。根据该地区的自然、社会、经济现状，污染源现状，环境质量状况，结合该地区人民群众对环境污染问题的来信来访以及“三同时”审查等情况，确定该地区的主要环境问题。

6．确定该地区的功能划分。目前有两种划分方法：一是按环境要素进行定量划分，即按大气、水噪声等质量标准来分类。二是按城市生态经济环境进行划分，即根据城市规划所做该地区的功能分区结合该地区的环境特点进行定性划分。通过地区的功能划分，从环境承载能力出发，为城市规划合理布局提供科学的依据。

7，制订环境保护远期和近期目标。根据各功能区不同要求，在不同的规划年限，结合该地区的实际经济承受能力，分别考虑远期和近期的环境保护目标。它经常通过采用不同的环境质量标准来体现。近期的环保目标则可以通过污染控制目标来表达。

8．计算该地区的环境允许排污量。在地区功能和环境目标确定之后，可计算该地区的主要污染物(或者指标)。例如二氧化硫、生化需氧量、化学需氧量、溶解氧等等在该地区的允许排污量，作为该地区的环境承载能力。通过与排污现状的比较，分析后得出的对污染物控制的方案，为城市改造和发展提供保护环境的定量科学依据。

计算环境承载能力是区域环境保护规划最核心的工作之一，它是环保规划能从定性走向定量，从经验型走向科学型的关键所在。

9．制订环境保护对策措施。它包括合理调整规划布局及产业、产品结构，完善市政设施，污染源治理以及环境——经济效益分析等等。良好的对策措施应是多方案的，并力图进行优化比较。

10．提供近期实施项目一览表。地区环境保护规划中除了应有整体方案和较为长远的对策措施外，还应有一些起步的项目。这些项目既符合长远的整体的要求，又是规划的起步。一旦规划批准，即可供有关部门采纳、安排。这类项目的选择必须十分慎重。尽可能听取各方面的意见，并适当进行费用估算和环境效益的分析。这在地区环境保护规划编制中是必须要做的。

上海地区的环境保护规划研究，内容上较为全面，是较早的综合性的城市环境保护规划。但规划的特点不够鲜明，重点不够突出。该规划较早的提出了环境承载能力定量分析，但对于环境承载力的内涵和描述较为浅显，在之后的环境保护规划研究中，环境容量和环境

承载力理论和实践得到了丰富，成为从环境保护方面规划未来人类行为的一项依据。

——以广州市和浦东新区为代表的高标准城市环境保护规划。广州市环境保护规划在对广州地区环境现状进行全面、广泛和深入调查的基础上，综合评价广州市经济、社会发展的环境条件，科学地预测环境发展趋势和现代化建设过程中的重太环境问题。按照建设现代化国际大都市环境保护的要求，确定广州市环境保护的总战略和总目标。同时，根据广州市自然地理环境条件、广州市城市布局和工业布局的特点和经济、社会发展的趋势，合理划分各类型的环境功能区，提出各个发展阶段的环境保护目标、任务、重大环境建设项目及应采取的政策措施，谋求最佳的宏观经济效益、社会效益和环境效益。在环境规划编制过程中，通过考察、收集和分析类似国际大都市的环境保护情况的有关资料的基础上，对这些大都市的有关环境标准和指标、环境政策、环境功能区划分、环境投入及其效益等方面的有益经验进行认真的筛选和总结。另外，广州市还在90年代末新一轮的环境保护规划中提出了城市生态可持续发展指标体系。

而浦东新区城市生态环境建设的快速发展要求将传统的或狭义的“环境保护”观念向生态领域拓展，既考虑新区各类污染源的控制和治理，保护大气、水、声和土壤环境，又注意保持和维护生态系统的平衡，保护包括滩涂湿地、林地等在内的各种自然资源。通过一系列生态建设措施，优化浦东新区生态系统的结构和功能，使其成为浦东新区可持续发展和建设生态城区的重要支持系统。在参考国内外环境保护与生态建设较为先进的城市，例如国内的大连、深圳，国外的新加坡等相应指标值与规划值的基础上，结合浦东新区的实际，确定了新区各项指标的2020年规划值，并采用了灰色关联分析法，结合指标体系，对浦东新区环境保护与生态建设的现状和未来规划进行评价。

——以广州市南沙地区为代表的生态优先原则下的城市环境保护规划。生态优先是指导生态城市建设与规划的重要原则。主要体现为生态行为，生态文化，生态经济，生态核算，生态效率，生态配置等24字指导方针。应用生态优先原则指导环境保护规划对实现城市可持续发展具有重要意义。与传统环境保护规划相比，基于生态优先原则的城区环境保护规划更加强调生态保护规划，在水环境保护规划中优先考虑生态用水，在大气环境保护中注重清洁能源使用，而固体废物防治规划中则重视物质的循环再生。

生态优先在南沙地区环境保护规划中主要表现为“生态环境要求”对社会经济发展要求的相对优先。“相对优先”可理解为社会经济与环境不是凌驾的关系，而是谋求三个系统的协调；发展中的生态优先允许在某种条件下的损失，但应通过生态补偿等措施使损失最小化；“相对”的程度可分为高、中、低三等，在不同的时空条件及不同的冲突协调机制下“相对”

的程度不同。内容上，广州市南沙地区环境保护规划按环境要素可分为水资源与水环境保护规划、大气环境保护规划、固体废物污染防治规划、噪声污染防治规划和生态保护规划五部分。生态优先原则指导下的环境保护中生态保护规划是重中之重，“通过生态敏感性的分析结果确定生态极敏感地区，并要求绝对保护，不能开发”是绝对生态优先的表现。

生态优先是指导生态城市建设与规划的重要原则。主要体现为生态行为，生态文化，生态经济，生态核算，生态效率，生态配置等24字指导方针。将生态优先原则应用于城市环境保护规划，不仅可以提高和完善环保规划的理念和内涵，而且使之全面服务于城市的可持续发展。这对于建立和完善面向可持续发展的环境保护规划具有重要意义。

——以苏州地区为代表的沿江地区生态建设与环境保护规划研究。

以苏州为例，分析其沿江地区的生态环境现状，指出生态建设与环境保护规划应运用生态学、景观生态学及系统工程的方法，并且要优先规划和建设对生态保护具有重要意义的生态环境工程，如景观生态与绿地系统建设工程、水源地优先保护工程等。

——以福建宁德为代表的应用RS 与GIS 技术的城市环境保护规划。福建宁德市生态环境保护规划将RS与GIS技术应用到城市环境规划中，利用GIS软件对遥感影像进行分析，计算并分析景观指数，研究规划区景观现状，了解规划区受人为影响程度。并结合不同期的影像以及高分辨率影像对城市环境保护规划的实施进行检测与管理。

综观已有的不同层次城市环境保护规划成果，虽然尚未形成统一的编制标准，但在部分内容上已经形成共识，如强调内容的综合性，涉及城市区域经济、社会和生态环境各方面；强调规划的指导性和可操作性，并将实施规划目标的措施落在一系列结合当地实际情况的环境工程项目、资金和政策上，以利于管理部门对规划的后续执行。然而大多数规划的弱点主要在于空间感不强，规划难以落地，不能同土地利用规划、城市总体规划等完美衔接，削弱

了规划的作用与意义。

本次规划将在吸取众家之长的基础上，结合南京滨江、环林、枕删、抱湖的自然特色及二、三产业发达的省会城市特点，运用遥感和GIS技术进行空间分析，进一步加强生态环境保护的各项措施在空间上与景观艰涩的结合，近期目标与长远目标结合，以可持续发展、区域统筹发展以及与人自然和谐的思想为指导，进行南京市环境保护规划的编制。