规划环境影响评价项目实施有效性的评估
作者：周丹平孙荪包存宽蒋大和
环境科学研究 2008年01期
《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称“环评法”)自2003年9月1日施行以来，规划环境影响评价(以下简称“规划环评”)在国内逐渐开展起来。规划环评的实质[1]是在规划形成阶段对方案的环境影响进行前瞻性评价和预测，通过考虑规划方案的累积环境影响和各种影响因素之间的协同效应，将环境、社会和经济作为整体进行系统的综合评价，推荐环境可行的规划方案或替代方案，提出减轻不良环境的对策、措施，规划环评实施3年以来，取得了突破性进展，但同时也存在很多问题，其中最为关注的就是规划环评的有效性问题。
有效性是指在不考虑外界影响因素的前提下，规划环评执行效果及其与预期目标的一致性，即规划环评的有效程度，其目的是通过有效性的分析与评价，以改进规划环评。规划环评的有效性一般具有4个层面含义[2]：①在管理层面上，是指协调规划环评工作程序以及参与者之间的关系，加强后续工作的监督，使规划环评建议和环保措施得到有效落实；②在技术层面上，是指改进规划环境影响的识别、筛选、预测和评价的技术方法，以降低规划的不确定性因素；③在实施效果层面上，是指规划决策和编制过程中是否充分考虑环境因素，从而减少规划实施可能带来的不良环境影响；④在系统性及整体性层面上，是指规划环评制度在执行过程中的实际效果与预期目的的一致性。
笔者针对规划环评的具体项目，从管理程序、技术方法、内容设置以及实施效果等4个方面初步构建了包含有13项指标的有效性评估指标体系及评判基准，并应用于9个规划环评案例，在此基础上初步总结了目前规划环评实施的有效性现状及存在问题，提出相应对策及建议。
1规划环评有效性的指标体系与评判标准
依据《规划环境影响评价技术导则(试行)》(HJ/T130-2003)和《专项规划环境影响报告书审查办法》(国家环境保护总局令第18号文)，并综合国内外关于战略环境评价(SEA)及规划环评有效性研究成果，提出规划环评实施有效性评判准则(见表1).
1.1管理程序
1.1.1早期介入
从理论上讲，在规划编制过程中，规划环评介入越早越好，最迟也应在决策做出之前.这样才能真正实现从决策的源头保护环境，避免因战略性决策失误而导致在规划或计划层次上难以弥补的错误.早期介入原则得到了世界上大多数实施SEA国家的认可.
1.1.2公众参与的有效性
公众参与的有效性[3-4]一般包括：
a.信息公开程度.公开规划及规划环评的有关信息，不仅保障公民的知情权，而且也是公民实现其参与权的前提.因此，规划环评中应将相关信息及时、充分地公开，尤其是与规划影响范围内公众的环境权益关系密切的信息。
b.公众对象的普遍性与代表性.“公众参与”是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动.一般情况下，规划影响范围较大、持续时间较长，公众参与者应具有普遍性与代表性.规划环评的公众参与者一般应包括规划实施及影响范围内的公众代表、规划主管及编制单位、环保主管部门、相关规划与规划环评专家，以及感兴趣的公众和社会团体等.鉴于规划环评的决策层次高且专业性较强，因此，其实施中应充分发挥相关部门及专家的作用。
c.公众参与能力.主要由与该规划有直接利益关系的公众尤其是规划实施及影响区域内的居民组成；参与公众的确定应是公正的且具有一定的代表性.规划环评中应根据拟定规划的类型、层次和性质确定公众参与程度及方式，同时还应考虑公众的参与能力，如根据调查目标、规划区域及邻近区域的总人口数和经济状况确定要调查的人数，然后根据文化程度及受影响大小等因素把居民分组，在每组中等比例选取一定数量的公民参加调查。
d.公众参与的时段.在规划环评的开始阶段就应启动公众参与，并贯穿规划环评的全过程，包括从规划环评工作实施方案的制定到规划环评报告书的审查以及评估和监督.可借鉴项目环评中公众参与的经验，如针对不同的环评工作等级(报告书、专门篇章或说明)，分别采取不同的公众参与方式[5]。
e.公众参与的方法.公众参与方式主要有4种[6]：代表参与的会议式、民意参与的问卷式、舆论参与的媒体式和全民公决的投票式.调查表是目前应用较为广泛的方法，在设计调查表时要有针对性，要充分考虑到规划以及受调查公众的特点。
f.对公众意见的重视程度.Arnstein[7]把公众参与水平描述为类似于梯子状态的等级，等级可分为3类：无公众参与、象征性参与和公民决定型参与.它们之间的区别在于公众参与的作用是空洞的、例行公事型的，还是真正意义上的能够影响决策结果。
g.公众参与结果的反馈.对公众参与的结果，应有客观全面分析论述.反馈信息受公众参与主体的文化背景、生活环境习惯和社会经验等因素影响，因此对待反馈的信息要针对其个人特征，结合参与内容给予不同权重进行辨证分析.对公众的建议与要求应及时反馈，认真处理；明确在何种情况下采纳(或不采纳)公众意见，有效的建议应予以采纳。
1.1.3评审制度的严格性
评审是对整个规划环评工作的总结，一般情况下规划决策均应体现评审意见与评审结论.现有评审一般先由环保行政主管部门、规划主管部门组织相关领域的专家和有关部门代表组成评审委员会(或专家组)，对规划环评文件进行技术评审，并在技术评审基础上出具审查意见.
评审应严格遵守《专项规划环境影响报告书审查办法》来执行.其明确规定了评审原则、程序、评审人员的构成以及评审意见所包含的内容等.评审专家的水平与公正性也是影响评审效果的一个因素.我国专门设立了环评专家库，应根据评审专家的专长进行分组，分别评审相应类别的项目[8]，以保证包括规划环评在内的环评文件审查的有效性与公正性.
1.2技术方法
1.2.1工作程序的合理性
规划环评的工作程序[9]一般包括：规划分析、现状调查分析与评价、环境影响预测分析、规划环境影响识别、建立规划环境影响指标体系、对规划方案进行环境影响预测分析与评价、针对规划方案(或替代方案)提出环境影响减缓措施、开展公众参与、得出评价结论、实施监测与跟踪评价、编写规划环境影响评价文件.进行规划环评，应遵循上述工作程序，而且该程序不应是直线型的，应是往复型的，以体现规划环评工作的动态性特征.
1.2.2评价方法的实用性
要根据规划环评的特点，选择合适的评价方法.表2中列出了规划环评各环节中可采用的方法[9]。
1.2.3技术手段的先进性
规划环评应尽可能地采用地理信息系统(GIS)、遥感技术(RS)和全球定位系统(GPS)等“3S”技术[10]以及计算机模拟等先进的技术手段，使规划环评的结论更加真实可靠，尤其是对于区域及流域规划、城市规划、土地规划和交通规划等空间特征突出的规划类型开展环评时，应注意这些先进技术手段的应用.如GIS和RS技术结合可生成不同的土地利用类型图，可用于区域环境影响评价和战略环境影响评价.此外，环境决策支持系统(Environmental Decision Support System，EDSS)也可为环评人员和决策者提供有利的决策辅助与支持[11]，以提高决策的效率和科学性.
1.3 内容设置
1.3.1指标体系的全面性和合理性
规划环评的评价指标一般应包括环境质量指标、生态环境指标、资源利用指标、能源利用指标和社会经济指标等5个方面[1].其中环境质量指标应包括地表水环境、大气环境、声环境、土壤环境和地下水环境等5个环境要素；生态环境指标应包括水生生态环境和陆生生态环境；资源利用指标应包括土地资源和水资源；能源利用指标应包括煤炭利用、石油利用、天然气利用和电力利用等4个要素；社会经济指标应包括景观环境、人口问题、消费问题、基础设施和公用设施等5个要素.
1.3.2环境质量评价标准
规划环评的核心是考虑规划的实施是否会影响区域环境目标的实现.因此，可通过环境的目标与标准来评判该规划环境影响的重要性和可接受性.环境质量评价标准一般包括定量标准和定性标准.
1.3.3累积影响评价
规划环评应考虑环境影响的累积效应，需要将拟议规划同其他过去或未来可见的规划行动联系起来，评价其共同造成的累积影响.累积影响分析应当从时间和空间两方面进行.
1.3.4替代方案
替代方案是整个规划环评的关键环节之一.通过规划环评，应从众多替代方案中选择一个资源消耗较少、环境代价较低、经济效益较高的方案，以供规划决策者使用或参考.
替代方案具有2层含义[12]：①为了实现规划目标，除推荐方案以外，其他可供比较和选择的规划方案；②不去实现规划目标的方案，即“不做为”(NoAction)方案，“不做为”方案不仅是一种大的替代选择，而且代表了“原趋势状态”(Business as Usual，BAU)，是各规划方案环境效益的基点.
1.4评价结论及规划实施保障措施
1.4.1评价结论的明确性
规划环评的结论应明确表达该项规划对环境造成的影响以及减缓措施和替代方案.规划环评的结论一般有3种情况：建议采纳环境可行的推荐方案；修改规划目标或规划方案；放弃规划.通过规划环境影响评价，如果认为已有的规划方案在环境上均不可行，则应当考虑修改规划目标或规划方案，并重新进行规划环境影响评价.
1.4.2规划评价结论的有效采纳
对规划环评的结论和建议(如应采取的缓解措施、跟踪措施以及替代方案等)，规划主管及编制部门应积极地采纳.
1.4.3缓解措施和跟踪措施
由于规划环评是从开展调查研究、组织环评、审查和审批环评文件，到落实有关环保措施、开展跟踪评价及后续监督的完整过程[13].相关部门应对规划实施所产生的环境影响进行监测、分析和评价，以验证规划环评的准确性和判定减缓措施的有效性，及时发现规划实施中出现的问题，促使有关部门采取措施，并保证实现全过程管理，切实发挥环境评价的作用.因此，规划环评应突出环境影响跟踪评价和监督管理过程.
2 案例分析
基于笔者所拥有的9份规划环评报告书，尝试将上述研究成果初步应用，检验规划环评实施有效性指标体系，并试图发现当前规划环评实施有效性的一般问题及主要影响因素.应该指出的是，这9项规划环评案例仅涉及城市总体规划、高速公路网规划、港口规划和旅游度假区规划4种类型，而且均为上海及江苏的部分案例.因此，该案例的结论可能不具备代表性与普遍性，其目的是以期说明当前规划环评实施中存在的一些问题.评估结果见表3.
2.1规划环评案例的实施有效性分析
从表3可知，规划环评实施的有效性很好的只有2个，分别是上海市B新城总体规划环评与江苏某市城南新区概念规划环评；有效性较好的有2个，分别是上海市C新城总体规划环评与江苏某市新区核心区规划环评；另外，有4个规划环评的有效性一般，分别是上海市A新城主城整体规划环评，2个高速公路线网规划环评、江苏某旅游度假区规划环评；有效性较差的有1个，即某市港口总体规划环评.
2.2影响规划环评实施有效性的主要因素
由表3可知，13项规划环评的有效性评价指标中，做得很好的只有1项，即工作程序的合理性；其中有7项做得较好，分别是评审制度的严格性、评价方法的实用性、技术手段的先进性、指标体系的全面性和合理性、环境质量标准的有效性、评价结论的明确性、缓解措施和跟踪措施；有3项一般，即公众参与的有效性、有无全面考虑替代方案、规划评价结果的有效采纳；另外有2项较差，即早期介入与累积影响评价.
因此，对这9项规划环评案例而言，影响规划环评实施有效性的因素主要有管理程序和规划实施的保障措施2个方面，共涉及介入时机、公众参与、累积影响、替代方案以及建议被采纳情况等5项指标，造成规划环评实施有效性偏差.
3 当前规划环评中存在问题及改进建议
通过2.2节分析可知：规划环评实施中在管理程序上做得一般，主要是介入时机过晚、公众参与的有效性较差；在技术方法上做得比较好；在内容设计上做得一般，主要是对累积影响评价考虑不够，替代方案的考虑也不够全面；在评价结论及规划实施保障措施方面做得较好，但是规划评价结论被采纳的情况不甚理想.
3.1评价介入时机
我国目前的规划环评介入时机太晚.评价工作应尽早开始，尽量在最终决策做出以前进行.这样可以发现需进一步研究的问题，降低发展规划对环境的消极影响.评价的最终目的是预防不良环境影响的产生，只有在决策的开始甚至准备时期就考虑环境的问题，才有可能以最小的代价获得最大的收益.规划环评尽早介入规划编制与决策过程，需要规划主管部门与环保部门协作，尤其是在决策体制上保障早期介入.
3.2公众参与
与国外开展的以公众参与SEA为主的方法不同，我国规划环评中的公众参与普遍流于形式，而且公众参与工作仍处于起步、探索阶段.现阶段的公众参与基本上是采用发放调查表的形式来进行的，这种做法存在以下问题：①调查表内容简单；②由于环评工作的时效性，受时间、人力和资金所限，往往调查范围窄，调查对象少，代表性差；③由于规划编制单位不向公众发布拟定规划的详细情况，被调查人员对拟定规划的内容、污染状况、治理措施等均不了解，很难发表有价值的意见.
提高规划环评中公众参与有效性，应选择有代表性的调查对象并确定合理的参与形式，选择科学的参与环评的时间，科学设计问卷调查表，以及认真处理公众反馈信息、加强环保宣传等.一般情况下，公众参与可分为下列阶段：制定公众参与计划、环境评价公示、公众意见调查、环境影响文件听证会或公示及公众监督.
3.3对累积影响的考虑
对累积影响考虑不够，也是影响规划环评实施有效性的重要因素.目前，应从时间累积和空间叠加、效应协同等方面加强对累积影响发生机理以及影响识别、分析与评价的技术研究.
3.4替代方案
由于规划环评介入时机晚，导致可供选择的替代方案较少.规划环评中缺少了对替代方案的考虑，就难以对各方案进行权衡以及综合分析其环境影响，从更高层次去分析、制定、选择和决策.规划环评的重点应放在对各种替代方案的分析与比较上[14]，以协调社会经济发展与环境承载能力的关系，而替代方案选择、优化的目的，就是要实现以最小的环境损失影响来获得最大的经济利益目标.
3.5建议被采纳情况
规划环评的结论及通过规划环评所提出的建议、对策与措施应该在规划的决策、审批中认真考虑并采纳，对于不予采纳的，应加以说明并反馈给评价机构及环保主管部门.
为了更充分发挥规划环评的作用，应尽可能及早介入，参与综合决策；加强公众参与的有效性，充分而有效地发挥公众参与的作用；全面考虑累积影响及替代方案；规划主管及编制部门积极地采纳规划环评的结论及建议.
作者介绍：周丹平，同济大学环境科学与工程学院硕士研究生。（上海 200092）