时评:城管是不是国家机关工作人员
昨天（29日）有报道说，今年早些时候，广州荔湾城管大队进行市场整治时，遭涉嫌违章者阻挠并有多名城管人员受伤。日前，当地法院对这宗妨害公务案进行了审判。值得注意的是，庭审中被告方提出：本案中的“城管人员”不具备国家机关工作的工作人员身份，没有上岗证、工作证、执业证等。（《信息时报》12月30日）
对此，法院认为“国家机关工作人员没有要求必须在编”，而荔湾城管大队已证实当事城管人员“是政府授权招聘的提供岗位并赋予一定公务职责的人员”。仅就“城管是不是国家机关工作人员”这一点来说，法院的认定无疑是准确的，因为依据《刑法》93条：国家工作人员，“是指国家机关中从事公务的人员”———城管当然是国家机关，而其所进行的“市场整治”当然也属于公务，因此，上述案件中的“妨害公务”应该是成立的。
不过，面对被告“城管不具备国家机关工作的工作人员身份”这一质疑，我们所应思考的显然不能仅止于此———不在编的城管人员固然可以算国家机关工作人员、从事一定公务，但行政执法、处罚，并不是一般意义上的机关“公务”，而是代表法律、行使和履行特定公共权力、行政职能的活动。这样的活动必须在法律授权之下，由专门的组织、人员，通过严密的权力程序才能实施。正如《行政处罚法》规定的：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”，受委托实施行政处罚，必须是“熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员”。
类似广州荔湾城管这样由“没有上岗证、工作证、执业证”的临时聘用人员从事执法活动的做法，在现实中是极为普遍、具有相当代表性的现象。那么，更该质疑的是，这样的城管人员是否具有行政执法资格？是合格的“熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员”吗？如今在其他如公安、工商等许多行政执法领域，非正式警察、管理人员不得从事相关执法活动，已是公众熟知的禁令。到了城管这里，各种从社会上临时招聘、拼凑的人员，却在大量参与城管执法活动，并且往往成为主力。如此执法生态，无疑是催生当前暴力充斥、纠纷不断的城管执法格局的一个重要根源。
“城管是不是国家机关工作人员”的质疑，所追问的，并不仅是几个具体城管人员的身份，而是城管执法背后的普遍性法治缺憾———如执法主体上的随意、执法程序上的粗陋，乃至在执法依据本身上的匮乏（全国至今仍没有针对城管执法的独立专门法规）。