日本农村社会保障体系及其启示

2006-6-29 12:59　宏观经济研究

战后日本高度重视并较早建立起了覆盖全体农村劳动者和农村人口、许多方面享有与城市居民同等待遇的农村社会保障体系。它对于维护农民利益、缩小城乡差距、推进城乡经济一体化、稳定农村经济社会发展、实现农业与农村经济现代化等都起到了重要作用。

一、日本农村社会保障体系的建立与发展过程

日本的农村社会保障体系，经历了从萌芽起步到不断发展完善的半个多世纪历程，并根据形势的发展变化不断调整和改革相关的规定，使得农村社会保障体系日益健全和完善，并成为整个社会保障体系不可分割的组成部分。

（一）农村社会保障的萌芽起步期—20世纪 30年代至“二战”结束前

日本的农村社会保障制度起源于医疗保险，萌芽于20世纪30年代初。为解决当时农村医疗设施不足及减轻农民医疗费用负担沉重等问题，首先建立了让农民参加的“普通国民健康保险互助会”（在城市建立“特别国民健康保险互助会”），但当时的农村医疗保险覆盖面小，保障程度低。 1938年7月首次制定的以面向农村居民为主的“国民健康保险法”，标志着农村居民的公共医疗保险正式起步。40年代初农村医疗保险得到较快普及与推进，至“二战”结束前的1944年，几乎全国所有的市町村都实施了国民健康保险。这一时期，日本的农村社会保障仅限于以公共医疗保险为主的国民健康保险，农村养老保险等其他社会保障尚未实施。

（二）农村社会保障的重建时期——“二战”结束至60年代

“二战”结束初期，作为战败国的日本，国民陷入极度困难中，几乎有约1／3的日本国民需要救济，否则难以生存下去。为此， 1946年政府颁布了“生活保护法”。“生活保护法”指出，“国家对于生活贫困的所有国民，根据其贫困的程度，给予必要的保护、提供最低限度的生活保障，以达到促进其生活自立的目的”。1950年从保障国民的最低生活水准出发，对“生活保护法”进行了全面的修改。与此同时，为了扭转因严重通货膨胀与财政困难导致农村医疗保险制度面临严重困难的局面，1948年修改了“国民健康保险法”，规定由市町村公营国民健康保险，50年代中期开始相继实施开征国民健康保险费、建立保险准备金贷款及安排国库经费专项补助制度等一系列措施，使国民健康保险制度得以重新恢复并建立起来。1959年政府再次修订并颁布新的“国民健康保险法”，决定从1961年 4月在全国所有市町村全面开始实施，并要求全国的农产、个体经营者等无固定职业和收入者均必须强制加入这一医疗保险。至此，日本面向农村居民及个体经营者的公共医疗保险制度正式全面实施。

从50年代中期起，为了维护广大农民及个体经营者的利益，日本政府着手酝酿建立面向农民、个体经营者的国民养老保险制度。1959年首次颁布了“国民养老金法”，开始将原来未纳入公共养老保险制度的广大农民、个体经营者依法强制纳入社会养老保险体系中。规定凡年满20周岁以上、60周岁以下的日本农民、个体经营者等均必须加入国民养老保险，并从1961年4月开始全面实施。因此，到 60年代，以农村公共医疗和养老保障为支柱的农村社会保障体系初步建立并开始得到迅速普及，从而进入了“全体国民皆保险”、“全体国民均享有养老金”的时代。

（三）农村社会保障的补充、完善时期——70年代至90年代

从70年代开始至90年代，随着经济社会发展形势的变化，包括农村社会保障体系在内的日本整个社会保障体系不断得到补充、改革和完善。1971年制定了“儿童津贴法”并于次年开始实施，农村困难家庭的儿童津贴也被纳入其中。1973年制定了“老人医疗费支付制度”，规定凡年满70周岁以上或卧床不起的65岁以上老人享受免费医疗制度。随着人口老龄化步伐的加快，为减轻政府日益沉重的财政负担，1982年颁布了“老人保健法”，规定70岁以上老人的医疗费，由医疗保险的有关制度共同负担。1985年修改了“国民养老金法”，规定从1986年4月开始，工薪阶层及其配偶也必须加入国民养老保险，使得国民养老保险成为全体国民共同的“基础养老保险”。1986年和1991年两次对“老人保健法”进行了修改，制定了全体国民负担老人医疗费的制度。为应对21世纪的高龄化社会，解决卧床不起、痴呆等老人的照顾、看护问题，1989年制定了《高龄者保健福祉推进十年战略》，井从1993年开始在全国市町村制定了地域保健福祉计划，要求全国地方政府在21世纪到来之前应积极建设与完善供高龄者使用的各种设施。为了克服过去对老人公共护理制度的缺陷，1997年底首次正式颁布了“护理保险法”，并从2000年4月起开始正式实施。该法律规定，凡年满40周岁以上的公民均须参加护理保险。至此，到20世纪末，日本已经建立起了完全覆盖农村地区、包括广大农村居民加入的公共医疗、养老、护理等各类保险和公共福祉及老人保健等在内的、比较完善的农村社会保障体系。

二、日本农村社会保障体系的主要内容与基本特点

从广义上看，日本的农村社会保障体系涉及社会保险（包括医疗、养老、护理保险）、公共援助（如生活保护）、社会福址（如老人保健）、儿童津贴、农业灾害保险等主要方面，其基本内容与特点如下：

（一）农村社会保险

1、“国民健康保险”

一是参加国民健康保险的对象主要包括农民、个体经营者、无业者、不能享受“雇员健康保险”的退休人员及上述人员直系亲属以内的抚养家属等，亦即主要是以没有固定职业与稳定收入的群体。它适用于日本全国所有地区此类身份的市町村居民，通常又将其称为“地区保险”。

二是承担国民健康保险的保险运营主体为全国各市町村的地方政府，即以区域为单位，由地方自治体负责此类保险费的征收和管理。由于农户、个体经营者等无固定收入，因此他们须每月定期到当地的社会保障事务所缴纳国民健康保险费，其征缴办法不同于“受雇者保险”（第二、三类参保者）可事先强制性地从工资中扣除医疗保险费的做法。

三是国民健康保险费的财源构成。

（1）主要来自于参保者缴纳的保险费，其保险费率根据各家庭的收入水平进行调整，按每户不同定额收取，各市町村对此类保险费的赋课方式、征缴数额有一定的差异；

（2）国库补助保险费的50％（远远高于其他各类的医疗保险）；

（3）被保险者个人及其被抚养的家属负担实际医疗费的30％。

四是退休人员加入国民健康保险制度。从1984年起，国民健康保险制度由原来主要面向农民和个体经营者，增加了高龄退休人员（包括从其他保险制度中退休下来的高龄者）。由于大量加入了60岁的退休者，使得国民健康保险的医疗费负担比过去加重，国民健康保险的经费收支面临新的问题。

2、国民养老保险

（1）基础养老金制度。日本的国民养老金制度，原来主要面向农民和个体经营者等无固定职业和收入者，1985年国家对养老金保险制度实行了重要改革，其中最主要的是将国民养老金作为全体国民共同加入的基础养老金。具有参保资格的人员分为三类：20至60岁的农民、个体经营者等（第一号被保险者）；厚生养老金制度的加入者（第二号被保险者）和第二号参保者的配偶（第三号被保险者）。这种一元化的养老金制度，目的在于缓解各种养老金保险者之间原来事实上存在的负担不平等、国民养老金财政负担沉重等问题。截至2002年3月底，日本全国加入“国民养老金”的第一类被保险者累计 2154万人。

（2）基础养老金的缴费办法与财源构成。基础养老金保险的加入者，按不同参保对象实行分类缴纳保险费。其中，第一号被保险者实行每月定额交纳保险费（每月为1.33万日元），凡是属于生活保护的低收入对象者，个人提出并经审查后，可免予缴纳国民养老金保险费，但退休后其免交期间的养老金仅有原水平的1／3.凡加入期间在25年以上、年龄65岁以上的参保者均可领取基础养老金，即“国民养老金”。加入该养老金制度40年的参保者，退休后每月可领取6.7万日元（最高金额）的养老金。基础养老金的财源构成，国库负担1／3，其余2／3来自第一号和第二号被保险者缴纳的保险费。

（3）实行“国民养老金基金”制度。该制度于 1991年开始实行。它作为80年代养老保险制度改革的产物，目的是缓解参加基础养老金的第一号参保者与其他各类养老保险参保者的差距，即向不满足于第一层（基础养老金）的人提供更高层次的养老保险。其主要特点是：规定凡年满20周岁以上60周岁以下的农民、个体经营者等养老金的第一类被保险者，均可任意加入。凡自愿加入者，每月需交纳“附加保险费”，年满65岁后，除可获得基础养老金外，还可获得“附加养老金”；凡被豁免缴纳国民养老金保险费及申请加入“农民养老金基金”者，则不得再申请加入国民养老基金，已加入的中途不得退出。此类养老金的支付分为无期与有期两种，标准金额可自主选择，同时享受税制的优惠。截至2002年底，全国 47个都道府县都建立了“地区型”国民养老金基金，目前加入国民养老金基金的人员有76万人。

（4）实行“农民养老金基金”制度。日本政府于 1970年制定了“农民养老金基金法”，并于1971年 1月开始实施。该制度作为农民参加国民养老保险制度的重要补充，具有以下主要特点：一是自愿性，农民除了必须强制加入国民养老保险外，是否加入农民养老基金，完全尊重农民的个人意愿，由个人自愿提出申请。二是申请加入者必须具备一定的资格条件。主要包括：年龄未满60岁，属国民养老金的第一类被保险者（不含保险费豁免者），每年从事农业生产经营时间达60天以上者。三是根据加入者是否有资格享受国家财政补助其缴纳的保险费，该保险基金的保险费又分为“普通保险费”和“特别保险费”。凡未满足必要条件者，个人自愿交纳一定的普通保险费，年满65岁后每月除了领取“基础养老金”外，可再领取一定数额的“农民老龄养老金”；凡满足加入上述保险基金20年、年农业所得在900万日元以下以及1947年1月2日以后出生等3个条件，还可享受保险费的国家补助。财政补助的比例依据参保者的年龄及参保年限而规定不同的补助标准。凡符合条件缴纳特殊保险费者，其年满65岁后，除可获得“农民老龄养老金”外，还可获得“特别附加养老金”。

（5）建立三类特殊群体的“基础养老金”制度。为了解决老有所养及残疾人、保险者遗属的老年生活困难问题，经过多年的补充完善，日本政府为上述三类特殊群体分别设立了“老龄基础养老金”、“残疾人基础养老金”及“遗属基础养老金”。上述三类特殊群体除了必须是“国民养老金”的被保险者身份外，对于他们是否享受上述具有补充性的基础养老金，对有关加入条件、基础养老金的标准等均有详细具体的规定。

3、护理保险

作为整个社会保险新的组成部分，护理保险也适用于广大农村的农业生产经营者。其主要特点：一是接受护理者为卧床不起或患有痴呆症等疾病而丧失生活自理能力的患者，其中第一号被保险者限于65岁以上需要保护者。二是实施主体为各市町村地方自治体，负责征收护理保险费并具体管理护理事务。护理保险费的缴纳，第一号被保险者缴纳的保险费依收入多少而异，凡每月养老金在18万日元以上第一号被参保者从其养老金中自动扣除。三是患者是否接受护理服务，需经个人提出申请并经当地专家严格审查。四是护理保险的财源，国家负担 25％，都道府县和市町村各自12.5％，其余50％来自护理保险费。护理服务的费用标准按服务的类型及患者的身体病患程度，划分为5种不同类型，其中患者接受护理服务时，个人只负担所需服务费用的10％，缺口部分的50％由公费负担，17％由65岁以上的第一号被保险者负担，剩下的33％由40岁至64岁的第二号被保险者共同负担。这一新型的社会保险，将老龄人口的生活护理负担由过去的单一政府行为转变为包括40周岁以上绝大部分参保者的社会行为，减轻了政府的财政压力，也为包括广大无固定职业和收入者年老之后可能出现的护理服务需求提供了更可靠的社会保障。

（二）农村公共援助（生活保护）

经过多年的补充完善，迄今为止，日本依据“生活保护法”而建立起了覆盖全体国民的“最低生活费”保障体系。凡是家庭劳动所得扣除国家规定的各项最低支出标准而收不抵支者，根据需要生活保护者的年龄、性别、家庭成员构成、所在地区类别等有关因素，核定被资助者的最低生活费标准。具体涉及的补助种类包括生活、住宅、教育、医疗、分娩、生产、丧葬等8种。生活保护的实施主体为各都道府县及市町村，业务实施机构为当地的“福祉（保健）事务所”，其所需的经费来源，国库补助3／4，都道府县与市町村分别负担其余的1／4.据统计，2000年度日本全国享受最低生活保护的家庭有75万户，受保护人口达107.2万人，其中享受最低生活费补助的人口94.3万人。以2002年度3口之家、1级地区的生活保护家庭为例，其每月的生活费补助标准平均为16.4万日元。

（三）农村福祉（老人保健）

农村福祉是广义的农村社会保障的重要组成部分，包括农村居民的公共医疗卫生与健康保健、农村居民的其他公共福利设施等。与城市大体一样，随着农村居民生活水平的提高，农村老龄化问题日趋突出，农村老人福祉特别是老人的医疗保健在农村社会保障中占有特殊地位。涉及老人保健的政策最突出的有两大方面：一是“老人在家保健对策”，包括老人在家服务、老人短期进入养老院以及老人日常服务等方面的政策规定；二是“老人保健设施对策”，包括建设特别养老院、一般养老院及廉价养老院等不同类型的老人保健设施。老人保健的实施主体是各都道府县、市（必须设置）及町村（任意设置）的福祉（保健）事务所。80年代以来，日本农村老人的社会保健设施建设得到普遍重视，大部分地区的农村基本普及有设施完备、条件优越的养老院等保健设施，边远农村的养老保健设施也有较大改善。截至2002年底，日本全国拥有老人保健设施 2.86万所，当年利用人数48.2万人，其中加入国民健康保险的75岁以上老人保健者为1.18万人。从 2001年开始，70岁以上高龄者看病的医疗费用，个人负担方式由原来的定额制（每天530日元）改为定率制，即个人负担医疗费总额的10％，上限为每月 3000日元。除患者个人负担以外，目前老人医疗费的财源构成（按2002年的标准计算）：6种公共医疗保险机构共同负担66％，国家财政负担约23％，都道府县与市町村分别负担5.5％左右。

（四）儿童津贴

该社会保障制度从70年代初期的社会救济功能逐步转向目前应对低生育率的主要对策之一。包括农村居民在内，现行的儿童津贴制度规定：凡经所在市町村认定后，家庭收入低于规定标准的，生育第 1、第2个孩子者，在儿童未满6岁之前，每月每个儿童给予生活津贴5000日元；若再生育第3孩子者，则每月每个儿童可获得津贴1万日元。若家庭收入超过规定标准以上，则不享受此项津贴。除此之外，还有专门针对母子单亲家庭的儿童抚养津贴，凡此类家庭的儿童直至18岁之前可领取政府的儿童抚养津贴。上述儿童津贴的经费负担，根据不同的保险者对象而不同，属于第一类被保险者的儿童津贴，国家负担4／6，都道府县及市町村分别负担1／6.与其他发达国家相比，日本的儿童津贴制度起步晚、标准低、期限短（从2000年6月起从原来仅限于补助3岁以下调整为6岁以下），且还受家庭收入水平的规定限制，因此在发达国家中仍属较低水平。

除以上外，农业灾害保险也是日本农村社会保障体系中特殊而重要的组成部分。该保险主要以农作物保险为主，即投保农户在遭受保险范围内的损失时，由保险公司给予其损失补偿。由于农作物保险的特殊性，投保农户一般可获得85％左右的灾害损失赔偿。农业保险基金由农民投保保费和政府补贴各占50％组成，即政府根据农民投保保费总额为基础，投入相同规模的资金，共同形成农业保险基金。农业保险基金由农协组织的关联部门——“农业保险合作社”负责运营管理，其最高机构是“全国农业保险合作总社”（下设各级农业保险合作社）。农户直接与当地的基层农业保险合作社联系，办理投保、索赔等事项。

综上所述，日本的农村社会保障体系，经过半个多世纪的发展，特别是随着整个社会保障体系的发展而相应得到不断的充实和完善，并在许多方面享有与城市居民、全体国民相近的待遇。随着日本人口老龄化、“少子化”社会的到来（2000年65岁以上人口占总人口的比率达17.4％，被抚养人口占总人口的比率达32％），社会保障制度面临着保障经费迅速增长、医疗与养老保险负担日益沉重、各类公共保险机构赤字增加等严峻问题。就农村社会保障体系而言，其存在的主要问题与不足：

一是国民健康保险收不抵支。由于持续多年的经济不景气，加上加入该保险的人口中低所得和高龄者的比例较高，致使2001年度全国国民健康保险费平均缴费率仅90.8％，为有史以来的最低水平；当年该种类保险收支赤字余额达4147亿日元，为 1997年开始出现赤字以来的最高赤字额。

二是国民养老保险欠缴率较高，养老金资金缺口较大。2001年度国民养老金保险费欠缴率达29.1％，为1961年开始建立国民养老保险制度以来的最高水平，当年未缴纳的国民养老保险金额大约相当于487万人的养老保险费，加上由于经济持续低迷，收入减少，被豁免缴纳国民养老保险费的人员约530万人，累计大约近1000万人未缴纳保险费，因而导致国民养老金面临巨额资金缺口。

三是地区间、各保险制度间保险费率负担及享受的保险程度仍存在一定的不公平现象。以国民健康保险费的负担情况为例，在一些人口稀疏和高龄化人口比较突出的地区，保险费、医疗费的负担较沉重，相反在城市或城郊的同类型保险人口的负担较轻；又如农民加入的基础养老金，加入40年且年满65岁时可领取的养老金人均最高限额仅每月 6.7万日元，而工薪阶层加入的其他5种养老金制度的月平均水平为18.6万日元。

四是农村低收入家庭的高龄者无法承受家庭护理服务费用、一些偏远农村老人保健或医疗保健设施不足等问题仍不同程度存在。

三、对我国建立农村社会保障体系的几点启示

我国作为一个拥有9亿农村人口的发展中国家，农村社会保障体系起步晚、标准低，面临的任务十分艰巨。通过考察日本农村社会保障体系的发展历程与基本内容，从中可以得到如下几点启示：

（一）抓紧建立健全覆盖全社会的社会保障法律体系

我国现行的社会保障法律体系主要限于城镇为主，随着工业化、城镇化的加快推进，以及广大农村居民日益增长的社会保障需求，抓紧建立健全具有我国特色的农村社会保障法律体系，显得日益迫切。对于有条件而又自愿率先开展农村社会保障工作的地区，应当允许开展包括农村医疗保险、养老保险、最低生活保障等试点，并成为全国社会保障制度改革的有机组成部分，受到法律的保护。

（二）坚持因地制宜与自愿原则，避免农村社会保障制度的“一刀切”

与日本的国情不同，我国入口众多，幅员辽阔，地区差异很大，广大农村地区更是千差万别。受经济发展水平、经济承受能力、社会保障意识较弱等因素的制约，我国建立农村社会保障体系将是一个漫长而艰巨的历史过程，要避免强迫农民参加各种社会保险的做法，坚持自愿原则，在沿海等有条件的地区率先开展试点，取得经验后逐步推广，以确保农村社会保障工作的健康进行。

（三）保持已有政策的相对稳定

通过多年的探索，我国在一些地区农村合作医疗、社会养老保险改革积累了许多好的经验。诸如坚持低标准起步，坚持个人缴纳资金为主、各级财政补助为辅的原则，坚持以个人账户为主积累保险资金的方法，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施，坚持合作医疗经费统筹、社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度等等，这些政策应当继续坚持，并逐步完善。国家关于农村合作医疗、养老保险的原则性意见或大政方针，要基本统一并保持基本稳定，这是稳妥推进农村社会保障的前提条件。

（四）协调好农村社会保障与城镇社会保障制度的关系

随着我国城乡一体化进程的加快，既要抓紧建立健全农村社会保障体系，又要认真研究如何协调农村社会保障体系与城市社会保障制度的关系问题。诸如农村合作医疗的个人账户资金如何统筹、农村养老保险与城镇养老保险体系如何转轨、农村最低生活保障制度与城镇如何衔接等问题，都值得认真研究。

（五）理顺体制、明确职责，确保农村社会保障工作落到实处

要学习借鉴日本地方自治体在基层统一设置“福祉（保健）事务所”专门负责协调管理农村居民各项保障工作的做法，抓紧理顺我国农村社会保障的部门管理体制，明确机构职能与落实队伍，不断提高人员素质与管理水平，以确保我国农村社会保障工作健康稳定发展。

战后日本建立的社会保障体系中，除了个别针对农业与农民的专业保险种类外，没有单独面向农民群体的公共保险制度。如在公共医疗与养老保险的两大主要保险中，通常将农民、个体经营者等无固定职业、无稳定收入者一并归属国民健康保险和国民养老保险。本文将凡是有农民加入、由市町村等地方自治体负责组织实施、适用于全国所有地区居民加入（不受职业种类与城乡限制）的公共保险及公共福祉等均纳入农村社会保障体系的考察范围。