公共服务型政府在法治与市场中的理论内涵与职能定位

2009.2民主与法治

公共服务型政府在法治与市场中的理论内涵与职能定位

刘厚金

（华东政法大学，上海

201620）

［摘要］在法治与市场的研究视阈中，深入探讨公共服务型政府的理论内涵与职能定位已经成为深化政府改革的基本前

提。公共服务型政府就是在以人本理念为核心的科学发展观的指导下，坚持经济社会全面发展，科学定位政府角色并切实转变政府职能，以公共服务为主导，推动市场经济的完善，致力于提高公共服务绩效的全新政府范型。公共服务型政府必然是民主、有限、绩效、责任、正义、法治的政府。我国公共服务型政府的构建必须适应市场经济体制完善的内在需求。公共服务型政府的职能结构应该是以公共服务为主导，以提供公共物品和服务为重心，同时履行经济调节、市场监管和社会管理的职能。

［关键词］法治与市场；公共服务型政府；理论内涵；职能定位［中图分类号］

F669.3［文献标识码］A［文章编号］1007-8487（2009）02-0063-05

位。［1］施雪华教授认为应该具有政府服务的理念。“这一理念要求中国政府的所有法律、规则和行为都必须贯彻服务精神和准则，而不是单纯的统治和管理。”［2］（P87）

第二，公共服务型政府主要是指政府的角色。张成福、党秀云两位教授在《公共管理学》一书中则认为，服务型政府即将政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者。服务型政府意味着：施政目标由机关和专家决定，到由民众希望和合法期待来决定；以成本—效益为基础的效率考量，转变为民众评估的考量；由政府以控制为要务转变为以传输为要务；由对特定“功能”、“权威”“结构”的服从，转变为对“使命”、“顾客”、“成果”的认同；从一味强调按章办事到强烈的当事人取向，考虑到民众的具体情况；从独断专横的领导到民众参与领导。

［3］（P368-369）

构建公共服务型政府是有效回应国际国内行政环境，实现经济社会科学发展，完善市场经济的重大改革举措。这一观点已经得到学界和各方面的认同，党和政府的重要文件中也明确提出要完善各级政府的社会管理和公共服务职能，建设公共服务型政府。近年来，各地政府也纷纷提出了加快建立服务型政府的改革目标，将构建一个规范、统一、效能、透明、全面与国际接轨、让市民满意的服务型政府作为重要战略。那么，学界立足于法治与市场的研究视阈，从理论上理解和把握公共服务型政府的理论内涵与职能定位就成为构建公共服务型政府的基本前提。

一、公共服务型政府的内涵

政府存在的基础是为公众服务，政府只有通过提供充分优质的公共服务，才能证明自己存在的民主价值与政治合法性。应该说，政府公共服务并非新生事物。那么，在一个新的背景下，如何理解公共服务型政府这一概念并且赋予它新的内涵，就成为理论指导实践的关键要素。学者们对公共服务型政府的理论内涵从不同的层面进行了深入的论述，可以分为以下三个类别：

第一，公共服务型政府主要是指政府服务的理念或者服务精神。张康之教授在《限制政府规模的理念》一文中提出：服务型政府是完全不同于传统的统治型政府和近代的管理型政府的新型政府。服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务。明确地说，这种新型政府的哲学理念是一种服务定位，而不是传统的统治定位和近代的管理定

［收稿日期］2008-10-20

张康之教授认为：“政府角色的自觉转变，

不仅从统治的角色改变为管理的角色，而且要从管理的角色改变到服务的角色上来。”［4］（P15）

第三，公共服务型政府主要指政府的职能和功能。刘熙瑞教授在《服务型政府———经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》中，将服务型政府定义为：服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。

［5］

李文良教授认为：“服务是政

府的首要职能。”［6］（P109）著名经济学家高尚全教授认为要建设公共服务型的政府是因为政府的“公共服务功能没有很好的发挥。”［7］（P193）学者顾丽梅将服务型政府看作是信息社会的一种理想的政府治理范式，它的服务理念是通过电子媒介予以

［作者简介］刘厚金（1973-），男，山东平邑人，华东政法大学政治学与公共管理学院副教授，硕士研究生导师，法学博士，经济法博士后研究人员，主要研究方向为公共行政理论与实践、人力资源管理。

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实现的，即政府可以随时满足公民的需求，给公民提供快捷、方便、畅通、直接、公平、多元化、个性化的服务。

［8］（P266）

应该明确的是，公共服务型政府作为与政治统治型政府和经济建设型政府相比较的一种政府范型，主要是依据政府的职能范围、履职方式来概括综合的。因此，笔者认为服务型政府的概念应该揭示政府的职能定位及其系统的运作模式，具体表现为政府在职能结构、价值基础、行为模式、组织政策、政企关系、政社关系等方面的规定性，表1对三种政府范型做了详细的比较分析。通过考察上述专家学者的观点，可以看出公共服务型政府的内涵非常丰富，应当是一个完整、严密的逻辑体系。公共服务型政府既涉及观念或者理念层面，又牵涉政府职能或者功能，它还可以是政府的角色定位，也涵盖了政府的行为方式。由此可见，给公共服务型政府下一个精确的定义绝非易事。

到目前为止，对公共服务型政府概念还没有达成共识，无论在学术界还是实务界，还有许多问题需要进一步研究和探讨。学者们对“公共服务型政府”这个术语的内涵存在相当大的分歧，可以说尚未形成一个取得广泛认同的定义。有的学者甚至还不太赞同“公共服务型政府”的提法，认为这个提法本身存在悖论。其理由是政府是强制性的公共组织，而服务则是主体的一种自愿、自觉行为，二者难以结合在一起。但是，绝大多数人还是赞成这个提法。虽然“公共服务型政府”这个概念使用率很高，但是在不同的语言环境中其意义差别比较大，给“公共服务型政府”直接下定义的更是凤毛麟角。

表1：关于三种政府范型的比较分析

三种政府范型

比较的向度

政治统治型政府

理论认识基础

统治理论和高度集权理论

经济建设型政府

经济发展理论、企业管理论

公共服务型政府

公共管理理论、公共服务理论

政府行为模式

政治权威为中心，以政府机构和官以政府和官员为本位，把经济事务

以社会和公民为本位，提供公共服

员为本位，把人作为控制目标，政作为管理对象，以经济发展为根本

务和产品，以公共服务为根本目标

治统治是根本目的目标层级制、封闭制、直线式结构政治统治为主导自身利益占超强地位

官僚制、封闭式结构发展经济为主导

职能制、扁平结构公共服务为主导

组织权力体制政府主导职能公共利益理念

自身利益占主导地位，以社会公共

社会公共利益占绝对地位

利益实现为基础

市场化、社会化，与非政府公共机构甚至私人部门合作有限性、责任性公共服务、社会价值良性，网状社会结构

政策主体手段行政自由裁量公职人员激励与社会的关系

道德自律、行政手段，政府是唯一

制度、行政手段，政府是唯一主体

主体无限裁量权终身制、升迁、惩罚非良性

自由度大，存在随意性工资、收益、公职保障非良性，社会结构蜂窝状

资料来源：根据表格《观点之比较：老公共行政、新公共管理与新公共服务》修改整理而成。原表格载于珍妮特·V·登哈特——服务，而不是掌舵》，北京，中国人民大学出版社2004年版，第25-26页。等：《新公共服务—

笔者认为，定义公共服务型政府必须首先全面深入地理解公共服务与现代政府的关系及其理论内涵。社会契约论认为，政府的合法性是建立在政治契约的基础上的，政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权能委托，政府应保护全体公民的公共利益，维护和谐的社会秩序。政府要根据让渡权利的社会成员的要求和限定来管理公共事务，并且根据社会大众的公共需求来行使公共权力。质而言之，政府天生不是一个政治统治和经济控制的机构，而是一个为社会公众提供服务的组织。那么，公共服务作为政府的基本职能，主要体现在以下三个方面：第一，从政治层面上说，政府的权力来源于人民，政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意

为人民服务，实现有效的公共治理而不是威权的压力统治；第二，从经济层面上说，政府的存在是为了纠正市场失灵，对经济进行宏观调控，为社会提供市场不能够有效提供的公共物品和服务，制定公平的规则，加强监管，维护市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用；第三，从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康有序地发展。同时，政府在提供上述公共服务的过程中，必须确保服务的公平公正、优质高效，以全方位、多样化的服务满足公众不断变化的公共需求。笔者认为所谓公共服务型政府，就是在以人本理念为核心的科学发展观的指导下，坚持经济社会全面发展，科学定位政府角色并切实转变政府职

能，以公共服务为主导，推动市场经济的完善，致力于提高公共服务绩效的全新政府范型。

公共服务型政府是在我国己经初步确立了市场经济体制、经济社会全面转型的背景下提出来的。因此，公共服务型政府强调的是经济建设向公共服务的转变，“刻画的是与市场经济相适应的政府的质的规定性，从政府职能的角度上来说，政府要有所为而有所不为，将自己的行为严格地限定在制订规则和实施监督、为经济社会发展创造良好的制度环境、为社会提供稳定而有保障的公共产品和公共服务中。而确认各类微观经济主体是经济建设的主体，政府要从具体的投资和参与微观经济活动中解脱出来，集中解决经济社会中重大的矛盾和问题，为整个社会的良性运转提供环境。”［9］（P43-44）从学者们的论述中不难看出，公共服务型政府是与经济建设型政府相对的一种公共治理范型，它的涵盖面非常广泛，具有丰富的内容，集中体现在政府与经济、政治、社会等方方面面的关系上：第一，从政府与市场的关系上，为我国市场经济条件下的政府治理创新确立了最终模式，即市场在资源配置上发挥主导性作用，政府来纠正市场失灵，同时给市场营造好的环境，提供市场自身无法解决的公共物品和服务；第二，从政府与社会的关系上讲，公共服务型政府既然摆脱了经济领域，不再涉足于微观经济运营和与民争利，而立足于为经济和社会的全面发展服务，这也就能够实行以法治理，从公正客观的立场出发，尽力促进社会公平，不仅保护精英阶层，更要保护社会弱势群体的利益；第三，从政府与公民的关系上，服务型政府摒弃传统政府的官本位、政府本位、权力本位理念，而向公民本位、社会本位、权利本位回归，从而能够全心全意为人民服务，实现社会公共利益的最大化；第四，在政府职能上，公共服务型政府是以公共服务职能为主导的政府，适应完善市场经济体制的需要，致力于提供维护性的公共服务和社会性的公共服务；第五，在法治保障上，公共服务型政府是以法治为基础的，强调公民权利，依法界定和保障政府与公民之间的权限划分与行为模式。

二、公共服务型政府的特质

公共服务型政府丰富的意蕴和广泛的涵盖决定了其具有不同于传统政府范型，特别是经济建设型政府的多面向特质。政府转型的路径选择和具体目标仅仅描述了某一个向度，对于正在生长的全新的政府范型需要有一个总体概括的、内涵丰富的和包容多重视角的语汇来表达，这就是公共服务型政府。从而，公共服务型政府在理论上兼容了各种新的政府模式和变革的特色，在实践上也具备了以构建公共服务型政府为主导全方位推进政府转型的可行性。因此，公共服务型政府在吸纳融合了政府转型的多种理念和具体路径后，必然地显现出多层次、多面向的特质，主要体现在民主、职能、绩效、责任、公平、法治等不同维度上的转向。

第一，公共服务型政府必然是民主政府。其最鲜明的特点是民主参与，即人民权利的回归，坚持让人民做主、参与社会管理与公共服务。执政为民是民主政府的起码要求，公共服务型政府的民主本质主要表现在三个方面：一是必须依据

宪法和法律的要求，确保政府的各级官员真正由公民通过自由而公正的选举产生，从制度上保证政府官员成为人民利益的忠实代表；二是必须有一套公民约束和监督政府权力的有效机制，保证政府官员按照大多数选民的意愿办事；三是保证公民的有效参与，在民主参与中实现自己的利益。在公民参政议政的过程中，政府才能更好地了解到公民的公共需求及其多样化的内容和提供方式。所以，应该加强公民参与的多渠道制度化建设，确保在政府行政过程的各个方面、各个环节均有规范化的公民参与途径。同时，在民主参与的基础上，公共服务型政府的出发点和落脚点是为公众的利益和社会的发展提供公共服务。因此，公共服务型政府向社会和公众提供服务一定要以人民群众的满意度为根本出发点，提供的服务项目要符合人民的利益，能够促进社会的繁荣和进步；设置的服务程序要最大限度地方便群众，节约公众的办事成本，有利于群众最快最好地解决问题和困难；在公共服务的方式和方法上，应该充分考虑群众的认识能力、知识水平和接受能力。总之，公共服务型政府的所作所为都应该建立在民主参与的基础之上，为公众的利益和社会的发展提供全方位的公共服务。

第二，公共服务型政府必然是有限政府。有限政府是市场经济的内在要求，公共服务型政府必然是有限的。有限政府的基本准则是市场优先原则，市场是涵盖社会经济生活的基本运行规则，政府干预只限于在市场失灵的领域发挥作用。政府的有限性表现在三个方面：1）政府的能力有限。由于人的有限理性，政府并不是一个无所不知、无所不能的机构，因此政府不能完全对经济生活进行理性的设计和规划。布坎南认为政府失灵的原因主要在于缺乏竞争机制、缺乏降低成本的激励机制、政府机构的自我膨胀、监督信息不完备、政府的寻租行为等诸多方面。

［10］（P380-382）

从这一意义上说政府的能

力是有局限的。2）政府的职能有限。政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，政府的作用是弥补市场的缺陷。完善市场经济要求政府退出经济建设领域，强化社会管理和公共服务职能，化解政府职能中越位、缺位和错位的现象，真正成为以公共服务职能为主导的有限有效的政府。同时，政府的权力也必须通过法治来加以限定和约束。公共服务型政府的权能是其提供公共服务的手段，其大小只能由提供公共服务的需要来决定，不能超出这个范围限度，也不能挪作他用。3）政府的责任有限。政府的职能是有限的，而且权力也是有限的，因而政府所担负的责任也应该是有限的，政府只是承担政府职能范围内的责任。总之，公共服务型政府的权能职责、服务的内容方式都必须受到法律和民意的规约，因此它必然是与市场经济相适应的法治条件下的有限政府。

第三，公共服务型政府必然是绩效政府。现代绩效管理理念强调效率、效益和效果三者的有机结合、不可偏废。政府绩效是判断公共管理体系是否优良的基本标准，同时也是判断政府是否有能力承担公共服务职能的主要标准。公共服务型政府的运作理应具有较高的绩效。目前，经济建设型政府表面上单纯以效率为导向，在此基础上形成的层级控制、繁

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文缛节、照章办事、重形式轻内容等弊端都暴露无遗。作为对经济建设型政府的革新和替代，公共服务型政府应在最大程度上克服传统政府范型所固有的行动迟缓、效率低下、回应性差等痼疾，这是建设公共服务型政府的根本要求和目标。解决这个问题的根本出路是要引入竞争机制，以最大限度地强化服务提供者的成本意识，提高服务质量。公共服务型政府应该充分考虑服务对象和社会发展的需要，提供更为适时的、更加弹性的、更加灵活的和富有成果的公共服务。因此，公共服务型政府应该是实现了效率、效益和效果相结合的成本低廉的高绩效政府。

第四，公共服务型政府必然是责任政府。政府作为公共权力的行使者，应该对社会公众负责。权责对等是政府组织构建的基本原则。政府责任是指政府滥用权力以及没有履行或者没有很好地履行公共服务义务所应承担的消极后果。公共服务型政府的责任主要包括各级政府及其工作人员都必须主动自觉地履行宪法和法律明确规定的各项职责并且应该对其所辖的公民的公共需求做出及时有效的回应。因此，责任政府不仅要在公民对其提出直接诉求时被动地作为，更要在公民没有提出直接需求时主动地有所作为，创造性地履行对公民所承担和许诺的各种公共服务责任。但是，传统政府范型缺乏一套完善的责任约束机制，结果导致政府治理过程中责任的流失以及各种寻租、腐败现象的发生，最终受损的是全体社会成员的公共利益。而对公共利益的追求“需要有一套适宜的责任机制。政府组织由公众创立，为公众服务，就需要对公众负责。”［11］（P268）公共服务型政府要积极的发现并界定公民和社会在发展中所需的环境和要求，并调动和利用各种可能的资源来实现这些要求，以行政法规或者公共政策的方式体现出来。在这个过程中，公共服务型政府本身也要严格依照法律精神和法律程序行动，并为自己的行为后果承担相应的政治法律责任。因此，公共服务型政府应该具有完善的责任追究机制，把责任落实到具体岗位和个人，对违规失职的部门和公务员做出惩戒性处罚，真正地实现负责任的透明廉洁的政府。

第五，公共服务型政府必然是正义政府。正义政府的实质是社会公平的充分实现，这是公共服务型政府提供公共服务的基本价值追求。政府的根本原则是追求公共利益最大化，以民为本，关怀至上，维护社会的公平和正义。为此，公共服务型政府必须建立在以下正义价值基础之上：政治平等，即确保公民都有相同的政治权利并且足以抗拒政府权力的滥用；法律平等，即确保人人在法律面前平等；社会平等，即确保每个人都有相同的公民身份和社会尊严并且足以抵御种种社会歧视；机会平等，确保人人都有平等的起点和相同的进取机会；扶助平等，即确保弱势群体获得必要的社会救助。但是，我国市场化改革过程中，竞争的优胜劣汰造成了收入分配差距拉大，社会不公平持续加剧。因此，在构建公共服务型政府过程中，我国各级政府在完善市场经济的同时，应该更加注重社会公平，致力于实现经济、社会和人的全面协调的发展。公共服务型政府要通过社会制度的创新和法律体

制的完善实现社会公平，为每个人平等地生存、发展和参与竞争创造条件，使公民公平地享有政治、经济、文化和社会发展的成果。

第六，公共服务型政府必然是法治政府。法治是构建公共服务型政府的基本要求和重要保障。法治意味着政府要按照宪法和法律所定的规则行事，也意味着政府的权力要受到监督和制约。“所谓法治政府，就是指整个政府的设立、变更、运作都是合法化、规范化的，包括政府整体行为和个体行为都是合法化、规范化的。”［6］（P197）法治政府的根本要求有三个方面：一是对公民基本权利的承认和保护；二是政府要严格依据宪法和法律活动，政府权力的行使要受到宪法和法律的约束；三是政府要严格贯彻法律至上和法律面前人人平等原则，切实做到依法行政。公共服务型政府既然是法治秩序的建立者，就应该是模范的遵守者。我国各级政府及其公务人员都要按照依法行政、程序正当、高效便民、诚实守信的要求，规范行政行为，提高行政效能，防止权力滥用。社会公正和责任政府等公共服务型政府的基本内涵也只有在法治政府的条件下才能成为现实。因此，公共服务型政府是法治政府，依法行政是公共服务型政府的内在要求。公共服务型政府必须依照法定的权限和程序行使权力，履行职责，接受监督，才能真正的为公民和社会的全面发展提供优质高效的公共服务。

三、公共服务型政府的职能定位

政府职能的转变在我国行政改革过程中始终居于核心地位。一方面政府职能处于经济、政治的交汇点，任何行政功能的变化，都会受制于经济体制和政治体制，并反过来对其产生影响；另一方面它又是行政体制运作、行政权力行使的起点和依据。30年来，我国改革开放的市场化取向决定了政府职能转变的基本走势，即是从一个以单一公有制为基础的计划经济政府转变为一个以公有制为主体、多种所有制并存的市场经济政府。因此可以说，经济体制改革的进程决定和推动了政府职能重心位移的过程。

经济体制的改革与转型决定了与之相适应的政府职能的选择和定位。改革开放以来，历次政府改革都是与经济体制改革的适应性要求紧密联系在一起的。但是，1988年以前政府职能转变是在计划经济体制框架内的调整，即在计划管理体制方面缩小了政府下达的指令性计划范围，扩大了指导性计划和市场调节的范围。这些改革未从根本上触动以计划经济体制为基础的政府职能。1988年政府改革的突出贡献就是第一次明确提出了转变政府职能这一关键性命题。这标志着我国的政府改革开始突破只注重数量增减和单一组织结构调整的局限，指向行政改革的核心层面，即政府职能的重新选择和实质定位。这次改革是以强调政府职能转变为根本特征的，在认识上和实践上都达到了前所未有的水平。虽然，此次改革的结果并没有突破计划经济体制的樊篱，但是在一定程度上触及到了问题的本质。1992年中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的经济改革总目标。此后，1993年的政府改革是以适应社会主义市场经济体制为导向的，与以

往计划经济体制框架内放权式政府职能调整根本不同。1993年以来政府职能转变立足于全面突破计划经济体制的桎梏，其中心是按照发展社会主义市场经济的要求，实行政企分开，探索构建政府的宏观调控体系。在此基础上，1998年的政府改革不仅从总体上提出建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体制的总目标，而且对政府职能转变的具体内涵作出了三项明确规定，即宏观调控、社会管理和公共服务。这与以往一般性地提出政府职能转变不同，是对社会主义市场经济条件下政府职能的科学定位，在目标模式的选择上取得了重大突破。

础上人的全面发展的迫切期望。当前，我国政府应该提供的公共服务内容具体包括四个方面：一是宪法明文规定，属于政府职责范围同时没有其他竞争者的服务项目，即具有非选择性和非竞争性的公共服务项目，比如国防、民政、民族事务等。二是依宪法规定，属于政府的职责，但同时具有合法竞争者的服务项目，比如文化教育、医疗卫生、城乡建设等等。三是宪法没有明文规定的政府职责，实际上广泛存在着许多市场竞争者的服务项目，比如旅游、通讯等。在这个领域内，政府所提供服务的地位与市场所提供服务的地位基本上是一样的，属于完全竞争。四是宪法没有明文规定的政府职责，而社会上又缺乏竞争者，如高等教育、基础性科研事业，这两者的投入非常大，而且产出周期长，不具有直接的市场效益。这些领域虽然可以开放，也允许竞争，但愿意参与的竞争者是不会太多的。为此，政府公共服务应集中选择在以下重点领域：提高政府公共教育服务的水平，普及12年制的义务教育；提高政府社会保障公共服务水平；提升政府公共医疗服务水平；提高政府科技服务的公共服务水平；投资战略性的公共基础设施等。同时，公共服务型政府还要根据经济发展水平和财力的可能，不断扩大公共物品的供给规模，提高公共服务的水平，实现人人都能够均等享有的基本公共服务。

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2003年的政府改革是建立在市场经济体制初步确立的

基础之上的，重点是深化政府职能转变，把宏观调控职能进一步明确细分为经济调节和市场监管。在经济体制改革的推动下，政府职能的转变迈出较大步伐，各级政府发挥作用的重点正在逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确规定了我国政府的上述四项职能。温家宝总理在2004年的政府工作报告中明确指出：“各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。”在2005年的政府工作报告中，温家宝总理明确提出建设公共服务型政府。可以说，2003年以来的行政改革深化了对宏观调控的认识，在经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务职能，在此基础上进一步提出了构建公共服务型政府的行政改革目标。这标志着在市场经济体制的完善期政府职能的定位在理论上和实践上都取得了实质性突破。

明确定位政府的职能结构是在经济调节和市场监管的基础上，更加注重社会管理和公共服务，这是关于市场经济完善期政府职能理论的重大创新。公共服务型政府的职能结构应该以公共服务为主导的，重心是提供公共物品和服务，满足社会公众不断增长的、多样化的公共需求。公共服务型政府也必须同时履行经济调节、市场监管和社会管理的职能。经济调节职能是指政府利用宏观调控手段，保持社会总供给和总需求的基本平衡，保持经济、科技、社会和生态协调发展，保证社会资源的最佳配置，从而对整个国民经济进行调节和控制，保证国民经济健康持续地发展。市场监管职能主要是政府对市场主体的准入、运营、退出，市场客体和载体的规制，规范市场经济秩序，纠正市场失灵，建立公平公正有序竞争的统一市场。社会管理职能就是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织、社会事务，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项政府职能体现了政府对经济社会全面发展的价值追求，也是实现科学发展观的内在诉求。

公共服务型政府的主导职能是为社会公众提供公共服务，它更加注重人的发展，体现了在经济社会全面发展的基

1999.

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责任编辑王飞

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