中国的二元土地权利制度与土地市场残缺

作者：刘守英

经济研究参考 2008年09期

　　中国实行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的土地制度。一方面，农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系。另一方面，只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。政府作为农地转为市地的惟一仲裁者，是农地转用后的真正“地主”，拥有获得农地并将其转给城市使用者的排他性权力，由此也形成中国土地市场城乡分割、政府主导的独特格局。20世纪90年代以来，中国这种独特的二元土地制度为高速工业化和快速城市化作出了重大贡献，但也带来土地市场发育不完善、农民土地财产权利被侵犯和土地利益矛盾加剧等问题。为了保证中国经济社会的可持续增长，促进社会和谐，必须对土地制度进行根本改革，核心是改变地方政府垄断土地一级市场的格局，提高土地的市场化配置程度。本报告回顾了中国土地制度框架的形成过程、主要特征、地方制度创新和亟待改进的主要问题。

　　一、中国现行土地制度的基本框架与土地市场特征

　　(一)土地政策和法律的演进。

　　中国的农村土地政策自20世纪80年代初实行以家庭联产承包责任制以来，从那以后的政策演进，中共中央2007年一号文件的四句话做了最准确的概括，那就是：“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，加快征地制度改革。”

　　1.强调和强化农户的主体地位。中央1982年的第一个一号文件，明确肯定了包产到户、包干到户，“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。到《宪法》规定，农村实行以家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制，这是农村的基本经营体制。中共中央的历次一号文件的表述就再三表明了这一点。进入21世纪以来，中央政策文件更是明确了要确权到户和对农户产权的保护，如2000年的中央一号文件就强调要“加强土地承包管理，重点是建立健全承包合同的各项管理制度，建立合同档案。土地承包经营权证书尽快发放到户。”2002年的中央一号文件的提法更为明确：“承包地面积、地块全部落实到户，为期30年的承包经营合同全部签订到户，土地承包经营权证书全部发放到户。按照依法、自愿、有偿的原则，加强对农村土地流转的引导和管理，严禁强行收回农户承包地搞土地集中。”而2002年通过2003年起实施的《农村土地承包法》则以法律的形式将农民的土地权利确立下来，该法总则开宗明义：“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”

　　2.延长土地承包期，稳定农户对土地的预期。1984年，中央第三个一号文件，确定了承包给农民的土地15年不变，到1993年的11号文件，又提出将承包期延长到30年不变，稳定了农户对土地的预期。到2002年通过的《农村土地承包法》，则在法律上明确了“耕地的承包期为30年，草地的承包期为30～50年，林地的承包期为30～70年。”这个法律的另一个重要内容是规定，“承包期内，发包方不得收回承包地”，这就在法律上明确了承包期30年不变不仅仅是指家庭承包责任制这一制度30年不变，而且还包含承包期内农户所承包的地块也不变。

　　3.明确土地流转的主体是农户和“自愿、依法、有偿”的原则。中共中央1984年的一号文件就明确了允许农户承包地可以自愿转包，到中央2001年18号文件更是对土地流转的主体和原则作了明确规定中。这份文件一是重申了“农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”；提出了“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”，强调“土地流转要按照有关法律法规和中央的政策进行。在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，也不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同。不准收回农户的承包地搞招标承包，不准将农户的承包地收回抵顶欠款，不准借土地流转改变土地所有权和农业用途。流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期。”强调“土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的‘反租倒包’，不符合家庭承包经营制度，应予制止。”在《农村土地承包法》中则明文规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。土地承包经营权的流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。”

　　4.切实保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。1998年通过的《土地管理法》，旨在通过土地用途管制，制定土地利用总体规划，以及上收基本农田审批权和实行“占一补一”的耕地动态总量平衡制度，来落实“最严格的耕地保护制度”。2004年，国务院又发28号文，重申严格执行土地管理法律法规；严格依照法定权限审批土地；严格执行占用耕地补偿制度；加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的实施管理。2006年国务院又在28号文基础上，发布31号文，进一步明确土地管理和耕地保护的责任，提出地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量、基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。

　　5.探索征地制度改革。2003年的中央一号文件提出：“要加强土地利用总体规划和城镇建设规划的管制，禁止随意修改规划，滥占耕地。要区分公益性用地和经营性用地，合理确定补偿标准，妥善安置农民。有关部门在调查研究基础上，进一步完善农村土地征用办法，逐步建立符合社会主义市场经济要求，有利于经济社会协调发展，有利于保护耕地，保护农民利益的土地征用制度。”2004年的中央一号文件则更明确提出要“加快土地征用制度改革。各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划。要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。”

　　(二)土地市场的演进。

　　由于二元土地制度和权利体系的存在，中国土地市场的发展也被分割成完全隔离的两个市场。

　　在农地市场方面，从20世纪80年代初推行联产承包制到1984年，农村开始出现自发的农户之间的土地转包。到1984年，在中央发布的农村工作一号文件里，第一次明确提出，允许农户土地承包权的自主、有偿流转，之后，发达地区随着农村产业结构调整和乡镇企业发展，土地流转比例加大。到80年代末和90年代初，土地流转主要发生在发达农区和城郊地区，主要形式是集体组织出面，推进土地规模经营。90年代中期以后，农村土地流转在中西部地区有所增加，一方面是由于当时土地效益低下，许多地方出现土地撂荒，村集体组织不得不进行土地整合，另一方面是由于这一时期这些地区的农民到沿海地区打工，土地流转形成气候。2000年以后，农村土地市场的发育延续着20世纪90年代中后期的情况，并随着二轮承包和税费改革这两项全国性的政策变化而产生着变化。就全国来看，农村土地流转的比例并不高，整体在10％左右。在区域之间存在较大的差异性，其中东部地区较高，很多地区超过10％，中部地区大多在5％～10％之间，而西部地区大多低于5％。土地流转的形式主要是以下几种：转包，转让，租赁，互换，代耕，反租倒包，入股，各种又有不同的变形。在三个地区，其中最主要形式都是农户与农户之间的小规模短时间流转，例如农户之间的转包，租赁等，但各个地区的发展趋向却有所不同。东部地区较为突出的特征是反租倒包和入股等高级形式较发达，中部地区的则主要是转包转让等形式占主导，而西部地区的土地流转面积所占的比例最小。

　　非农用地市场的发展则沿着政府统一供应制度下从无偿向有偿的轨迹演进。改革之前，中国实行的是土地供应无偿、无限期流动的制度，1986年的《土地管理法》规定了行政划拨和有偿出让两种形式并行的土地使用模式。1987年11月，国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用改革试点。1987年12月1日，深圳市首次公开拍卖一幅8588平方米地块50年的使用权，土地使用权在中国第一次作为资产进入市场，并且首开国有土地使用权招标拍卖的先河。

　　1988年4月，全国人大对《宪法》进行了修改，在删除土地不得出租规定的同时，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。1990年5月国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式。1998年8月颁布了重新修订后的《土地管理法》，从此，全国多数城市和地区的土地都采取了有偿出让的方式。自那以后，广东、江苏、浙江等市场经济发育程度较高的地区，对土地市场建设展开了积极探索，广东、浙江等省确定了经营性用地一律招标拍卖的制度，这些做法得到了国土资源部的充分支持，1998年国土资源部转发了《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》，1999年1月，国土资源部下发了《关于进一步推行招标、拍卖出让国有土地使用权的通知》。2000年1月6日，国土资源部颁布了《国土资源部关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》，建立健全了土地交易管理制度，规范了有形市场运作。

　　2001年，国务院发布15号文件《关于加强土地资产管理的通知》，有针对性地从严格控制建设用地供应总量、严格实行国有土地有偿使用制度、大力推行招标拍卖、加强土地使用权转让管理、加强地价管理和规范土地审批的行政行为等六个方面，提出了具体的要求，土地有形市场、土地基准地价、信息公开制度等，也开始在全国许多县(市)建立起来。2002年5月中央政府出台十一号令，大力推行“招拍挂”制度，规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，严禁这类土地协议出让。这项变革，被业内外称为一项重大的“土地革命”。通过招标拍卖挂牌出让土地使用权制度的确立，一个公开、公平、公正的土地市场大环境形成并迅速成熟。土地交易从“桌下”转到“桌上”，阳光交易更加公平，防止了国有资产流失，预防了土地交易中可能出现的腐败，还为政府赢得了大量建设资金。全国“招拍挂”出让土地的面积和价款从2001年的0.66万公顷、492亿元提高到2006年的6.65万公顷、5492亿元。2004年8月起，从严查处协议出让经营性土地的行为。2006年9月，规定工业用地必须以“招拍挂”方式进行出让，出让价格不得低于公布的最低价标准。2007年10月，国土资源部出台39号令，对国有建设用地使用权出让的一些重要环节作了新的规定，这些规定更加符合物权法等有关法律法规的精神，更加精确，旨在引导建设用地市场的更规范、更健康发展。

　　(三)农地制度的基本框架和权利体系。

　　中国的农地产权制度改革被公认为世界上土地改革成功的典范。它通过农户替代生产队作为生产、经营决策的基本单位，以及在不改变土地集体所有制属性下，赋予农户对农地的使用、收益和转让权，为农业生产、农民收入增长和农村稳定打下了制度基础。自20世纪80年代以来，中央政府通过历年关于农村工作的一号文件、几份强化农民土地承包经营权和自主权的文件，直至2004年颁布、实施的《土地承包法》和新近通过的《物权法》，形成中国农地产权和农地市场发展的如下基本政策和法律规范：

　　——承包权从债权到明确为物权。在《土地承包法》颁布实施之前，土地承包权是使用权，即佃权，在《土地管理法》中就将其作为债权对待。《土地承包法》和《物权法》对农民土地权利的认定取得了实质性进展，承包权具有了物权的性质。

　　——通过不断延长承包期限，稳定农民土地预期。刚开始实行家庭承包时，很多地方规定为5年，甚至没有年限，到1984年明确提出为15年，1997年又从15年延长到30年。《土地承包法》第20条规定，“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。

　　——对承包、发包方的权利和义务作出了明确规定，直到其立法意向明确为限制发包方的权力，保证承包方的权利。《土地承包法》之前，地方政府和集体经济组织往往以各种名目干预农户承包经营权，如为推行农业产业化收回农民承包地，“大稳定、小调整”等等。《土地承包法》则明确规定，承包期内发包方“不得收回承包地”和“不得调整承包地”。

　　——确立了承包经营的实施程序，启动了承包经营权的登记发证程序。这是为建立土地产权基础设施所做的工作。

　　——明确承包方享有农地农用范围内的土地承包经营权流转权利。20世纪80年代中期以后的中央历次文件就强调要加强农村土地承包经营权的流转，到2001年18号文，更是明确了农村土地承包经营权的流转要在“自愿、有偿”基础上，由农户自主进行。

　　(四)农地非农化与建设用地管理体系。

　　农地的非农化政策，从1982年发布的《国家建设征用土地条例》，到1998年颁布实施的《土地管理法》及其《实施条例》，再到近几年出台的相关政策，基本精神越来越强化以下两点：一是农地转为非农地的决策者和操控者是各级政府机构，而不是农地权属的主体，二是严格控制农地转为非农用地。在2003年提出土地参与宏观调控后，政府对土地市场的控制更是到了全面实施严格计划控制的地步。农地转为非农地的政策主要有以下几个方面。

　　1.对农地转用实行指令性计划管理。编制土地利用总体规划，对土地转用实现总量控制，把村庄和集镇的土地转用纳入规划管理，发布和实施《土地利用年度计划管理办法》，对农用地转用计划指标实行指令性管理，不得突破。没有农用地转用计划指标的，不得批准农用地转用。

　　2.严格土地转用的行政审批。《土地管理法》第44条第1款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”关于审批的权限，有如下规定：省、自治区、直辖市政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县政府批准。对于征收基本农田超过35公顷、基本农田以外的耕地超过70公顷，由国务院批准。此外，还颁布实施了《建设项目用地预审管理办法》，未经预审或者预审未通过的，不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。

　　3.农地转为非农业用地的国家惟一征用倾向。《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这就是说，农地转为非农业用地必须经过国家征用，先进行土地变性，由集体地权变为国有产权，方能用于非农业建设。这一规定的实质，就是通过土地转用缩小集体地权，扩大和实现土地的国有化。

　　4.农民对集体建设用地的使用保留在狭小的空间内。《土地管理法》第43条设置了例外条款，规定“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。但与此同时，对这个例外条款也作了严格限定。“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的例外”。近几年，由于担心集体建设用地的流转影响耕地保护，明确指出“以租代征”①视作违法，并严加禁止。

　　5.建设用地的差异化供给政策。农地转用后的供地方式有划拨和出让两种方式，采取划拨方式的有国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点建设的能源、交通、水利等基础设施用地以及法律、行政法规规定的其他用地。除此之外，其他建设用地均采取出让等有偿使用方式。

　　6.土地增值收益归政府。国家依法实施土地有偿使用制度，建设单位需缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用。鉴于土地使用费较低造成土地的无效使用，2006年国家把土地有偿使用费的标准提高了1倍，同时把城镇土地使用税提高了2倍，并将外资企业纳入城镇土地使用税的征税范围。新增建设用地的有偿使用费由中央和地方分享，30％上缴中央财政，70％留给有关地方政府，都专项用于耕地开发。城镇土地使用税50％上缴中央财政，50％留给地方分配。这一政策加剧了中央和地方之间的收入争夺，是土地行为扭曲的重要原因。

　　(五)小结。

　　从以上的梳理来看，农地政策在越来越朝强化产权保护和农地市场化的方向演进。明确了土地承包经营权的物权性质，强化了承包农户的市场流转主体地位，并对地方政府和集体经济组织施加了许多干预农户产权的限制。但是，由于土地用于非农业经营的权利受到现行法律限制，政策和法律对农地产权保护和市场化的方向也局限在农地农用范围。

　　相比之下，中国的农地非农化政策是一种国家高度垄断和政府全面管制的计划经济政策。农村集体建设用地需要纳入国家计划，并经有关政府部门审批。城镇建设使用农地由政府划拨和征用，征用来的土地由政府出让给建设单位。划拨和征用的土地均按农地原用途进行补偿，有偿出让土地的收入全部归政府所有，在不同层级政府间分配。可见，同是土地，仅仅由于农用和非农用的用途不同，其所蕴含的权益完全不同，其运作的规则也完全两样。农民基本被排在农地的非农用之外，或者说，对于农地的非农业使用，村集体和农民的决策权受到很大的限制，其收益权也无法得到保障。

　　二、征地制度改革与集体建设用地进入市场：政策探索与法律困境

　　(一)征地制度改革探索。

　　1998年实施新《土地管理法》以来，国土系统就已意识到土地征用制度的问题，表现为征地范围乱、征地补偿乱、征地费用乱以及被征地农民安置难。国土部从1999年成立“征地制度改革研究”课题组，并于2002年提交《征地制度改革试点总体方案(征求意见稿)》，形成征地改革初步思路。2002年3月起，由中农办和国土资源部有关同志组成的联合调研组，开展了完善土地征用制度的调研。

　　调研组在实地调查基础上，提出了“为了农民的长远生计和社会的长治久安，必须从根本上改革土地征用制度”，其基本思路是：(1)正确对待农民的土地权利，保障失地农民的长远生计；(2)土地使用要发挥市场在资源配置中的基础作用；(3)缩小征地范围是保证社会长治久安的需要；(4)坚定不移地贯彻“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的国策，引导用地单位集约用地。提出了要修改《土地管理法》中与市场经济要求和保障农民权益不适应的条款，包括对“公共利益的需要”作出明确的司法解释；充分考虑农民对土地的权利和土地是农民的基本生产资料，给被征地农民以公平、合理的市价补偿；明确政府对安置被征地农民的责任：从保护农民权益和规范政府行为出发，完善征地程序。这份调研形成的成果为中央形成征地制度改革思路提供了重要准备。

　　在中央和国土部门为征地制度改革做理论和政策储备的同时，各地在实践中也在这方面进行了大量探索。

　　1.上海：集体土地使用权入股合作经营。上海市在基础设施建设中，就探索了这种方式。在高速公路建设项目用地中，参照征用该土地应支付的征地补偿费确定土地使用权价值，采取集体土地使用权合作方式，由被征地的农村集体经济组织，以土地使用权参与项目合作，参照当地从事农业生产平均收入水平，由项目公司每年支付土地合作的回报。

　　具体的案例是，上海青浦区以境内50公里沪青平高速公路建设作试点，由区政府牵头，将沿线所需2000多亩土地所涉及的镇、村集体经济组织，以集体土地使用权作为资产纽带组成投资公司，市政投资方与土地公司联合组成股份合作公司，合作期限25年，其间项目公司按每年1100元/亩的标准支付土地合作回报。

　　2.江苏苏州：确定综合年产值，农民留用地补偿。苏州市2000年发布《苏州市征用土地暂行办法》，包括：(1)在全市范围内确定征地补偿的综合年产值。征用土地补偿费的标准根据所征用土地的不同类别按耕地前三年平均年产值的相应倍数确定，耕地前三年平均年产值，按市和县市分别确定。(2)留用地作为征地后对集体经济组织的补偿方式之一。在规划确定的建设用地范围内，根据需要安置的农业人口，依照留用地所在地的土地级差收益和人均年收入1000元标准，核发留用地指标，留用地可以是国有土地也可以是集体土地。(3)对需安置的农业人口按比例分类安置。将需安置的农业人口确定为三种安置对象：被抚养人口、剩余劳动力和保养人员，三种对象所占比例和数量，按征用土地前被征地单位上述三部分人员各占在册人员总数的比例确定。

　　3.江苏南京：以区位条件和建设项目类别作为征地补偿依据。2000年，南京市政府发布《南京市建设征用土地补偿和安置办法》。主要内容有：(1)将区位条件作为征地安置补偿测算依据。土地补偿费和安置保养费的测算，按地理位置分为三个层次：南京市主城范围以内的区域；主城范围以外、市区范围以内区域；五县范围。(2)测算安置保养费时，考虑区位条件和建设项目类型。首先，对征地需安置的农业人口全部实行货币安置，分为安置和保养两类；其次，在确定安置保养费标准时考虑区位条件，将全市分为主城范围以内的区域、主城范围以外、市区范围以内的区域和五县三个层次。(3)在考虑区位因素的前提下，在城镇规划区范围内按市政建设和非市政建设两类，确定不同的安置费和保养费标准。(4)对符合农转非条件的农业人口，依据性别、年龄不同，分别予以安置或保养。

　　4.浙江嘉兴等地：将需安置农业人口的养老、就业纳入城镇居民社会保障体系。1998年，嘉兴市政府出台《嘉兴市土地征用人员分流办法》。将需要安置的农业人口养老、就业及医疗纳入城镇居民社保体系。这一办法目前被许多地方仿效(尽管标准不一)。

　　(二)集体建设用地进入市场：部门意图与地方创新。

　　尽管集体建设用地流转处于法律禁止的范围，但是集体建设用地占建设用地相当大的规模已成事实，据统计，中国集体建设用地总量1700万公顷，相当于全部城市建设用地700万公顷的2.5倍，农村集体建设用地流转早已自发存在，甚至在数量、规模及地区覆盖面上有不断扩大之势。面对这一矛盾，在政策层面，国土部早在1999年开始，就陆续在江苏、广东、浙江、河南等地进行试点。本部分将结合中国几个集体建设用地进入市场的地方做法，探讨集体建设用地进入市场的必然性、形式以及面临的问题。

　　1.浙江湖州：规范存量集体建设用地的流转。浙江湖州试点是从解决乡镇企业土地资产处置为出发点的。该市到1997年底，乡镇企业已占全市工业经济的80％以上，随着乡镇企业改制，土地使用权的处置成为焦点。湖州市的做法是：

　　——乡镇企业无论以何种方式转制，改制前应具有合法的土地使用权，不具备的，须依法补办用地手续，并取得土地使用证书。

　　——乡镇企业在进行资产评估时应同时包括土地资产评估。

　　——企业改制方式不同，办理用地手续的原则不同：企业整体转让或部分不动产转让时土地使用权随之转让的，由受让者依法办理土地征用、出让手续，补交土地出让金和造地专项基金等国家税费；改制企业以出让方式取得的土地可以转让、出租和抵押。

　　——集体土地所有者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给改制企业的，集体所有权性质不变，土地管理部门向出租方颁发《集体土地租赁许可证》，承租企业向出租方支付租金。租赁取得的土地使用权不得擅自转让、转租和抵押。

　　——乡(镇)、村以土地使用权作价入股，集体土地性质不变，乡(镇)资产经营公司或村经济合作社收取每年红利。作价入股的土地使用权可以抵押。

　　——以划拨方式取得国有土地使用权的乡(镇)、村集体企业改制时，由乡(镇)资产经营公司或村经济合作社补办出让手续、补交出让金后，可以转让、出租给改制企业，补交的出让金要返回乡镇80％。

　　接着湖州市又将这一探索延伸到集体存量建设用地的流转，即保留集体土地所有权不变，允许集体土地在符合如下原则时进行流转：(1)已经依法取得的镇、村集体非农建设用地使用权的(即办理过使用手续的)；(2)符合土地利用总体规划、村镇建设规划和相关流转条件的(一般村镇规划区内的流转，原则上征为国有：规划区外的，实行集体土地内部流转)；(3)流转形式包括转(含作价入股或出资)、出租、抵押土地使用权；(4)土地收益分配，谁所有谁收益，土管部门按土地流转收益金额收取5％的手续费。并规定了流转适用的范围，一是工业园区，目的是为了降低工业用地的成本；另一类是城市重大基础设施，由于投资金额过大，允许在规划区外只使用不征用。但湖州方案对建成区和规划区范围的建设用地不搞流转和转权返利，严禁集体土地搞商贸和房地产开发。

　　2.安徽芜湖：为国土资源部改革做政策和法律储备。安徽省芜湖市是第一个经过国土资源部批准、并在其直接领导下进行的。2000年2月18日国土资源部对芜湖试点方案的复函(国土资函(2000)170号文)中，就芜湖试点的重要性作出过如下表述：“芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点是国土资源部批准的第一个农民集体所有建设用地使用权流转的试点，试点的成功与否直接关系到我国农民集体所有建设用地制度的改革。”“通过农村集体所有建设用地流转的试点，探索在社会主义市场经济和贯彻新《土地管理法》确立的各项制度的条件下，农民集体所有建设用地流转的条件和形式，管理方式和程序，以及土地收益分配制度等，从而建立起农民集体所有建设用地流转的运行机制和管理模式。”

　　芜湖方案主要内容可归纳如下：

　　——乡(镇)村办企业、公共设施、公益事业、个体工商户、私营或者联户办企业以及农村村民建住宅等可使用集体建设用地。农民集体所有建设用地的取得可以不改变集体所有权性质，只需符合土地利用总体规划、城镇(集镇)建设规划和土地利用年度计划。

　　——集体建设用地由乡镇人民政府统一开发，采用招标、拍卖等市场方式提供土地使用权。

　　——集镇根据土地利用总体规划、城镇体系规划及国民经济和社会发展规划编制建设规划。并根据这一规划向县政府申报下一年度土地利用年度计划建议，并报市人民政府土地行政主管部门。试点乡镇土地利用年度计划由市人民政府实行计划单列。

　　——集镇建设使用农村集体经济组织所有土地，在涉及占用农用地时，须按规定办理农用地转用手续。

　　——农民集体建设用地经批准可以采用转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等多种形式进行流转；在流转时，要征得土地所有者同意，并由土地所有者与使用者签订书面协议。

　　——农民集体所有建设用地使用权流转分首次流转和再次流转。如发生首次流转，土地所有者和流转双方须持土地所有权和土地使用权证、同意流转协议、土地流转合同、地上建筑物证明等文件，向当地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请，经批准后，方可领取农民集体所有建设用地使用权流转许可证，办理土地登记。如发生再次流转，流转双方须持土地使用权证、前次流转合同、本次流转合同、地上建筑物证明等文件，向市、县人民政府土地主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。

　　——农民集体所有建设用地的土地收益，要在土地所有权人与市、县、镇人民政府之间分配。农民集体所有建设用地使用权发生流转时，土地使用者须向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益。首次流转时，应当按照有关规定和流转合同的约定，如期向市、县人民政府缴纳土地流转收益。再次流转的，则要参照国有土地增值税征收标准缴纳土地增值收益。

　　——允许分属不同农村集体经济组织的农用地和建设用地进行置换，促进建设用地向小城镇集中和土地整理。

　　在确立上述基本原则后，芜湖市又制定了《农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》，对农民集体所有建设用地流转进行了细化和延伸：

　　——集镇建设依法使用农民集体所有的土地，按农用地的土地使用权基准地价，对农用地的承包经营者和建设用地的土地使用者进行补偿。

　　——农民集体所有建设用地流转的程序为：(1)发生首次流转：第一步，土地所有者与流转方签订同意流转协议；第二步，流转双方签订流转合同；第三步，土地所有者和流转双方向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请，并填写《流转申请表》；第四步，市、县土地行政主管部门对申请进行审核，填写《流转呈批表》报市、县人民政府批准，颁发《流转许可证》；第五步，流转双方按合同约定支付转让费等有关费用，及办理土地登记。(2)发生再次流转，流转双方直接向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。

　　——农民集体所有建设用地使用权流转的土地可用于：(1)居住用地(70年)；(2)商业、旅游、娱乐用地(40年)；(3)工业、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或者其他用地(50年)。

　　——农民集体所有建设用地使用权流转时，土地使用者向市、县人民政府缴纳的土地流转收益，其标准为：鸠江区大桥镇、马塘区鲁港镇3元/平方米；芜湖县清水镇、繁昌县三山镇2元/平方米；南陵县三里镇1元/平方米。农民集体所有建设用地再次流转产生的增值收益，在减除前次流转所支付的金额、开发土地的成本费用、新建房及配套设施的成本费用后按一定比例进行分配。土地流转收益和土地增值收益，土地所有者、镇、县(区)、市按2：5：2：1分配。

　　3.广东：从基层创新到地方立法。与芜湖相比，广东的集体建设用地流转具有明显的自下而上性。它首先在南海、中山、东莞等地，由农民集体自发进行。广东南海是这场制度创新的发源地。为了应对农村工业化对建设用地的需求，南海县政府的做法是，以行政村和村民小组为单位，对集体土地进行“三区”规划，分为农田保护区、经济发展区和商住区，由集体经济组织出面以土地招商引资。南海这种在不改变土地所有权性质的前提下，将集体土地进行统一规划，然后统一以土地或厂房出租给企业使用，避免了国家征地垄断农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了较大的空间。到2002年，南海全市工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半。

　　据了解，除南海外，浙江温州、广东顺德、东莞等地，江苏苏州、昆山等地，凡是民营企业和外资发达的地区，集体出租土地现象都较为普遍。集体组织出租非农建设用地不受法律保护，既损害农民集体的财产性收入，又影响了中小企业发展的后劲。为了解决农村集体建设用地的管理，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，保障经济正常发展，广东省政府于2003年出台《关于集体建设用地流转的通知》，并于2005年6月以省长令的形式颁布《广东省集体建设用地流转办法》地方规章，于该年10月1日在全省范围内实施。这部地方规章开宗明义，旨在规范集体建设用地使用权流转，明确集体建设用地可用于：兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业(包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业)，联营企业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅。对集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租给予了明确界定，“集体建设用地使用权出让，是指农民集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向农民集体土地所有者一次性支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股(出资)的，与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。”集体建设用地使用权在出让、出租时，由农民集体土地所有者与土地使用者签订集体建设用地使用权出让、出租合同，农民集体土地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权证、集体建设用地使用权出让、出租或作价入股(出资)合同(包括其村民同意流转的书面材料)，向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。集体建设用地使用权可以转让、转租，且应签订书面合同。当事人双方应当持集体土地使用权证和相关合同，到市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。更有意义的是，这部地方规章还提出允许集体建设用地使用权抵押。要求“集体建设用地使用权抵押应当签订抵押合同，并向市、县人民政府土地行政主管部门办理抵押登记。农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的，在申请办理抵押登记时，应当提供其全体村民2/3以上成员同意抵押的书面材料。”另外，它还规定了集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益的管理和使用方式。要求将其纳入农村集体财产统一管理，其中50％以上存入银行专户，专款用于农民社会保障安排，不得挪作他用。

　　4.江苏昆山的富民合作社。在中国的经济奇迹中，昆山的崛起无疑让人拍案称奇。1992年以前，昆山基本上是个农业县。从1992年开始，随着一个个台商在这里开厂创业，这块仅77平方公里的版图上就吸引了448家外商和台资企业，给这个县级市创造了2053亿元的财富。昆山靠激活集体土地流转，让农民以地生财，以地致富。首先是盘活集体存量建设用地。1998年，由于建设用地审批仍冻结，而正处于腾飞的昆山又急需土地，当地国土部门便将目光盯在了存量建设用地上，出台了《关于集体存量建设用地流转管理的意见》，全市先后盘活内资企业存量土地200余宗，面积5583.9亩，盘活土地资产6.4亿元，农民的就业也有了出路。在昆山开发区8万多亩工商用地当中，未经国家征地、由农户转让使用权的土地约2万亩。2001年1月至3月，全市共办理集体土地转让32宗，348.5亩，出租4宗，17.3亩，合同转让金2715万元，土地年租金12万元，用地量和合同转让金同比增长177.7％和140％。

　　在土地大幅度增值现实下当地农民如何分享土地利益的问题。随着台资和外商到昆山开发区买地建厂，土地越来越值钱。种稻谷油菜，一亩地一年仅收800来元，而政府从农民手中征地后再转租给外商，一亩地的年租金就有6000多元，如果是出让，一亩地则达到20多万元。可是土地收益的上涨跟农民没有任何关系，他们仅仅得到微薄的一点补偿，最多也就2万多元。昆山市陆家镇车塘村是比邻昆山经济技术开发区的一个村子，该村就面临以上的尴尬局面。1996年底，有一个台商找到村书记沈慰良先是要求“买地”，后是提议由该村盖标准厂房出租给他，但村书记回绝了。在接下来的两年间，不断有台商拿着现金上门来谈，要求买地或者租厂房。最后，他们也仿效地方政府的做法，通过填平村头村尾的烂泥塘、沟渠，1997年“复垦”出40亩土地。这样，他们就按政策得到了40亩的建设用地指标。如何将这好不容易得来的建设用地指标用出效益来呢？租地给这些台商，钱当然来得快，但租金毕竟比较少；盖厂房，村里又一下子拿不出那么多钱。1999年，村民陈振球找到了一条路子，他提出向村里租一亩地，联合村民投资建厂房出租，得到了村委会的首肯，于是，他联合4户村民，出资15万元，建造了一个432平方米的标准厂房。厂房出租后的第一年，他们就获得了12％的投资回报。这种方式迅速为其他村民所仿效。到2001年12月，车塘村共成立了9个投资协会，总计投资679万元，参加投资协会的农户总数为105户，接近总户数的1/5。除了15栋标准厂房，协会兴建的项目中，包括两座宿舍楼、一座农贸市场和66间店面。昆山市委把车塘村的做法称为“农村专业股份合作制”，并作为该市的一个试点。后来，昆山市委在一个富民政策28条文件中明确提出发展农村专业股份合作制经济是富民的主要手段之一。到2002年，昆山市已经有1600余户村民自发加入各种以土地收益为目的的合作社，投资总额已经超过了6000万元。

　　5.山东德州开发区的综合财产性补偿模式。在城市化进程中，对农民宅基地权利的处置是集体建设用地市场发展中极为关键的一环。浙江、江苏、广东、上海等对此做了大量有益探索。其中山东德州开发区的经验值得重视。该开发区1992年设立，1998年进入成长期，大量企业开始入驻，开发面积从启动时的1平方公里扩大到23平方公里。到2006年，共征地1.9万亩。德州开发区采取了货币补偿和留地补偿相结合的物业补偿方式。具体做法是，首先按照基本生活保障标准5000元/人·年、人口基数、预期租金水平和建筑容积率，反推出给集体留用的建设用地面积。村集体在取得留用土地后，先不进行土地变性，仍保持农村集体建设用地性质，让村集体先建物业，然后再办转地手续。在实施货币补偿和留地补偿的同时，德州开发区又把征地补偿与旧村改造恰当结合起来。对旧村改造中征收的集体所有的宅基地，按一定比例返还经营性商品房进行补偿，即“每占一亩耕地补偿村集体100平方米经营性用房，每占用一亩村庄占地补偿村集体25平方米经营性用房”。这些经营性用房由负责旧村改造的政策性开建公司建设，并由政府协调，把一些最具市场价值的所谓“金角银边”的经营性用房让给村集体。目前，区内各村集体已经投资3.53亿元，建成物业面积达61.44万平方米。这样，德州开发区就走出了一条“把土地补偿金变成不动产，依靠不动产收益安民富民”的集体经济发展模式。在旧村改造中，德州开发区采取了“动迁上楼”的方式，即先建新社区，安置农民上楼，再拆除村民原来的宅院式住房，对原村落实行整体改造，统一搬迁。其具体做法不仅符合国家政策规定，完成了土地变性、收储、招标出让等规定程序，而且把土地增值收益通过新房价格优惠让予农民。

　　从以上几个案例可以看出，中国农地制度改革的方向是，放松政府管制，发展土地市场和土地交易。即在坚持土地的集体所有制和全民所有制的前提下，打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，发展集体建设用地的流转和交易。

　　三、土地制度改革与市场发展：改革思路和地方试点建议

　　中国经济社会发展正处于关键期，土地政策的改革对于中国经济的可持续发展和社会和谐起着关键作用，必须根本改革现行土地制度，着力推行土地的市场化。考虑到土地制度与国民经济之间的紧密关联，改革从地方试验上升到全局政策及立法，是一个稳妥的办法，为此，我们建议，本项目可在拟选试点地方进行如下单项或组合项的政策试验。

　　(一)改变土地政策二元分割格局，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”。

　　《宪法》规定，我国实行社会主义公有制，城市的土地“属于国家所有”，农村和城市郊区的土地“属于集体所有”。土地的国家所有和集体所有只是财产归属主体的不同，而不是土地权利的差异。也就是说，两种土地公有制是两种平等的土地制度，具有平等的权利。改变目前集体土地基本上只能用于农耕，农地变为建设用地，先要经过政府征用，从集体土地变为国有土地的运作机制。赋予和保证两种所有制的土地享有参与工业化和城市化的同等机会和权利，做到“同地、同权、同价”，避免和防止工业化和城市化进程中集体和农民丧失土地所有权。

　　(二)根本改革现行征地制度，谨防建设用地的国有化趋势。

　　现行农地转用实行由政府征用的制度，形成了政府垄断土地一级市场的局面，造成了农地变为建设用地过程中的国有化倾向。从1987～2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，70％以上通过政府征地方式取得。这意味着在过去的十多年中，有近2400万亩农民集体所有的土地被国有化了。据国土资源部调查表明，目前除交通水利设施用地外，全国实际建设用地约有25万平方公里，其中7万多平方公里为国有土地，而农民集体建设用地约18万平方公里，占全部建设用地的72％。据不完全统计，这次宏观调控前，各类开发区规划面积达3.6万方公里(5400万亩)，也被不同程度的国有化了。这种土地国有化的趋势，势必改变我国建设用地的现有格局，伤害农民集体的土地权益，加剧政府垄断土地一级市场的不规范行为，不利于城市化的健康推进和经济的可持续发展。因此，根本改革现行政府征地制度，限制和规范政府的征地行为，才能打破政府对土地一级市场的垄断格局，遏制城市化进程中土地的国有化趋势。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。

　　(三)总结地方经验，探索将地方关于集体建设用地流转的规定上升为国家法律，尽快结束集体建设用地非法入市的局面。

　　农村集体建设用地的规模和数量巨大，随着城市化和工业化的发展，农村集体建设用地的资产性质逐渐显现，尤其在经济发达地区，以出让、转让(含以土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等)、出租和抵押等形式自发流转农村集体建设用地使用权的行为大量发生，其数量和规模不断扩展，集体建设用地隐性市场客观存在，“合法”流转和“非法”流转同时发生。与其隐性、非法流转，不如让集体建设用地直接进入市场。

　　我国现行的供地制度是现行农地转用制度的重要组成部分，政府不仅掌控着征地的全权，而且充当了建设用地的惟一供应者，垄断着集体土地从征地到供地的全过程。它限制和阻碍集体建设用地直接进入市场交易，对我国进一步工业化造成了极其不利的影响。行政划拨土地过多过泛，造成土地严重浪费，直接侵犯集体和农民的利益。政府采取“招拍挂”的方式有偿出让建设用地，旨在遏制地方政府压低地价招商引资，促进土地的集约利用，但结果则事与愿违。由于土地的最低价以国土部的土地分等定级为依据，远远高于国家定价的发达地区，其工业地价必然偏低，而大大低于国家定价的中西部地区，其工业地价则偏高，这就造成更大的不公平，对正处于工业化起飞阶段的中西部地区尤为不利。须知，我国正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向中西部地区的转移，都有赖于工业化继续保持一定的增长速度。地方经验表明，在符合土地规划的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。开放农村集体建设用地直接进入市场，有利于大量企业到中西部落户和促进制造业向中西部地区转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。

　　(四)制定《公共利益征地否定式目录》，明确规定盈利性目的用地不得征用。

　　我国的征地制度形成于计划经济时期，土地与其他生产要素均由政府行政指令支配，用地主体一般是国有企业、政府部门或国家大型基础设施工程(如公路、铁路、水利等)。《土地管理法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但由于没有对公共利益进行界定，征用的农地被各级政府大量用于非公共建设目的。随着改革的推进和经济的发展，用地主体日趋多元化，土地用途早已超出“公共目的”的范围。在东部工业化程度较高的县市，工业用地占到全部建设用地的近30％，而用地主体以民营企业为主。房地产和商业、服务业等经营性用地占到总建设用地量的近20％，这部分用地完全是为了盈利。第三类用地是市政设施和基础设施用地，约占建设用地的50％，这部分用地具有公益性目的，但其中也有大量用地背离了公共利益特征。

　　土地的征用必须坚持“为了公共利益的需要”的原则，改变目前只要是经济建设用地就实行征用的做法。为了阻断地方政府以“公共利益”在法律上难以准确界定为由，任意扩大征地范围，应出台政策明文规定，只要是明显为了盈利目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为国土监察的基本依据。与此同时，鉴于目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又滋生腐败。建议对建设用地中公共设施建设划拨用地的比重作出严格限定，清理一些以公共利益目的划拨、实际上是以营利为目的的用地。进行某些类公共目的用地的按市场价赔偿试点。

　　(五)限定政府储备土地为存量土地，严禁征用集体土地增加土地储备。

　　土地储备是通过对存量建设用地的收购和收回来获取土地，以备建设之需，其增减变化严格限定于存量土地。这类土地包括用地单位已经撤销或迁移的用地，连续两年未使用的土地，土地使用者擅自改变土地用途责令限期改正逾期不改的用地，土地使用期界满土地使用者未申请续期或申请续期未获批准的用地，长期荒芜闲置的土地，国有河滩地，公路、铁路、机场、矿场等核准报废的土地，因公共利益或实施城市规划调整而腾出的土地和旧城改造重点地段土地，因企业关停并转或产业结构调整等调整出的土地，土地使用者依法取得土地使用权后无力开发和不具备转让条件的土地，土地使用权入申请收回的土地，土地使用权转让价格明显低于市场价格的土地，城市规划区范围内通道两侧的预留地或空地以及按照规划需要统征的土地。鉴于土地储备制度已经在全国1000多个城市实行约六七年之久，中央政府应着手制定有关政策和法规，对土地储备宗旨和目的、储备范围、机构设置、法人地位、储备贷款、抵押方式等作出相应规定，尽快结束政出多门、各行其是的混乱状态，防止土地储备中心的融资风险。

　　(六)预留发展用地，探索对农民实施财产补偿。

　　应当给被征地的村按一定比例预留一部分建设用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配。除本报告介绍的南海、德州、昆山案例外，绍兴县的办法是，在城区范围内，征用耕地超过该村耕地面积60％以上的规划预留村级经济发展用地。征地面积1000亩以上的留用25亩，670～1000亩的留用20亩，670亩以下的留用15亩。留用地按规定缴纳各种相关税费后，办理国有建设用地使用权证，由村建造标准厂房、写字楼、商业用房出租，或以土地作价投资入股。对于影响城市规划的留用地采取“招拍挂”办法出让，土地净收益的80％返给村集体。柯桥镇街道各村积累的经营性净资产，2004年最少的1270万元，最多的5693.9万元，“村改居”时将这些资产变成股本，人均股本最少的5000元/人，最高的26 000元/人。这些合法的非农建设留用地既增加了集体的收入，也增加了农民的分红，农民和集体都欢迎。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的文件，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。

　　(七)防止村庄建设中侵害农民宅基地权利，积极推行农民宅基地的商品化。

　　随着城市的加速扩张和中央土地严管、房地产信贷政策的出台，农村集体建设用地、尤其是农民宅基地成为地方政府和房地产商觊觎的主要对象，造成对农民宅基地权利的直接侵害。应当明确赋予农民宅基地以完整物权，防止新一轮剥夺农民。现行农民宅基地具有明显的福利性质，其商品属性和财产属性未被法律确认，地方政府和房地产商利用这种产权缺陷，在给农民补偿时，往往只考虑房屋价值，未考虑宅基地的财产价值，宅基地征用以后的级差收益数倍增加，但与原住集体组织成员无关。必须赋予宅基地完整的使用权，发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，进一步完善农民宅基地的统计和登记工作，同时，积极试点，探索宅基地的入市流转办法。伴随城市化的进程，出租房屋已成为城郊结合部和发达地区农民最主要的收入来源。在一些发达地区农村进行的“以新房置换旧房”试点，事实上已承认了农民的房屋具有财产的性质。建议增加“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利”。必须正视住宅商品化是城市化进程中农民财产权利的不可分割的部分，尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。

　　(八)修改《土地管理法》，对农民土地权利实行物权保护。

　　一是按照新近出台的《物权法》精神，根据下位法服从上位法的原则，对《土地管理法》中行政权力过强、侵犯土地权利人权利的条款进行审订与修改，《土地管理法》的修改应秉承公法与私法合一的理念，厘清法律中国土资源管理部门的公权主体和私权主体地位，分别修改和完善相关规则，全面贯彻《物权法》的规定。二是重申《宪法》两种土地所有制并存的原则，并将这一原则体现在土地转用过程中，改变目前土地农转非就得转为国有的状况，土地的转用应以规划来确定其价值，而不是以所有制来核定。三是在《土地管理法》的修改中，强调土地的财产赔偿原则，改变目前以原用途的倍数补偿原则。四是探讨耕地保护和占用补偿的新机制，确保耕地的有效保护，维护国家粮食安全。五是明确宅基地的可出租、转让、买卖、抵押原则，促进宅基地的商品化和资本化。

　　注释：

　　①见2006年8月31日颁发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》。另据新华社2007年3月20日讯，国土资源部执法监察局局长张新宝指出，地方政府主导、“以租代征”仍是当前主要的土地违法形式。“村组集体非法出租土地、变相买卖土地现象增多，有村组集体自己出租，有企业到村组租赁，也有政府从农民那里租地后再出租给企业”。据张新宝介绍，2006年，全国共查处村组集体土地违法案件7316件，涉及土地面积9100多公顷，同比分别上升51.1％和119.8％。

作者介绍：刘守英，国务院发展研究中心农村经济研究部。