如何破解进城务工人员随迁子女教育难题

我愿与你同行 CFP供图

如此巨大数量的随迁子女涌入上海、北京等高度发达的国际大都市，无疑对这些城市的发展特别是教育发展等，提出了前所未有的新挑战，都市进城务工随迁子女的教育问题也就成了一个城市化进程中的时代性话题。

教育部2013年8月16日公布的《2012年全国教育事业发展统计公报》显示，2012年全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1393.87万人。其中，在小学就读1035.54万人，在初中就读358.33万人。较2011年增加了32.9万人，较2010年增加了226.7万人。

如此巨大数量的随迁子女涌入上海、北京等国际化大都市，无疑对这些城市的发展特别是教育发展等，提出了前所未有的新挑战，都市进城务工随迁子女的教育问题也就成了一个城市化进程中的时代性话题。

理清问题面对挑战

进城务工人员随迁子女教育问题由来已久。20世纪80年代初，我国城市化进程和农村产业结构调整步伐的加快，催生出8亿农民进城务工热潮。20世纪90年代以来，这股热潮越来越声势浩大。这一群体流动量剧增、跨地区举家迁移、城镇居住时间延长、其子女离开原户籍所在地接受教育等现象趋于常态。

以上海为例，上海外来常住人口剧增，从2000年的346万人（其中进城务工人员320多万人）猛增至2010年的898万人，年均增长约55万人。其随迁子女就读义务教育阶段的人数比例也逐年攀升，从2001年的28.6万人增至2012年的53.8万人，且全部在公办学校或政府委托的158所民办小学免费就读。上海为此投入的教育经费也逐年增大，2012年上海市财政教育投入总量达到700亿元左右，占本市地方公共财政支出的15%，其中基础教育约473亿元，包括重点推进城乡基础教育一体化建设以及对招收进城务工人员随迁子女的民办小学给予的办学补贴。按40%生源来自随迁子女计算，上海每年花在非沪籍生源孩子上的教育经费可能超过百亿元。近些年来，上海“两条腿走路”，多个行政部门合作共管，一方面采取扩充公办学校招生计划、设立招收进城务工人员随迁子女的公办学校、建立公办学校进城务工人员随迁子女班、随班就读等措施，把他们纳入公办教育体系；另一方面，规范进城务工人员随迁子女学校的办学行为，将其纳入区县教育体系统筹管理。上海市积极贯彻落实“以流入地为主”和“以全日制公办中小学为主”的国家政策，取得了显著成效。

然而，由于深受城乡二元户籍制度的隔离和教育管理体制的束缚，教育资源配置极为紧缺，上海进城务工人员随迁子女教育依然面临严峻挑战，这些问题在其他城市也不同程度地存在着。

首先是城市的容纳度问题。据权威部门预测，到2015年上海常住居民和外来人口相加，其学前教育阶段适龄儿童将达57.4万人，小学阶段适龄儿童少年将达93.4万人，初中阶段适龄少年将达61.2万多人。如按每班30人计，学前教育阶段尚缺9300多个班级；按每班40人计，小学阶段尚缺8100多个班级，初中阶段缺口将达3100多个班级。其次是“纳民学校”师资问题。“纳民学校”的师资在师生比、性别比、年龄梯度、户籍来源、学历水平等方面均表现出结构性的不合理，且教师无法跻身于职称评审与晋升的行列，影响到工作积极性和专业发展动力。再其次是家校协同教育问题。进城务工人员普遍文化程度偏低，忙于生计而无暇顾及子女学习，存在教养方式不当等问题。最后是办学成效评价问题。如何客观公正地评价学校办学成效，激励校长和教师的工作积极性，也成为亟待解决的新问题。

借鉴解决移民教育问题的国际经验

应对进城务工人员随迁子女教育问题，是现代城市化进程中绕不过去的坎儿。类似由农村向城市“移民”的现象，在德国、美国、日本、印度等国家的历史和现实中同样存在。

在美国，鉴于公共教育制度带来的政府垄断导致的效率低下和资源浪费严重等弊端，1955年弗里德曼提出了“教育券”制度。这种制度摒弃了政府向教育提供者（学校）资助的传统做法，变为政府向教育消费者（家长）资助。几经改革，“钱随人走”的“教育券”制度在多个国家得以实施，如美国、英国、新西兰、日本、荷兰、瑞典、加拿大、孟加拉国、智利等。伴随着教育券制度的改革，1992年美国颁布的《特许学校法》及其后出现的特许学校，为美国社会弱势群体子女获得平等教育权利提供了重要保障。

在英国，1981年出台了《援助名额法案》，旨在为贫困而有才华的学生提供教育机会的阶梯，低收入家长能够获得来自独立学校的学费帮助。英国的选择性教育券，可在所有英格兰和威尔士地区295个指定的独立学校中使用。

德国的全国性社会保障制度正是在解决农村劳动力进入城市的背景下逐步完善的。德国政府强调两点：一是通过多渠道发展义务教育，法律规定6岁至14岁的青少年必须接受最基本的义务教育后才能进工厂就业；二是创办职业学校，发展职业教育，加强对徒工的技术培训。

印度政府为所有6岁至14岁儿童提供免费教育，为所有政府学校中的中小学生提供一顿免费午餐，法律规定私立学校必须免费接受20%的低收入人口子女，为贫困学生每月提供至少50卢比的教育补贴。

以上经验对我国破解民工子女教育难题具有借鉴作用。

在现代化进程中解决随迁子女教育问题

如何破解城市发展中出现的进城务工人员随迁子女教育这个时代性的难题呢？借鉴国际经验、结合我国国情，我们提出以下建议：

大都市需强化高能级产业吸引高素质人口的导向。上海等大城市必须加速实现某些区域产业结构的升级转型，力避劳动密集型、低层次产业结构所带来的外来人口导入过快状况。

继续坚持教育公平理念和政策倾斜的做法。尽快构建成熟的教育准入和资源扩容同步机制，确保对外来人口教育资源的足量投入与合理配置，减少“教育洼地”和“人口洼地”。时机成熟时，某些区域可率先逐步试行电子学籍管理制度和教育券制度，从而确立“义务教育财政分担机制”，为制订统一的《流动儿童少年教育法》奠定基础。

在教育政策设计及制度安排过程中平衡协调各方合法权益。探索对进城务工人员随迁子女学校校长办学绩效的教育增值评价体系，指导“纳民学校”教师的职业成长，将他们逐步纳入正规的晋升奖励体系。

对进城务工人员随迁子女教育的关注重点应由集中性的硬件投入转向持续性的内涵提升。加强这类教育的质量监管，增设心理健康、行为习惯养成、多元文化交际、安全防范等课程。不间断地开展“纳民学校”师资专业能力培训，逐步淘汰不合格人员。建立校长选派和教师流动机制，创设教师多元化专业培训平台和区域性教育资源共享平台。

推进进城务工人员随迁子女及家长与本地学生及家长的“双向融合”教育。建立有效机制化解文化冲突，创设“激活互动”的载体（如家委会等），发挥学校教育正能量，拒绝任何形式的歧视和排斥，加速进城务工人员随迁子女与都市人之间的文化认同及心理契合。

加强进城务工人员随迁子女教育课题研究。找准区域性进城务工人员随迁子女教育中的突出问题，将这些“问题”转化为“课题”，激活区域性课题协作研究机制,探寻“真方法”，解决“真问题”。

进城务工人员随迁子女教育难题是我国不合理的户籍制度及城乡二元化体制的产物，淡化户籍意识，强化居民主体，这是现代社会发展的必然趋势。就目前而言，只要务工人员涌入城市，随迁子女教育仍是城市在推进现代化进程中始终要面对的重大课题之一。教育公平不等于“搞平均主义”，教育均衡发展也不等于“同等速度发展”。教育公平和均衡发展不能以牺牲优质教育来换取教育的快速发展。促进进城务工人员随迁子女教育的优质均衡发展是一个长期的、渐进的、动态的过程，不可能一蹴而就，需要社会各界的不懈努力。

（作者：上海师范大学党委书记、教授）