全面深化改革怎样从顶层到基层

　　编者的话：本刊2013年11月（上）、12月（上）先后推出的“现代治理体系之思”专题策划，赵树凯、张占斌、丁元竹、田国强等学人从政府治理、经济发展方式转型、法治建设、社会体制改革、公共服务创新等角度进行了深入阐析。本期，我们又约请了三位著名学者，从各自的研究领域对此议题作进一步探讨。敬请读者垂注。 　　【摘要】党的十八大和十八届三中全会做出了一系列“顶层设计”，为中国下一步改革做了总体部署。但像中国这样的超大规模的国家，“顶层设计”不可能解决具体的问题，中央很难出台全国统一的政策。中央做出部署以后，需要地方根据中央的精神和原则及导向，地方政府制定具体政策，大胆试验、大胆突破，不断推进理论和实践创新，落实中央的“顶层设计”。可以说，改革攻坚期中国政治经济机制的特点是中央的“顶层设计”和鼓励地方创新两手并行。 　　【关键词】顶层设计 中央政府 地方政府 央地关系 超大规模国家 　　【中图分类号】 F207 【文献标识码】A 　　2014年政府工作报告中谈到如何深化改革时，提出“要从群众最期盼的领域改起，从制约经济社会发展最突出的问题改起，从社会各界能够达成共识的环节改起。”这表明中国的改革进程显现出“倒逼”机制。长期累积起来的那些民众反映强烈，对经济社会严重的问题，到了不改不行的关头，政府面临巨大的决策压力。由于有些问题涉及根本性的制度调整或政策的重大改变，所以社会一再呼吁中国的改革与发展亟需“顶层设计”。 　　党的十八大和十八届三中全会做出了一系列“顶层设计”，为中国下一步改革做了总体部署。但是，像中国这样的超大规模的国家，“顶层设计”不可能解决所有现实中的具体问题，很难制定形式上整齐划一、又充分结合各地实际情况的政策。中央做出部署以后，需要各地根据中央的精神、原则及导向，地方政府制定具体政策和实施方案，大胆试验、大胆突破，不断推进理论和实践创新，落实中央的“顶层设计”。可以说，改革攻坚期中国政治经济机制的特点是中央的“顶层设计”和鼓励地方创新两手并行。 　　顶层设计和推动的制度根源 　　近一个时期以来，“顶层设计”成为中国的政治“热词”。党的十八大之后，中央果断决策，一系列深化改革的重大举措陆续出台，直指那些严重影响经济社会健康稳定发展的重大问题，在端正党风和政风、提高行政效率、改善民生、促进社会公平等方面取得明显效果，大大提振了民心。这些“顶层设计”之所以能够迅速发挥作用，除了其针对的是长期以来导致各种经济社会矛盾的重要问题之外，还在于充分利用了中国政策执行过程中“顶层推动”的机制。在现行政治体制下，重大的政策都是由中央制定，按照党政系统自上而下贯彻执行的，“顶层”一旦推动，通常会产生“牵一发而动全身”的效果。 　　“顶层推动”的有效性源自中国的政治体制。中国是单一制国家，政治权、行政权、财政权源自中央，除了特区和自治区，地方没有政治权。地方有部分行政权，但全部来自中央的授权。财政权中央和地方有分享，也有共享，但如何分享和共享由中央规定。“只要是单一制国家，地方政府的权力就一律来源于中央的授予。”①在这种集权的体制下，地方政府向中央政府负责，中央以下的地方政府逐级向上负责。地方政府的主要官员由中央任命，下级政府的主要官员由上级政府任命。“在中央与省级政府、上级地方政府与下级地方政府间实行地方服从中央，下级服从上级的原则”。②与世界上众多的联邦制国家相比，中国政治权力运行效能更高，便于迅速决策，具有快速执行国家意志的能力，属于“动员型”体制。“顶层推动”利用了中国集权体制的优势，是有效的政策制定和执行方式。 　　中国的大多数地方政府没有实行地方自治，地方自治只存在于两个政治特区：香港和澳门，它们的自治权来自专门的立法，与其他地方政府的政治权限不同。中国的民族区域自治也限于特定少数民族地区，其自治权也限于特定范围。与实行地方自治的国家相比，中国的中央政府对地方的控制程度更强，便于国家战略的推进和国家政策的执行。如果中央决定强力推动某项决策，就势必会得到迅速贯彻。改革攻坚期的“顶层推动”恰是因为中央的重大决心而获得巨大的“势能”，能够迅速推动中央部署的重大改革。 　　这样一套党政系统在进行国家治理的同时，也承担着利益表达和利益综合的功能。党政机构遍布各个行政层次、各个地方，既是政令的执行系统，也是信息的搜集和反馈系统。党和政府也是唯一能够最终解决民众问题的机构。民众利益诉求是党和政府的最终目的，另一方面，民众的大部分诉求和期待也只能由党和政府来满足。因此，民众对党和政府存在高度的依赖关系。由于党和政府既是利益表达和综合机制中的一部分，也是利益集结机制的组织者和管理者，党和政府因此能够直接察觉到民众的各种利益要求和不满，并采取各种措施满足民众的要求，缓解民众的抱怨，从而最大限度地消解与政府对抗的因素。与那些实行议会制和利益集团政治的国家相比，中国政府对民众要求的反应速度快，政府决策速度快，政策执行快，而且地方不会公然抵制中央的政策。这种利益表达和利益综合机制是权力运行形式所决定的，其结果是中央政府直接面对民众的需求，决策压力大，一旦决策，必然要求迅速推动和层层落实。这正是前一段各界不断呼吁尽快进行改革的“顶层设计”的原因，也是“顶层推动”可以快速生效的制度依据。 　　地方创新的内部动力 　　中央的“顶层推动”启动了全面深化改革的进程，为地方政府和各种市场主体等发出了“动员令”，但是中央对下一步改革只是做出了总体性部署，深化改革各项措施的需要地方创造性地执行，制定适宜本地发展需要的政策。如十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”，这一重大改革的实现需要地方参与设计相应的制度。再如三中全会提出“取消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化”。如何改革投资审批制度不仅需要中央制定全国性的制度，还需要地方制定本地的政策，因为企业主要是在地方政府的辖区进行生产和经营。三中全会启动了诸多重大改革，并为地方创新展开了新的空间，使得在落实中央决策，为本地创造良好发展环境方面，地方政府开始了新一轮竞争。 　　地方政府之间的竞争是地方政府创新的动力。在中国尽管地方没有独立的政治权力，但由于中央采取了行政分权和财政分权，地方政府获得发展和管理经济的诸多权力。地方也因此具有了独立的经济利益，地方利益成为发展地方经济的动力之一。地方在得到中央授权的同时，也承担了发展地方经济的责任，地方政府必须把推进本地经济发展作为首要任务。由于资源的稀缺性，地方政府之间面临经常性的竞争，“没有行政隶属关系的地方政府为了促进本辖区的经济增长和社会发展，围绕各种有形和无形的资源而在投资环境、法律制度、政府政策等方面开展竞争”。③ 　　地方间相互竞争，积极发展本地经济的结果使得中国的经济实体主要分布在地方，从数量上看中央政府只有为数不多的央企，④其余绝大部分由地方经济构成。“中国地方政府实质上控制地方的土地、企业、金融资源、能源和原材料等大量资源。地方政府对经济的影响是广泛而深入的。在中央政府的监管下，地方政府在大多数经济活动中扮演至关重要的角色。”⑤中国每年创造的GDP主要来自地方，从1992年到2011年的数据来看，除了1994年和1995年年略低以外，各省GDP的总和都占全国总数的95%以上，自2002年开始，各省GDP的总和超过全国总数，2011年超过了10个多百分点。⑥ 　　地方政府发展本地经济还有政治上的动力，这来自地方官员对政绩的追求。中国地方官员的升迁实行的是任命制，由上级政府决定下级官员提升与否。上级考核下级的方式是绩效评估，在绩效考核指标里，经济增长方面占主要比例。⑦这种官员行为激励的方法导致了地方官员偏爱经济增长的执政目标，地方政府之间开展了“晋升锦标赛”，各地在税收、工商管理、投资等政府规制政策上，展开竞争，以吸引投资，促进经济增长。地方政府间在公共产品提供，比如基础设施的建设方面，也展开竞争，也是为了通过改进投资环境来吸引投资，促进经济增长。地方政府的很多创新服务于以上目标，通过创新加快经济增长，从而提高上级对自己的评价，以获得晋升机会。由于地方官员政治晋升博弈的基本特征是一个官员的晋升直接降低另一个官员的晋升机会，这使得地方政府之间处于激烈的竞争状态。⑧ 　　在经济领域，竞争可提高效率，使资源得到有效的配置。地方政府之间的竞争有助于限制来自政府的非效率行为，促使不利于资源有效配置的制度不断改进。地方政府在公共物品提供和社会福利领域的竞争，有利于提高公共物品的效率，提高社会福利的公平程度，民众可以从中直接受益。竞争还可以促进地方政府行政效率的提高，使得行政创新受到鼓励。地方政府在政治改革和行政改革方面，围绕提高行政效率、提高社会管理水平、增强政治合法性等目标，进行了大量的自发改革。从第六届的“中国地方政府创新奖”申报统计来看，共有1913个省级以下的地方政府创新项目申报该奖项，⑨占中国县级行政区划单位的67%。省级政府也有创新改革与试验，比如近年来广东曾在全省搞大部制改革、四川曾在全省搞乡镇党委书记的“公推直选”。地方政府创新有多种方式，尽管要自我承担改革失败的风险，由于改革成功带来的收益明显高于失败的代价，地方政府仍然愿意尝试。 　　尽管中国实行的是单一制和非地方自治，但在经济分权和行政分权的体制下，地方政府竞争得到鼓励，成为推动经济发展的主要动力。近年来，中央更加关注民生问题，社会发展方面的竞争正在成为地方政府竞争重点，政府创新活动也扩展到了社会管理领域。 　　中央对地方创新的鼓励 　　中国一贯提倡发挥中央和地方两个积极性，一方面鼓励地方创造性地执行中央政策，另一方面鼓励地方自发地大胆创新。前面所说的通过官员考核和政府绩效评价来考核和选拔干部，是一种间接的创新鼓励机制，因为创新方面的表现并没有直接表现在官员考核和政府绩效评价的指标中。地方政府是否有创新以及创新是否成功，是从政府绩效和官员考核中经济社会政治等各项指标得分的多少来评判的。那些不能带来经济社会政治发展直接效果的地方改革，由于不能进入考核和绩效评价指标，得不到上级或中央的肯定。因此，考核和绩效评价对政府创新的激励是间接的，不足以成为地方政府创新的主要动力。 　　中央政府直接鼓励地方创新的制度安排是在地方设立“试点”，其方式包括二类：一是在地方设立试点，进行某项政策的试验；二是在地方设立试验区，在划定的特殊区域里进行政策试验。中央使用较多的政策手段是设立试验区，通常以经济功能区的形式出现。据不完全统计，截至2011年，仅国家级经济性功能区就达到了385个，省部级经济功能区更是多达1210个。试验区是一项力度非常大的政策工具，中央通常会给予试验区“国家级”的待遇（最可见的是行政级别的提升）、先行先试的特权、相应的特殊政策、有的还会有资金支持。这些附加政策对地方承担试验区的任务，有足够的激励作用。 　　设立试验区是中国改革开放的开端，1979年深圳特区的设立是中国改革开放的标志。作为产业开发和对外开放政策试验的经济开发区、高新技术开发区和保税区等各类经济功能区已经取得成功经验，并在全国范围内推广。已经建立国家级的和省部级的功能区里大部分是经济性的功能区。经过多年的发展，经济功能区的单项经济开发功能无法应对不断增加的社会管理和服务需求，单一的改革不能解决当时社会诸多方面的问题，可持续发展面临严重问题。单项的经济功能区不但无力承担全面的社会发展和管理任务，而且其鼓励创新功能也消退了。针对这个制度需求，国家在21世纪初期又通过设立“综合配套改革试验区”，以更大的改革任务、更多的授权，鼓励地方在更大范围内进行更深层次的试验。2005年6月，上海浦东新区获批为全国首个综合配套改革试验区，目标是探索经济体制、行政管理体制、社会管理体制的综合改革。此后深圳特区、天津滨海新区等陆续成为国家级综合配套改革试验。由于中央在政策优惠、先行先试、财政支持等方面的支持力度大，地方对于成为国家级综合改革配套试验区积极性很高，这一政策在当时起到了调动地方创新积极性的作用。 　　综合配套改革涉及的领域多，政策间协调难度大，进展较慢。经济增长方式不科学、产业结构不合理、对出口的过度依赖、资源的过度开发和生态环境的破坏、城乡二元对立等一系列问题，都成为中国进一步发展的阻碍。面对越来越大的决策压力，中央显示出新的政治智慧，采取了让地方分担中央决策压力的方式，把任务有选择性地分别交给不同的地方政府。中央通过设立专题性试验区的方式，选择若干地方，由中央授予相应的政策和权力，探索解决这些重大问题的方式。2007年6月以来，连续设立了众多国家级专项改革试验区。国家先后设立了成都、重庆、武汉城市圈、长株潭城市群、沈阳、山西、义乌、海南、舟山、温州、海西、北部湾等多个专题型综合配套改革试验区，用于解决统筹城乡发展、实现资源节约和环境友好式发展、探索老工业基地和资源型城市转型、发展海洋经济、实现国际贸易方式转型、探索地方金融和民间金融改革、地方参与国际合作等问题。这些试验区都是以特定的经济发展问题为导向，侧重不同主题的探索和改革，要实现的任务是“试验内容的‘引领性’、重点任务的‘攻坚性’以及改革成果的‘示范性’”。中央充分发挥地方的积极性，让其在不同试验区分别探索解决不同的问题，以加快新政策出台的速度，提高国家应对发展难题的能力。 　　值得注意的是，新一轮试验区的选定采取了自上而下和自下而上相结合的方式，有的试验区是中央出题，地方争取，中央在几个备选地方里择优确定新的专题试验区。有的试验区是地方申请，中央来认定，创意来自地方。此类专题试验区的集中体现是地方区域规划上升为国家战略，比如江苏沿海经济带、辽宁沿海经济带、图们江区域开发、海峡西岸经济区、晋陕豫黄河金三角示范区、横琴开发区等都是先作为省区的规划，通过中央政府的审批，上升为国家发展战略的。地方区域规划上升为国家战略，必须是地方有所创新，对其他地方有示范、带动和辐射作用，必须是地方基于国家发展的角度而制订的规划。这种自下而上争取成为国家试验区的方式，不仅能引导地方充分认识自己的优势，而且同时又能够放眼全国。为了能够成为国家级专题试验区或把地方规划上升为国家战略，地方必须利用已有优势，或发掘新的优势，探索经济发展和社会管理的新方法。由于中央对于专项试验区和国家战略有专门的政策支持，地方政府无论是承担专题试验区任务，还是把地方规划上升为国家战略，都有很高的积极性。尽管成为国家级的试验区或上升为国家战略，地方政府同样面临巨大的创新压力。 　　地方创新的制约条件 　　根据中国政府职能的纵向分工，宏观调控的主要职责在中央，省级只有较少的宏观调控权力，省级以下政府的职责集中在市场监管、公共服务、社会管理等方面。这种权力结构决定了地方创新的主要载体是省级以下政府，特别是管理和服务任务较重的市级政府。近年来“地方政府中最为活跃的层级并不是省级政府，而是市、县级政府。”由于中国的省多数面积较大，省内存在区域发展差距，所以省级政府的主要职能在协调内部关系和规划整体发展，难以进行单项政策创新。根据吴建南对前五届“中国地方政府创新奖”共113个获奖项目的分析，其中地市级和区县级政府占79.9%。不过近来情况有所变化，中央成立深化改革领导小组以后，各省也成立了相关机构。这个机构的设立对省级政府在改革方面提出了任务，使得省级政府必须谋划本省的改革措施。 　　按照中国政府权力的纵向分配，地方政府的行政管理权力较为完全。行政管理中最为重要的是行政效率，因而地方创新集中在政府流程再造方面，目标是提高行政效率。换言之，地方创新的着力点在政府本身，这是由于机构改变受到体制的制约，改变的难度大，而流程再造只涉及本级政府，具有较强的可操作性，而且具有可持续性。提供公共服务方面的创新受当地政府财力的制约，难有“大手笔”。社会管理方面的创新对于减少地方政府的负担最为有利，但是社会组织的培育需要时日，目前阶段社会还无力承接社会管理的职能，社会管理方面的创新遇到最大的挑战是如何使其具有可持续性。 　　地方创新受到当地经济社会发展程度的制约。根据俞可平对2005年申报“中国地方政府创新奖”的133个政府创新项目进行的分析，区域经济发展差异是地方政府创新的主要动力。经济发达的东部地区的政府创新远多于中西部地区，创新的内容也呈现出明显的区域差异：东部地区的行政改革与公共服务创新最多，政治改革创新相对较少；中西部地区主要开展的是公共服务创新，政治改革创新次之，行政改革创新最少。 　　地方创新也是有风险的，一是改革可能失败，或无法坚持；二是创新行为往往与现行的政策不一致，有时可能找不到法律依据。地方创新因此需要中央的同意，或者是默许，即人们常说的授予地方“试错权”，中央为地方改革“背书”。反过来讲，地方创新必须得到中央的认可。如果创新精神来自中央，地方政府大胆试验，一旦成功则达到了中央鼓励地方创新的初衷。从这个意义上讲，那些在政绩上有追求的地方官员，比如在任职初期，或由于年龄、资历等因素还有较大的个人晋升空间的地方官员，通常有创新的动力。进行日常管理是地方官员的主要任务，只有在完成日常管理工作之后，仍有精力的情况下，官员才有可能进行创新。所以必须看到，在地方创新“热”的潮流下，很可能会出现“为了创新而创新”，这类“创新”实际上是假创新，浪费了宝贵的公共资源。 　　顶层推动和地方创新依附于中国政治结构中集权与分权的并存共用。根据组织理论，分权结构有利于创新，集权结构则长于推广。中央向地方放权，可以积极发挥地方创新积极性，然后通过中央的鼓励和推广，使其他地方学习模仿，创新收益被扩散和放大。集权与分权结合的制度结构既能提供创新激励，又便于地方创新的推广；既为地方政府创新提供了很大的空间，又使得地方创新的成果能够在国家的主导下在全国推广，从而节省了制度变迁的成本。 　　注释 　　朱光磊：《政治学概要》，天津人民出版社，2008年，第130页。 　　杨龙、张振华：《政治集权与经济分权：配置制度的绩效与问题》，《江苏行政学院学报》，2011年第5期。 　　唐丽萍：《中国地方政府竞争中的地方治理研究》，上海人民出版社，2010年，第5页。 　　http：//news.xinhuanet.com/fortune/2011-11/15/c_122279580.htm. 　　许成钢：《政治集权下的地方经济分权与中国改革》，青木昌彦、吴敬琏编：《从威权到民主：可持续发展的政治经济学》，北京：中信出版社，2008年。 　　地方总和与全国总数之间的差异来自不同的统计口径和方法，两个数据完全相等通常不可能，因为它们分别来自中央政府和地方政府自己的统计。 　　根据张振华在中国T市A区的调研，该区对乡镇领导干部的政绩考核指标中经济建设占42%、社会建设占25%、党的建设占13%、政治建设4%、文化建设4%、群众满意度10%。见杨龙、张振华：《中国经济增长的制度主义解释》，《亚洲问题研究论丛》，沈阳：辽宁大学出版社，2012年。 　　周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作――兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》，2004年第6期。 　　1913项中有139个项目获得入围奖，60个项目获得优胜奖。见《第六届“中国地方政府创新奖”评选名单揭晓》，http：//www.chinainnovations.org/Item/34883.aspx。 　　截至2011年底，中国县级行政区划单位包括：857市辖区、369县级市、1456县、117自治县、49旗、3自治旗、1特区、1林区。见《中华人民共和国行政区划统计表（2011年）》，http：//qhs.mca.gov.cn/article/zlzx/qhtj/201203/[1**********]479.shtml）。 　　统计数据来自中国开发区网，http：//www.cadz.org.cn/index.jsp. 　　“孔泾源司长网上谈改革”之八：关于综合配套改革试验区，中华人民共和国国家发展与改革委员会，http：//www.sdpc.gov.cn/tzgg/ggxsfx/t20081111_245515.htm，2008-11-6。 　　沈荣华等：《中国地方政府体制创新路径研究》，北京：中国社会科学出版社，2009年，第24页。 　　吴建南等：《政府创新的类型与特征――基于“中国地方政府创新奖”获奖项目的多案例研究》，《公共管理学报》，2011年第1期。 　　俞可平：《创新型国家需要创新型政府》，《经济社会体制比较》，2006年第2期。 　　Harold Wolman， "Innovation in Local Government and Fiscal Austerity"， Juornal of Pubilc Policy，1986（6）. 　　责 编�凌肖汉