土地非诉行政案件"裁执分离"模式探讨

2015-07-13 09:43:24    来源： 中国土地    作者：王 玉

在土地执法实践中，最大的难点在于执行。如何破解这个难题，一直以来土地行政部门和法院都在为之积极探索。

最高人民法院在《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第9条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”这个规定确立了以“裁执分离”为主导的土地征收强制执行模式，为土地非诉行政处罚案件执行提供了新的路径选择，但目前土地非诉行政处罚案件“裁执分离”模式缺乏具体的法律支撑，尚不成熟，在实践中没有真正发挥作用。

为此，笔者从理论与实践的双重角度，对 “裁执分离” 非诉执行模式进行探讨。

“裁执分离”的现实需求

根据当前法院工作实际和既有资源，“裁执一体”的非诉案件执行模式无法满足当前非诉行政案件执行的需求，实施“裁执分离”能够解决非诉案件执行难的问题，无论对于法院还是行政机关，都是一种互利共赢的选择。

首先，从法院的角度来看，“裁执一体”的非诉执行模式存在两大问题。一是人少案多，执行力量薄弱。近年来，随着社会和经济的发展，大量行政案件进入法院，行政诉讼案件及非诉行政案件数量均呈上升趋势，与之相对的是，基层法院行政庭一般只有一个合议庭，包括庭长、书记员在内一般也不超过5人，办案力量薄弱，直接影响到案件审查和执行的效率。二是法院执行进退两难，司法公信力受到挑战。由于土地行政机关强制手段有限，难以将违法行为处置在初始阶段，导致大量违法行为已经产生严重后果才予以处罚，然后移送法院强制执行。如法院借此不予以受理，土地行政机关据法以争，法院则饱受诟病，压力极大，如全力受理此类案件，不仅数量大且客观上难以执行，特别是对那些社会矛盾冲突较大的案件，往往涉及行政相对人较大的财产性利益，执行风险和难度大，容易发生当事人以自杀、自残相威胁及暴力抗法等事件，造成较为恶劣的社会影响，使执行陷入困境，既无法保证效率又会影响司法权威。

从土地行政部门的角度看，“裁执一体”同样存在两大问题。一是法院不予执行，致行政威信受损。行政目的的实现有赖于行政决定得到切实的执行，但在司法实践中，由于法院执行力量的限制，各地法院普遍不予受理土地处罚案件执行申请，理由是行政机关未依法履行法定职责或未穷尽行政强制措施，导致强制执行可能发生严重后果，于是退回申请或裁定不予执行。由此导致行政目的不能及时实现，激化了社会和信访矛盾，使行政威信受到很大损害。二是执行不力影响行政执法效率。行政执法贵在效率，但在实践中，法院由于自身案多人少的矛盾，加上部分案件客观上无法执行，致使法院受理的非诉案件也难以执行到位，最终制约行政目的的实现。即使一些案件最终给予执行，但往往耗时较多，已经背离了最初的行政目标，丧失了取得最佳行政效果的时机。

综上所述，将审查和执行分开的“裁执分离”模式，可以兼顾行政效率和对行政权力的制约，破除执行的障碍，是当前形势下的必然选择，有着很强的现实需求。

“裁执分离”模式法理分析

目前，理论界和实务界对于非诉案件执行权属性认识不一。总的来看，对于非诉案件执行权属性主要存在三种观点：

第一种观点认为属于行政行为。有人提出：行政强制执行就其内涵来说是行政机关的行政行为，法院依申请强制执行行政处理决定，在某种意义上是受行政机关的委托代行行政机关实施强制执行，是行政权的延伸和继续。

第二种观点认为属于司法行为。从《行政诉讼法》立法本意出发，除非相对人自愿履行，行政机关想要强制执行行政决定，必须经过人民法院的司法审查。非诉案件执行制度归并为法院对行政行为的审查制度，突出地体现保护相对人合法权益的精神。

第三种观点认为具有司法行为与行政行为双重属性。非诉执行在法院分为两个阶段：审查决定阶段和执行阶段。法院对行政决定的合法性进行司法审查，然后决定是否准予强制执行，这是司法权的运行。依据准予执行裁定，采取强制执行措施实现执行内容，这是行政权的运行。因此，非诉案件执行权是由三部分下位阶权力组成的，即执行裁断权、执行决定权和执行实施权。

笔者认为，第三种观点从非诉执行的运行过程出发，针对不同阶段权力运行的特点来分析权力属性，科学地反映出了执行权的性质。行政权力和司法权力虽同属执行权，但司法权是一种判断权，决定对错，行政权则是一种管理权，决定可否。由此可见，审查与执行体现着两种不同的权力本源。

两种不同权力的“分离”，共同维系着公正与效率两大核心法律价值。“公正优先、兼顾效率”，是目前我国遵循的基本法律价值理念。然而，当前非诉执行的具体制度偏离了这一理念，难以实现公正和效率的统一，突出地表现在极高的准予执行率和偏低的有效执结率上。“裁执一体”的非诉执行模式，既难以满足公正的需求，也难以满足效率的需求。

“裁执分离”可行性分析

《行政处罚法》第五十一条规定：当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。也就是说，在《行政强制法》颁布实施之前，我国关于行政强制执行的立法导向主要采取的是司法强制执行模式，当时之所以这样规定，主要有以下一些考虑：一是当时我国法制特别是行政法律法规不健全，行政强制执行权分配以法院为主能够较好地保护当事人的合法权益；二是改革开放初期，相对于行政机关，人民法院在规章制度、人员队伍法律素质、执行程序、行为规范等方面无疑更具优势，法院严格的执行程序能够确保行政强制执行权得以规范有效地运用。

然而，相对于20多年前的法制状况，今天的行政执法队伍素质、制度规章等已经大为改善，依法行政理念和行政相对人权益自我保护意识都已形成，“裁执分离”非诉执行模式的推进，已具备良好的社会和法制基础。

“裁执分离”模式的构建

笔者认为，法院在“裁执分离”的执行模式下，除了承担原有的对具体行政行为进行合法性审查职能外，在裁定准予执行后还须要承担监督指导和协调职责，继续承担起非诉执行主体的法定责任。

具体来说，一方面，法院认真做好诉讼案件审判和对非诉讼执行案件的审查工作，严格审查标准，改革审查方式，切实履行好对行政机关依法行政的监督职责，确保将违法的具体行政行为排除在执行环节外，保护行政相对人的合法权益；另一方面，法院在裁定准予执行后，仍要肩负起监督指导职能，积极做好协调工作，促进当事人自动履行，在执行前帮助执行机关完善执行实施方案，规范执行活动。

目前，对具体组织实施主体如何确定，还存在不同意见，主要有以下三种选择：一是裁定申请机关作为组织实施主体，这种方式主要考虑申请执行事项原本就属于申请机关的法定职责，由其负责组织实施名正言顺、符合逻辑，但问题在于申请执行机关正是由于无行政强制执行权才申请法院强制执行，行政机关更由于缺乏执行经验和能力，难以实现非诉执行的目的；二是裁定土地所属的乡镇政府作为组织实施主体，这种方式的困难在于将各行政部门的执行事务收归于基层政府，会造成基层政府极大的工作压力和负担；三是设立专门执法部门实施强制执行，这种方式可以实现执行专业化，有利于统一管理和培训，但机构设置和人员编制等问题上，牵涉问题较多，目前难以实现。

笔者倾向于裁定乡镇政府作为执行实施主体。事实上，基层政府负有土地共同监管责任，能够调动合理的人财物资源，且有一定的执行经验，在实际执行时有较好的效果。

如前所述，土地非诉行政处罚案件的强制执行权依法归属于法院，也就是说，土地行政主管部门在法律上没有被授予强制执行权。法院作为土地违法非诉案件的法定执行权的主体，它应当要受理并承担起完成土地案件执行的职责，这是从法律范畴考量的基本原则。但鉴于上述非诉执行情况的分析和法院自身的实际情况，将执行中的具体实施环节剥离出来，委托其他部门来操作完成，是“裁执分离”模式的本义。从这个角度来说，“裁执分离”只是在法院为执行主体的大框架下，将具体执行委托给其他机构的执行机制，法院依旧承担法定的执行责任和义务。从这个意义上说，“裁执分离”不是绝对的分离，法院执行工作不能限于“裁”，被委托部门也不限于“执”，两者要配合默契，各负其职。

就现状而言，“裁执分离”的非诉案件执行模式下，行政相对人可以通过行政复议、行政诉讼等途径获得救济。从目前法律来看，行政相对人不可以针对实施的强制执行行为本身提起诉讼，因为它只是法院司法执行模式的改革，是在司法强制执行的大框架下进行和实施的，但仍可以对强制执行行为衍生的其他侵权行为进行诉讼。

实施“裁执分离”的非诉执行模式，须要明确人民法院与申请执行机关、具体组织实施的基层政府分别承担的责任。笔者认为，申请执行的行政机关须要对具体行政处罚行为的合法性负责；法院则对具体行政行为的有效性负责，即对于最终被裁判为无效行政行为而人民法院准予强制执行的案件，应当由法院承担相应的责任；在执行阶段，则由具体组织实施的镇街政府对强制执行过程的合法性负责。

（作者供职于宁波市国土资源局镇海分局）