论我国公民迁徙自由的实现
摘 要：迁徙自由是一种带有经济自由权性质的人身自由。在我国，迁徙自由权的实现受到二元户籍制度的制约。实现公民迁徙自由的有效路径是：剥离各种利益分配制度对户籍制度的依附关系，从制度层面重构保障迁徙自由的法律体系。�
关键词：迁徙自由；二元户籍制度；改革路径�
中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）03-0262-02��
1 迁徙自由的涵义�
迁徙自由是指“宪法和法律规定的自由离开原居住地到外地旅行和定居的权利，狭义指在国籍国领土内自由旅行和定居的权利；广义上不仅包括国内迁徙自由，还包括国际迁徙自由，即离开本国到他国旅行和居住的权利以及返回本国的权利。”本文着重研究国内的迁徙自由。�
迁徙自由意味着人们有权自由选择利于自身发展的空间，符合法的正义价值；在市场经济条件下，迁徙自由还意味着人们理智地选择发展空间，在力争使个人利益最大化的活动中也促进社会效益的提高，符合法的效率价值；迁徙自由有利于实现个人的幸福和经济社会的发展，故有利于和谐社会的建立。�
2 迁徙自由与二元户籍制度的制约关系�
2.1 二元户籍制度的含义�
首先，这种具有中国特色的二元户籍制度将户口分为农业户口和非农业户口，而且与劳动就业�医疗保险�住房分配�义务教育�人口控制�社会保障等紧密结合，将城乡隔离成差别对待的利益主体，剥夺了人的迁徙自由。
其次，我国的户籍制度同时具有人口统计和证明身份的职能，而且后一职能更为重要，其结果是造成农村和城市公民的身份不平等，进而造成了歧视待遇。�
2.2 二元户籍制度的确立与迁徙自由的消失�
新中国成立后，公安部于1951年颁布了《城市户口管理暂行条例》。“尽管这是一部治安管理法，但其宗旨里还有保障人民居住，迁徙自由的字样。”社会主义改造完成后，为了缓解日益加大的城市负荷，1958年1月《中华人民共和国户口条例》出台，它将城乡居民户口划分为“农业户口”和“非农业户口”，“第一次以法律的形式将新中国成立以来日渐形成的城乡有别的户口登记制度与限制迁移制度固定下来。”随后，国家又逐步推行城乡有别的粮油供应�医疗保险�住房分配�劳动就业�教育等城市生活保障制度，且以正式登记的户口为依据，以“二元户籍制度”为核心的“二元户籍制度体系”最终形成，中国公民本应享有的迁徙自由，尤其是农村人口的迁徙自由，实质上不复存在了。�
1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，第一次系统地提出了“农转非”的具体政策，强化了对户口迁移工作的严格管理。此后又规定各市镇每年批准迁入市镇和转为非农户口的指标，进一步强化了户口的价值意识。�
2.3 二元户籍制度体系的弊端�
（1）不利于公民权的实现，尤其是阻碍了公民就业权和教育权的平等实现。
长期以来，国家招工�招干以城市户口为主，面对农村招工的往往是工作环境恶劣，劳动负荷繁重的行业；高考录取分数线存在地区差异，为了争取接受高等教育的机会，许多考生不得不冒着被取消考试资格甚至是高校入学资格的风险，做起了“高考移民”。�
（2）不利于人力资源的优化配置。
为保障城市人口就业，许多城市限制外来人口的就业种类，从而抑制了劳动力和人才的自由流动。市场经济体制下，人是生产要素中最活跃的因素，只有将其置于最合适的位置，才能使其活力充分发挥。�
3 实现我国公民迁徙自由权的路径�
我国户籍制度虽然经历了各种形式的调整，但并没有开始其实质性改革，仍以二元态势存在。其根本原因在于，相关改革并未着眼于还原户籍制度在功能上的本来面目。只要户籍制度还依附有特定的利益价值，我国公民的迁徙自由就难以实现。“因为在户口就是利益的条件下，一方面人们都只能固守既有的户口（以免损失其户口中所包含的利益）而不敢贸然迁徙，另一方面各城镇又拒绝接纳外来人口（以免损失本城镇户口的含金量），从而使人口迁徙活动因失去目的而夭折。”为使户籍制度改革在实现公民迁徙自由权方面真正发挥作用，我认为，改革应循以下思路展开：�
3.1 调整现行户口登记制度�
（1）由民政部门设立专门的户口登记机关。
在现行制度下，户口登记项目由公安机关和民政部门分别登记。各部门利益附着于户籍制度，其心理原因是对公安机关的一种特殊信赖。户口登记机关的调整势必使人们消除这种依赖心态，促进这些附着制度的彻底改革。�
（2）户籍制度采取事后登记的运作方式。
现行二元户籍制度需要事前审批，因而成为控制人口由农村迁往城市特别是大城市的基本手段，而且劳动�就业�医保�住房分配�义务教育�人口控制�社保等具体制度附着其上。登记方式的改革，意味着向那些附着部门宣告户籍制度回归其本来面貌，加强了其他部门进行自身改革的迫切性。�
（3）取消现行的户口登记标准，统一登记为居民户口。
现行户籍制度对公民迁徙自由制约，突出地表现为农业人口的迁徙不自由。由于其农业户口的身份，广大农民不能在外地尤其在城市享有与当地居民平等的生活待遇。摒弃农业户口与非农业户口的落后称呼，能起到平等对待的教示作用，为附着部门的改革事先确立好至关重要的指导思想。这对于城乡差别观念根深蒂固的我国，是很有必要的。�
（4）建立人口数据集中管理库。
实现户口的网络化管理，可以在迁入地调入户口信息，不再需要群众往返地进行户口迁移，为公民的自由迁移奠定基础。�
3.2 相关附着制度进行连动改革�
（1）各利益部门应摒弃利益差等分配的观念，探索出适合本部门状况的利益分配机制，切实加以贯彻推行，彻底地完成相关利益与户籍制度的剥离。�
（2）加大基础建设�教育�社会保障（主要是农村）等方面的政策调整力度，尤其应加大对这些方面的财政投入。重视农田灌溉设施，农村地区娱乐设施的建设，引导农业生产朝高效科学的方向发展，同时丰富农民的农闲生活；通过加大对教育设施的资金投入，提高农村的整体教育水平；取消各地有差别的高考录取标准，实行全国统一的高考录取制度；在农村养老保险，医疗保险等制度的具体操作环节的革新上下功夫，比如资金来源方面。�
（3）对土地政策进行相应调整。在保持农村用地性质不变的情况下，允许农村土地的自由有偿流转。这样既免除了农民迁徙的后顾之忧，也使得城市向农村逆向流动的人群可以通过租种土地而在农村稳定下来。�
3.3 建立保障迁徙自由的法律体系�
（1）把迁徙自由权载入宪法。
“宪法权利是公民的基本权利，即便我们实现这种自由权利的能力很低，但它不仅仅具有现实的一面，更具有价值的一面，即是为了凸现宪政意义上的理想追求。迁徙自由权是宪法基本权利，是任何一部现代宪法都无法否认的。”在宪法确认迁徙自由的同时，应包含相应的限制性内容，并将限制“迁徙自由”的条件通过具体条款进行规定，以防止任何人以“合理性限制”为由滥用权利损害公民合法的迁徙自由权，违背宪法的自由精神。�
（2）制定《户籍管理法》和《迁徙自由法》。
在新的《户籍管理法》中明确户口登记的人口统计的功能，确立公民自由迁徙，户口与权利分开，受害救济等原则和制度。通过《迁徙自由法》把宪法迁徙自由权的精神加以系统化、具体化，对公民迁徙自由权的范围、行使方式与条件作出规定。�
参考文献�
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