海洋溢油政策问题研究

（2016级硕士研究生） 题目：海洋溢油污染问题政策研究 学院：海洋文化与法律学院 专业：渔业环境保护与治理 班级：渔业环境保护与治理 姓名：孙宁宁 学号：M160701835 指导教师：孔凡宏 2017年6月

海洋溢油污染问题政策研究

孙宁宁

上海海洋大学 海洋文化与法律学院 201306

摘要：与一般的海洋污染的防治与治理不同，突发性海洋溢油污染属于危机管理领域的难点问题。海洋溢油危机通常具有突发性、不确定性和灾害性, 就需要较完善的危机应对和管理体系。目前，我国政府尚未建立完善的海洋污染的政策体系，针对突发性溢油事故问题，探讨我国突发性海洋溢油政策的相关问题。 关键词：溢油污染 应急管理 政策问题

Literature Review on Early Warning Mechanism of Emergency

Management of Oil Spill in Offshore Oil Exploitation

Abstract: With the increasing oil exploration and exploitation activities at sea, the risk of oil spill in sudden offshore oil exploitation is increasing, which is a difficult problem in the field of marine emergency management. This paper reviews the basic concepts of oil spill emergency management, points out the inherent relationship between oil spill and emergency management in offshore oil extraction, reviews the research results of foreign oil spill emergency management, and concentrates on the mechanism and technology. The paper analyzes the current situation, legal system, technical model, behavior pattern and index system of the emergency early warning mechanism of oil spill oil in China. Finally, the evaluation of the current research is given.

Key words: oil spill accident emergency management early warning

1. 海洋石油污染的现状及危害

1.1 海洋溢油污染现状

《海洋大辞典》将海上溢油解释为“在海上勘探、开采、运输、加工和使用 石油过程中由于意外事故产生的漏油[1]。”海上溢油的来源为以下两方面：首先，海洋石油勘探开发污染，包括以下几种情况：船舶与钻塔、油井等设施相撞；油井井喷；输油管线破裂等。2011 年蓬莱 19—3 油田溢油事故就是典型的勘探开发污染事件。其次，船舶运输污染，包括两种情况：操作性排油，即船舶压、洗舱过程中含油污水的排放；事故性溢油，即船舶由于碰撞、搁浅等原因导致石油泄漏，事故性溢油虽次数不多，但溢油量相当大，对海洋环境的损害更严重。溢油因其物理影响和化学毒性, 会导致海岸带初级生产力降低[2], 从而严重危害海岸带生态。

溢油事故是指非正常作业情况下原油及其炼制品的泄漏[3]。近年来，我国海上石油勘探开发过程中溢油事故造成的突发性海洋环境污染事件频发，对海洋生态环境及人民的生命财产安全造成了严重的威胁，国家以及各级海洋环境监管部门越来越重视海上石油勘探开发应急管理体系的建设。

海洋石油污染问题已经成为人类当前面临的几大环境污染问题中最严重挑战之一。随着近年来的几次海洋石油污染事故的发生，我国的海洋环境发生了深刻的变化，海洋石油污染无疑对海洋生态系统、人体健康、我国经济发展甚至国家安全都带来毋庸置疑的巨大影响。目前，我国海洋石油污染的状况总体上仍有恶化趋势，局部地区正在进行改善，但海洋石油污染使得生态恶化的趋势尚未得到有效遏制。

1.2 海洋溢油污染危害

在海洋石油污染爆发的同时，将大量有害物质扩散到海洋当中，不仅影响海水质量，更危害到海洋生态环境和生活在其中的海洋生物，其产生的危害远远大于其他一般的污染。石油中的有害物质给海洋几周遭地区生物带来毁灭性的打击，改变了它们的生活习性和生活环境。随着海洋生物的大量死亡，不仅破坏当地的食物链和种群结构，同时会因为富集作用最终影响到人类的安危 [4]。

海洋石油污染所造成的油膜如不及时清理会长期漂浮在海面上，海洋石油污染源携带入海中增加了一层塑料膜，影响海水与空气的氧气交换，也会阻碍阳光

透入海水，使海水中的浮游生物的光合作用下降，使其无法生存。如果海洋石油污染发生在纬度较高的地区，冰面上的油膜会吸收更多的阳光，提高冰面的温度，融化的冰层会使海平面提高并造成全球性的气候问题。海洋生物是海洋石油污染的直接受害者，其受影响也是最大的。海洋石油污染会在短期内给海洋和海洋周边生物带来极大影响，这种影响是显而易见的。同时，对海滨风景区和海滨浴场的环境也会受到石油污染的影响，进而影响人类的活动。

2. 溢油污染政策方面存在的问题及原因

2.1溢油污染政策方面存在的问题

目前我国正处于社会主义建设的转型阶段，各方面政策机制仍需完善，在防治海洋石油污染的重大问题上，根据以往我国发生的几次重大海洋石油污染事故可以看出，我国不仅是因为缺乏海洋溢油污染的管理意识，疏于对溢油灾害的防范，更在实时监测和海洋环境承载评估机制的制定上有很大的欠缺。同时，在溢油事故发生后，评估对象往往以溢油海域的直接损失和当地渔业的经济损失为主，对海洋石油污染造成的生态评估则一笔带过，这不仅给我国人民群众的身体健康带来巨大的威胁，同时也给我国社会主义建设和海洋环境安全埋下巨大的祸患。

首先是在行政上上，我国对海洋环境的政策创新研究还不够深入，主要表现在，第一，对海洋环境技术政策缺乏严格、科学的定位，或者说几乎没有从政策科学的角度去探讨关于海洋环境技术的概念。第二，对海洋环境技术政策创新的必然性缺少深刻的认识，这主要表现在我国诸多海洋环境学者和政策制定者对海洋环境政策创新的不重视。第三，由于认识的不足，导致在海洋环境技术政策的研究中，重视叙述却忽视创新，从而缺乏在可持续发展战略基础上的海洋环境技术政策创新与调整的证明。

其次在法律与经济层面上：第一，我国尚未建立起完全适应社会主义市场经济体制的海洋环境法律体系，在海洋石油污染的相关法律中还存在某些领域的空白。第二，有关海洋石油污染处理、赔偿等的基本法律、专门法规实施起来层次繁冗，且操作困难，并且在海洋环境法规内部的配套不完善的情况下更是难以实施。第三，我国正处于社会主义建设的转型阶段，国家的经济发展和社会进步与

现阶段的海洋环境法律政策还不能相互协调。第四，缺乏对海洋石油污染相关的执法程序并且国际条约国内化的进程过慢，从而出现相关的法律法规不协调的现象。最后在教育和科技方面，我国显然和外国先进国家仍有不小的差距，我国居民大多处于内陆，对海洋环境保护的意识不强烈而且并没有培养出相应的道德和伦理意识，对海洋环境恶化和灾害管理意识不强，从而滞后了海洋环境的保护与相关科技的发展。

2.2 溢油污染政策问题产生的原因

海洋溢油污染具有一定的隐秘性，大多数的海洋溢油污染是一个隐蔽且缓慢的量变过程，一般来说不论是损害还是影响都是长时间的，有的还必须在多种因素的催化下才能逐渐显现。并且由于海洋石油污染发生的原因与损害结果、内容和经过之间关系往往不明确，所以要论证其关系也会变的很困难。在后期损害的过程中受污染的生物会出现变异等情况，往往因为海洋环境的自身变异使其难以区分，从而增加了海洋环境评估机制的难度。同时，对海洋石油污染处理目前我国缺乏有效的技术与方法，因此对污染海域的环境恢复处理、恢复实验的开展带 来极大的挑战和不确定性，这也会增加评估机制的难度。以上部分其实是描述我国缺少海洋环境评估机制的客观因素，其主观因素仍然是政策和法律规定的欠缺。以我国船舶污染民事赔偿方面的立法来看就远远不及加强船舶安全管理、防止船舶油类污染方面的行政立法。这也是我国法律法规不完善的一个体现。

3. 我国防治海洋石油污染的政策与建议

早在 20 世纪 70 年代末 80 年代初，美国和日本一些发达国家，就开始制定海洋石油污染的应急政策、尝试建立溢油应急防备系统，并对溢油应急技术进行研究和开发，陆续建立和完善了各自的海洋石油污染事故的管理模式。以美国、日本为例，这两个国家在处理溢油灾害方面有着相当丰富的经验。

3.1 美国、日本在应急政策方面的经验

在美国陆续发生了几起重大的海洋石油污染事故之后，引起了美国各界的强烈反应，在保护海洋环境的强大压力下，美国两院通过了《1990 油污法》。在其制定的过程中，他们不仅认识到建立本国应急防备系统、制定溢油应急计划及相关反映程序的重要性，同时，也进一步认识到对抗大型事故的应急防备和反应

有进行国际间合作的必要性。目前，美国的海上溢油应急组织分为国家、地区与地方三种等级，且每级溢油应急组织都有符合其自身的应急计划。国家级应急组织在海洋溢油灾害发生时，起作用是给予防灾机构和组织相关的政策指导和协调相关部门关系，不直接参与溢油的应急处理，可以看作是国家计划和政策的实体，由环保局、海岸警卫队和具有海洋环境管理责任的相关部门组成。和国家级应急组织一样，地方级应急组织也不直接参与溢油的应急处理[5]，负责地区性应急计划的制定，并协调地方组织进行救灾，且这种地方性应急组织在全美共有13个。地方性溢油应急组织在环保局和海岸警卫队指挥和协调下直接参与救灾活动，具有一定的实体性。同时，海洋石油污染的治理还可以以承包的形式分配给各地区的承包商并适当调动国家级的突击力量协助完成。在遇到大规模已有的情况下，可以调动配备有大型防污染设备的太平洋和墨西哥沿岸的海洋警卫队开展清除工作。

日本在海洋石油污染事故的防污体制方面采用政府多数参与，防止海洋污染的工作由运输省及海上保安厅负责，针对海域的溢油事故由运输省制订有关的排除规定，对海运业进行指导、对船舶进行检查以及管道的废油处理，受运输省管辖的海上保安厅负责在海域进行监视、取缔工作，以及具体实施石油防除措施。与此同时，民间机构——海上防灾中心也配合政府部门在海洋石油污染的应急行动中担任了重要角色，其设立目的是由它实施防除措施以及灭火活动，并且海上防灾中心还周期性的开展海上防灾训练，推动有关海洋石油污染防护的国际协作，进行海上防灾工作的调查、研究等，其在实际执行防灾措施时，按运输省与防灾中心签订的防灾措施合约进行，同时日本也在法规上制定了比较完善的法律体系，为溢油应急体系的制定提供了法律依据，推动了它的实施，并且在体制上规定了海上保安厅和海上灾害防止中心的核心作用，为协调二者关系，设立了有关溢油防除工作的联席会议。最后，日本也相当重视与国际在保护海洋环境方面的合作，积极支持国际海事组织（IMO ）推行的国际性保护海洋环境协定的达成

[6]。

从以上两个国家可以看出，国外的溢油应急体系的共同点是以国家级应急计划为龙头，设有国家和地区等多级应急指挥协调机构，根据事故规模和涉及范围划定各级机构的职责。每个组织机构总体概括起来分为管理层和操作层，管理层

在海洋石油污染事故中主要起到指挥和协调作用，而操作层主要是担任现场的清理工作。当然，各个国家的海洋石油污染应急体系也存在组织形式上的差异，有些国家的溢油清理是由专业的外界清污公司来完成的，而有些国家则是由政府的专业机构来处理，有些国家则是结合两者的力量来处理海洋石油污染的[7]。 因此，我国在防治海洋石油污染的问题中应注意对海洋石油污染的预测，加强海洋石油污染管理机制和应急反应机制的建设，参考学习国外的先进制度，培养操作人员的法律意识和人民群众的环境伦理意识，在相关海洋溢油事故的政策上给予大力支持。

3.2 加快我国溢油应急政策的建设

(1)组建国家级应急防治队伍提高队伍整体素质

像国外许多国家一样我国如果要想在防治海洋石油污染这个重大问题上取得成绩必须要建立国家级别的海上石油污染应急指挥系统，统一组织协调和指挥溢油事故应急反应。同时要把重点放在对溢油应急组织系统成员的培训上，对其职责做明确规定。 在溢油应急防治队伍方面，目前我过沿海各主要港口的海事、港务、救捞部门、油码头、油装卸站和清污公司等都有人数不等的专业溢油应急防治队伍，在海洋石油污染日益加重的今天，我国需加强和充实现有的人员和设备，组建起国家级海洋石油污染应急防治队伍，在重点海区、水域组建能承担大、中规模溢油防治能力的队伍和基地，并发挥港口水域内现有的企业、事业应急队伍和溢油防治公司的作用，根据港口水域的具体情况组建专业、小型、反应速度灵敏的应急队伍，承担中、小规模的溢油防治任务。在加强溢油的防治设备的同时要保证这些装备的更新换代和维护，保证在海洋石油污染发生的时候能百分之百的起到防治作用，而且在进行溢油设备的配备和人员的配置时要根据海区、港口船舶运输、溢油事故发生概率以及环境敏感区和易受损资源的分布情况来确定。同时在溢油应急的组织和管理中，要想提高应急作业人员和指挥人员的应急反应能力与决策能力，就要求在培训的时候，对其培训内容和培训要求做出明确规定，使他们更好的掌握培训目标加强对溢油应急处理的作业能力。

(2)应大力提倡兼职船舶应急队伍并使其市场化

我国地大物博、幅员辽阔，内河和沿海区域面积广大，光依靠国家级的大型防灾救助队伍难免显得力不从心，所以应提倡兼职船舶的应急队伍或者专业和兼

职相结合的船舶溢油应急队伍，目前我国已经有了一些专业和兼职相结合的海洋石油污染的应急队伍，如珠江三角洲和南海溢油应急中心、惠州码头溢油应急中心、上海安东海上溢油应急中心、宁波港的环保船队等，都基本具备了在港区和近岸水域控制和清除中小油污染事故的能力，但在海洋溢油事故愈演愈烈的当代其数量还远远不够，在市场化的今天，溢油的应急队伍也应该面向市场，当然这不仅是我国各级政府十分重视对溢油应急反应力量的建设的结果，更是市场化运作带来的必然趋势。从长远发展来看，海洋石油污染的兼职化和公司化都能为中国的海洋石油污染应急反应带来新的力量，大大提高了我国溢油应急反应的等级和速度，不仅为中国国民带来好处，同时为其他国家的领海带来安全，更使世界海洋远离溢油污染的危害，所以在市场化的今天，溢油应急响应公司的成立必然为我国溢油应急反应机制的建立添砖加瓦，是一个应该提倡的存在。

(3)应大力提倡港区、油码头组成联合体

既然市场化的运作产生了市场化的溢油应急公司，那么公司与公司、公司与码头的联合也是当今中国海洋石油应急机制发展的必然趋势，这种构造形式必然会提高政府溢油应急应变的能力。这种构造形式属于一种防联机制。该机制由港头、专业清污公司和相关单位组成，将港区油码头和沿岸石油设施的房屋应急配备、人员联合起来、把分散的设备资源和人力资源集中起来，建立防污设备库、统一布局、统一指挥、统一训练，协同作战，有效利用防污应急资源，提高区域防抗溢油污染的能力。这种港区油码头公司共同组成联合体来对抗油污染的方式不仅能提高了各溢油应急公司和港区的联系，还能使防污的区域由点和线连成面，大大提高了海洋石油污染的防治面积。

(4)合理评估溢油损失提高回收效率

在《中国海上船舶溢油应急计划》中指出，溢油事故一旦发生，必须进行溢油事故报告。溢油应急指挥部接到溢油报告后，除对报告单位和报告人要求对溢油的泄漏和扩展等情况继续报告和做出补充报告外，要立即对溢油事故进行初始和进一步的评估，合理制定应急反应对策，采取措施进行溢油控制与清除作业，回收的油和油污废弃物应进行合理的利用和处置，以免造成二次污染。 在对海洋石油污染所造成的损害进行评估时，应广泛使用机会成本法。机会成本法在海洋溢油污染评估中可为决策的取舍做出参考。其成本表现为为了做出某一种决策

而不做出另一种决策时所放弃的利益。在海洋石油污染的治理中充满了选择，当某种资源具有多种用途，使用这种资源于一种用途，就意味着放弃了其他用途。这样该种资源的机会成本，就是放弃在其他用途中可得到的最大效益的那种用途的效益。对于稀缺性的海洋资源和生态资源而言，其价格不是由其平均机会成本决定的，而是由边际机会成本决定的，它在理论上反映了收获或使用某一单位自然和生态资源时全社会付出的代价。例如在防治海洋石油污染中，是回收溢油还是焚烧；是救助污染当地的稀有鸟类还是普通鱼群；在救助过程中是动用大型除油艇还是用小型直升机等等。这都是需要进行机会成本估算的，这种方法是费用——效益分析法的重要组成部分。它被用于某些资源应用的社会效益不能直接估算的场合，是一种非常实用的技术。它简单易懂，能为决策者和公众提供宝贵的有价值的信息。由于海洋生态环境的价值难于直接评估，因此可以利用机会成本法通过计算生态环境用于消费时的机会成本，来评估生态环境的价值。这样，就能为决策者提供科学依据，更好地配置生态环境资源。 同时，应在海洋石油污染一开始，就对溢油事故造成的经济损失包括溢油对环境和 32资源造成的直接经济损失、溢油的清除费用、管理费和其他有关费用等进行详细取证和准确记录，如果一些旅游场所、海水浴场、娱乐场所等景观和利用价值遭到破坏，需要进行恢复；一些重要的自然保护区因受污染而遭到破坏，也需要恢复，此时，要求溢油应急指挥部应组织制定出污染场所恢复方案、跟踪监测方案及所需经费预算等建议[8]。

结 语

海洋石油污染问题不仅仅是一种单纯的自然现象，更是由人为操作失误或管理意识不强导致的人为现象。我国正处于社会主义建设的转型时期，这就要求我们按照科学发展观以发展为前提。但是，如果我们不摒弃过去发展的传统模式，走先污染后治理的老路，那么我们必定会对我们赖以生存的海洋生态环境造成巨大的破坏，所以这就要求我们必须采取一种新型的发展模式作为我国社会主义可持续发展的前提。大胆借鉴国外防治海洋污染的管理模式和先进经验、调整我国海洋环境产业的结构，同时，在海洋环保政策方加以正确的引导并给与完善合理的法律保障。这是我国在防治海洋石油污染问题上的政策障。不仅如此，我们更需要完善我国有关海洋石油污染灾害的管理法规，加快建立我国的溢油应急反应

机制，确保在海洋石油污染发生的同时，以最快速的限制住灾情的发展，为人民群众的财产和生命安全做好保障，这就会避免海洋石油污染问题导致的社会关系紧张，同时也给与国家安全最大的保障。最后，我们还需要培养人民群众的海洋环保意识和海洋伦理意识，让他们认识到防治海洋石油污染是项符合我国当代国情的大事业。只要人们认识到这一点，同心协力保护海洋环境、控制海洋石油污染的发生，就一定能使我国在面对防治海洋石油污染这个全球性的问题时取得开拓性的进展，使我国海洋环境走上和谐友好的发展道路。

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