姜爱林:基于实践的地方艾滋病立法研究

【摘要】17年以来中国地方艾滋病立法取得了一定成绩，但也存在许多问题与不足。现实的选择是必须在遵循立法的指导思想和坚持立法的基本原则的基础上，根据立法依据尽快制定符合本地特色的防治条例。立法的总思路是转变观念，正视现实，先易后难，逐步建立与完善地方艾滋病立法体系。同时，为了提高立法质量，还必须辅之以组织措施、经费措施、计划措施与技术措施。

【关键字】艾滋病地方立法；技术；措施

一、引言：研究范围与文献检索

地方艾滋病立法是与中央艾滋病立法相对而言的，它是整个国家艾滋病立法的重要组成部分。所谓地方艾滋病立法，是指特定的地方国家政权机关，依法制定、变动效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称。这里所说的特定的地方国家政权机关，主要是指宪法和立法法确定的可以制定规范性法律文件的地方国家机关，以及根据授权可以立法的地方国家机关。地方艾滋病立法具有明显的地方性与相对的独立性。

严格地讲，地方艾滋病立法研究应该包括基于实践的研究和基于理论的研究两个方面。为尽快推动地方艾滋病立法工作，本文重点研究基于实践的地方艾滋病立法问题，资料的时间界限为2005年10月1日。

经过筛选，本文重点查询了中国知识网、维普资讯网及新浪网、搜狐网等网站。查询的结果是，有关艾滋病立法的各类论文为50篇左右，其中，专门论述地方艾滋病立法的大约占总数的30%。在这些论文中，吕美行等人撰写的《艾滋病防治地方立法的障碍》与姜爱林撰写的《从惩罚到关怀：17年来的中国艾滋病立法》颇具代表性。前一篇文章的特点是单刀直入专门论述地方艾滋病立法问题；后一篇文章的特点是在文章中花较大篇幅论述地方艾滋病立法问题。其他方面的文章主要是一些新闻报道，如《广西艾滋病防治办法今天施行》等。

与此同时，本文还重点查阅了全国艾滋病信息资源网、青少年艾滋病教育网、中国艾滋病检测网、中国艾滋病防治网、中国艾滋病网、中国性病艾滋病中心网等艾滋病专门网站。查询的结果是：1988年以来，地方立法机关也先后制定了一些地方性法规、规章及准规章。这些规范性文件可分为3类：一类是专门的艾滋病立法文件，如《云南省艾滋病防治办法》；另一类是与性病并列的立法文件，如《黑龙江省艾滋病性病预防控制办法》；第三类是包含在性病之中的立法文件，如《河南省性病防治暂行办法》。其中，第一部标准的地方艾滋病法规是2004年《江苏省艾滋病防治条例》，第一部标准的地方艾滋病规章是1998年《上海市艾滋病防治办法》。

二、地方艾滋病立法的基本现状：成效、问题与原因

1988年12月22日上海市人民政府发布了《上海市艾滋病监测管理实施办法》（注：已废止）。该办法从1989年1月1日正式实施，它是中国第一个关于艾滋病的专门的地方性规章。据统计，截至2005年10月1日，全国各地先后制定和出台艾滋病法规、规章及准规章28部，其中，省级法规4部，省级规章15部，省会城市级法规4部，省会城市级规章5部。

17年来，中国地方艾滋病立法从无到有，从粗到细，取得了一定的成绩，对预防和控制各地区艾滋病的流行与蔓延发挥了重要作用。但与此同时也存在诸多问题与不足，归纳起来，主要有以下几个方面：

第一、立法数量严重偏少，空白立法占相当大比例。参照各地根据1989年《传染病防治法》制定的地方法规规章数量比例情况，目前全国地方艾滋病法规规章的应然数量比例应该为：31部省级法规如《艾滋病防治条例》与31部省级规章如《艾滋病防治办法》，27部省会城市级法规如《艾滋病防治条例》与27部省会城市级规章如《艾滋病防治办法》，4部经济特区级法规如《艾滋病防治条例》与4部经济特区级规章如《艾滋病防治办法》等。[1]但现实情况令人吃惊，据统计，31个省份中，制定艾滋病规章的只有12个省，19个省份为空白；制定艾滋病法规的有江苏、四川、吉林、重庆4省，27个省份为空白。27个省会城市中，制定艾滋病规章的有广州、南京两省，25个省会城市为空白；制定艾滋病法规的有沈阳、武汉、济南、成都4省，23个省会城市为空白；17个副省级城市中，制定艾滋病规章的有大连、青岛两家，15个副省级城市为空白；制定艾滋病法规的有沈阳、武汉、济南、成都4家，13个副省级城市为空白。深圳、珠海、汕头与厦门四个经济特区至今尚未制定或出台艾滋病规章或法规。由于立法的长期空白，使得很多艾滋病法律问题无法可依，造成纠纷不断，恶性传播蔓延，严重影响了艾滋病的正常防治工作。

第二、立法层次明显偏低，法规与规章的比例不协调。根据中国目前的立法体制，地方艾滋病立法的合理层次结构应该是既有一定数量的地方性法规，又有一定数量的地方规章及准规章，也就应包含地方性法规、自治条例、单行条例以及各级规章、准规章。以河南省为例，合理的层次结构应该是：既有《河南省艾滋病防治条例》、《郑州市艾滋病防治条例》等法规，又有《河南省艾滋病防治办法》、《郑州市艾滋病防治办法》等规章，实际情况并非如此。据了解，虽然河南省的艾滋病形势比较严重，但时至今日，河南全省也只有一部关于性病的地方规章而没有专门的艾滋病法规或规章。在全国28部艾滋病地方法规规章中，规章占18部，而法规则占10部，18部规章中还有3部准规章。合理的层次应该是法规比规章多，全国31个省份的最佳比例为31∶31即1∶1，而实际法规与规章两者的比例为10∶18，即1∶1.8，显得很不协调。就省级来看，法规与规章的比例为4∶12，即1∶3；就省会城市来看，法规与规章的比例为4∶2，即2∶1，比例更不协调。值得注意的是，少数发达城市如北京、广州、大连的艾滋病立法层次反倒最低。更为糟糕还有：安徽省与合肥市、贵州省与贵阳市、广东省与深圳市、昆明市与南宁市至今尚未听说有何立法动向，立法的结构层次自然是更无从谈起。

第三、立法技术残缺不全，条例参差不齐。科学标准的成文法立法宏观结构应该包括总则、分则与附则三大部分，有章有节，有条有款，条理清楚。然而，现行的28部法规规章中有10部法规规章则是章节不分，残缺不全，没有规律可循。主要表现为：有的行文粗略，犹如行动纲要，如《广州市性病防治规定》、《大连市艾滋病监测管理规定》、《青岛市防治性病规定》、《河南省性病防治暂行办法》；有的条数太少，好像可有可无，如《北京市实施艾滋病监测管理的规定》只有16条、《山东省性病防治管理办法》才18条；《海南省艾滋病防治管理暂行办法》才23条。法规名称是立法技术的又一主要内容。法规名称是否科学合理，直接关系到立法者的立法活动是否正确有效，同时，也关系到司法守法者能否准确了解法规的基本内容和等级效力。从现行的28部法规规章来分析，则是法规名称混乱，模糊不清，很不统一：有的叫规定，如《北京市实施艾滋病监测管理的规定》、《广州市性病防治规定》、《大连市艾滋病监测管理规定》、《青岛市防治性病规定》、《河北省性病防治管理暂行规定》；有的叫办法，如《上海市艾滋病防治办法》、《云南省艾滋病防治办法》、《广西壮族自治区艾滋病防治办法》、《南京市性病防治管理办法》、《山东省性病防治管理办法》、《辽宁省性病防治管理办法》、《浙江省性病防治管理办法》、《黑龙江省艾滋病性病预防控制办法》、《苏州市艾滋病性病预防控制办法》、《新疆维吾尔自治区预防控制艾滋病性病办法》、《浙江省艾滋病性病防治办法》、《上海市艾滋病监测管理实施办法》；有的叫条例，如《重庆市预防控制性病艾滋病条例》、《武汉市艾滋病性病防治管理条例》、《成都市性病艾滋病防治管理条例》、《沈阳市性病防治管理条例》、《济南市性病防治条例》、《吉林省性病防治管理条例》、《四川省预防控制性病艾滋病条例》、《江苏省艾滋病防治条例》；有的叫暂行办法，如《河南省性病防治暂行办法》、《湖北省艾滋病防治暂行办法》、《海南省艾滋病防治管理转行办法》等。这些立法条例参差不齐，法规名称五花八门，既干扰了人们的视线，也影响了法规规章的效力。

第四、立法内容粗糙滞后，不少条文业已过时。法的内容是法的核心，包括规范性内容与非规范性内容。通过具体分析发现，在28部艾滋病法规规章中，除了2004年制定的《云南省艾滋病防治办法》、《广西壮族自治区艾滋病防治办法》、《浙江省艾滋病性病防治办法》、《湖北省艾滋病防治暂行办法》和《江苏省艾滋病防治条例》等几部法规规章内容比较全面、标准、饱满以外，其他的艾滋病法规规章都不尽人意，尤其是1990年前后制定的法规规章问题较多：除了包含有排斥性、歧视性、强制性、打压性质条规等诸多不和协的内容外，还表现在有的条文规范不具有普遍性，有的条文规范不明确，不肯定，含糊不清，个别条文伸缩性偏大。这些问题在《北京市实施艾滋病监测管理的规定》、《大连市艾滋病监测管理规定》、《青岛市防治性病规定》、《河南省性病防治暂行办法》、《海南省艾滋病防治管理转行办法》、《河北省性病防治管理暂行规定》、《辽宁省性病防治管理办法》、《浙江省性病防治管理办法》（注：已废止）、《上海市艾滋病监测管理实施办法》等法规规章中都不同程度的存在。例如《河南省性病防治暂行办法》中就没有对“艾滋病、性病”等专门概念的解释和说明，该办法第21条关于“给予行政处分”的规定也没有说明给予警告或降职等具体处分的界定。不仅如此，近年来，许多新的法规规定、新的预防理念、新的管理手段等则未能涵盖进来，很多条文都已经过时，已经无法处理现今快速增长的艾滋病所引发的种种法律问题，及时修改和完善各地的艾滋病法规规章已是迫在眉睫，不可小视。

第五、立法观念狭隘偏见，重惩罚轻关怀。艾滋病本身不是性病，二者不能划等号，但早期的艾滋病立法都无一例外地将艾滋病等同或视为性病。人们普遍认为，艾滋病主要是通过不洁性行为引起的，属于不光彩的事情，而这种观念也被带进立法工作之中。表现在立法上，一方面，是将艾滋病硬性纳入性病防治的范围或直接规定艾滋病就是性病。例如《浙江省性病防治管理办法（1991）》第2条规定：“本办法所称性病包括艾滋病、梅毒、淋病以及非淋菌性尿道炎、生殖器疱疹、尖锐湿疣、软下疳、性病性淋巴肉芽肿等性传播疾病。”《济南市性病防治条例（1999）》第3条也有类似规定。又如《河南省性病防治管理暂行规定（1992）》第2条规定：“本规定所指性病为淋病、梅毒、非淋菌性尿道炎、生殖器疱疹、尖锐湿疣、艾滋病、软下疳、性病性淋巴肉芽肿，及卫生部指定的其他性传播疾病。”《河北省性病防治暂行办法（1989）》第2条和《南京市性病防治管理办法（1999）》第2条也有类似规定。另一方面，大多数地方规章法规只看重采用行政处分、警告、罚款、有期徒刑、拘役等行政的、刑事的处罚手段预防、控制艾滋病，而对教育、关怀、帮助、干预等方法手段则不太认同。正是基于此偏见，清洁针具交换工作和安全套推广使用在实践中总是遭到各种各样的非议与谩骂。[2]

地方艾滋病立法存在的问题给艾滋病防治带来了严重的不良后果：

一是艾滋病数量有增无减。1990年，中国艾滋病病毒感染者和艾滋病病人年度报告数分别是299和2例；到2002年艾滋病病毒感染者和艾滋病病人年度报告数分别为是9732和1028例。[3]2004年，艾滋病病毒感染者年度报告数上升为47606例。[4]

二是艾滋病流行范围逐渐扩大。1985年中国报告首例艾滋病疫情时，只涉及一个省份，到1998年全国31个省（自治区、直辖市）均有疫情报告；截至2003年12月，全国报告艾滋病疫情的县（市）高达48%。[5]1989年，云南省报告了首次吸毒人群中的艾滋病病例，到1999年则增加为25个省（自治区、直辖市）。[6]

三是艾滋病由高危人群向一般人群扩散。以往艾滋病主要是在卖淫、吸毒、嫖娼等高危人群中传播流行，现在已经转向一般人群。1997年全国母婴传播艾滋病病例数和比例数分别为4例和0.1%，到2002年全国母婴传播艾滋病病例数和比例数的分别上升为41例和0.4%。[7]1997年全国经性传播艾滋病病例数和比例数分别为182例和5.5%，到2002年全国经性传播艾滋病病例数和比例数分别上升为1018例和10.9%。[8]

四是艾滋病由一般疾病问题演变为社会经济问题。1985年—2003年，全国累计报告艾滋病人数45092例，死亡人数1800例。[9]艾滋病对病人的家庭和社会发展造成了巨大伤害，在河南、安徽、云南等省艾滋病流行严重的部分县市，艾滋病人发病和死亡持续增加，由此带来的巨额医疗费、劳动力的损失和贫困问题，直接影响了社会的稳定和发展。据笔者初步统计，为治疗和预防艾滋病，1996—2004年政府共投入防治经费16.6亿元。2004年，全国报告艾滋病死亡人数高达2655例。[10]据统计，中国目前艾滋孤儿有7.6万名，而且随着艾滋病病毒感染者的增多，受艾滋病影响的儿童数量也会日益增多，预计到2010年艾滋孤儿将最高增长到26万名。[11]

艾滋病立法问题的存在，原因是多方面的，但最主要的原因有3大方面：

一是文化因素。文化上的禁忌，是导致艾滋病立法滞后的一个主要因素。在中国，性文化是一个封闭的、不开化的奢侈品。基于这个传统习惯，人们从来不愿公开讨论性知识和性行为。特别是当性行为被认为是传播艾滋病的主要途径时，人们就很自然地会对艾滋病产生排斥、歧视、拒绝与打击。在这种文化背景支撑下，艾滋病立法当然就会遭遇重重阻力，立法的速度与立法的数量就会受到不利影响。

二是认识因素。对艾滋病本身缺乏足够的认识，是导致艾滋病立法滞后的又一个主要因素。艾滋病在中国经历了传入期、扩散期与增长期三个发展阶段，人们对艾滋病的认识也走过了同样的历程。在传入期阶段，人们认为艾滋病是外国传来的一种性病；在扩散期阶段，人们开始知道艾滋病的传播途径不单是性行为一种，血液、母婴也是重要的传播途径；在增长期阶段，人们才猛然认识到艾滋病不单危害艾滋病患者及其家庭，同时也严重危害我们每个人乃至全社会。在这样的认识观主导下，地方的艾滋病立法一步三摇、瞻前顾后，从而也很难造就高质量的立法与具有超前性的比较完善的地方艾滋病立法体系。

三是体制因素。地方立法与中央立法相比，处于相对次要的地位，一般要以中央法律、法规为依据，或不能与其相抵触，负有贯彻实施中央法律、法规的责任。这一体制特点决定了地方立法的基本模式是：先有国家法律法规，再有地方法规规章；地方法规规章从属于国家法律法规。没有蓝本可借鉴，地方就缺少了依托。由于国家专门的艾滋病防治法律法规长期空缺，仅靠《传染病防治法》和准法规《艾滋病监测管理的若干规定》来规制显得苍白无力，同时也使得地方艾滋病法规规章先天不足，而其又后天营养不良，没有立法规划，没有立法压力，从而形成了眼前参差不齐、残缺不全的地方艾滋病法规体系。

三、地方艾滋病立法的指导思想与基本原则

（一）地方艾滋病立法的指导思想

地方艾滋病立法的指导思想是立法主体据以进行立法活动的重要理论根据，是为立法活动指明方向的理性认识。不同的历史阶段有不同的立法指导思想。根据《立法法》的规定，结合国务院有关文件规定，现阶段，地方艾滋病立法的指导思想为：以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放；以人为本，坚持科学的发展观，坚持预防为主，防治结合，实施综合治理，努力构建具有中国特色的地方艾滋病立法。

（二）地方艾滋病立法的基本原则

地方艾滋病立法的基本原则是立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现。地方艾滋病立法的总原则是“宪法至上”原则。这是由宪法的性质决定的。宪法是国家的根本大法，是地方艾滋病立法的基础，所有地方艾滋病立法都必须以宪法为依据。地方艾滋病立法的具体原则主要体现在以下几个方面：

一是坚持维护法制统一，不相抵触原则。坚持这一原则就是要做到在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方艾滋病法规规章。所谓不相抵触，就是不相矛盾、不相冲突、不相违背的意思。具体是指地方艾滋病法规规章不得做出与宪法、法律或行政法规的基本精神、原则相抵触的规定；不得做出与宪法、法律或行政法规的明文规定相抵触的规定；不得越权规定本应由国家立法规定的事项而。这3个“不得作出”是《立法法》的基本要求，超出任何一个规定都可能破坏法制的统一。凡是与宪法、法律或行政法规相抵触的地方艾滋病法规规章，都是无效的。要使制定的法规规章有效，就必须符合宪法、法律或行政法规的基本精神及其有关规定。

二是坚持从实际出发，突出地方特色的原则。根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性艾滋病法规规章，依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定地方艾滋病自治条例、单行条例，是法律确立的地方立法的基本权力。坚持从实际出发的原则，对地方立法来说，很重要的便是使地方艾滋病立法体现地方特色，解决实际问题。突出地方特色，就是要求地方艾滋病立法能反映本地的特殊性和差异性。地方立法所以要突出地方特色，是由地方立法的特性决定的。没有地方特色，地方立法就失去其存在的价值；没有差异性，就会陷入雷同或照搬的境地。这就要求地方立法不仅要能充分反映本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，适合本地实际情况，同时，地方立法还要有较强的、具体的针对性，注意解决并能解决本地突出的而中央立法没有或不宜解决的问题，把制定地方规范性法律文件同解决本地实际问题结合起来。

三是坚持继承、借鉴与吸收的原则。不要继承就是割断历史，不会借鉴吸收，就会多走很多弯路。地方艾滋病立法既需要继承，也少不了借鉴与吸收，这是地方艾滋病立法的两把利剑。一是继承民族立法优秀传统的原则。应继承建国以来特别是改革开放以来，中国有关传染病防治法和艾滋病防治管理法规立法传统和立法经验，以进一步充实继承的有益性和有效性。二是借鉴国外地方艾滋病立法经验的原则。国外不少国家或地区都先后出台了本国的艾滋病法规，一些国际组织也制定了不少艾滋病法规条约，已经走在了时代的前面，中国地方艾滋病立法应该大胆地借鉴国外的经验与做法。

四是坚持人文关怀，反对歧视的原则。人文关怀是防治艾滋病的重要举措，而反对歧视则是国际通行的做法。人文关怀，就是通过采取一定的关怀救助措施，帮助艾滋病患者和感染者减轻疾病的痛苦，树立战胜疾病的信心，摆脱生活的困境。反对歧视或不歧视，就是艾滋病患者和感染者与其他正常人一样享有同等的工作、生活和学习的各种权利，任何人不得限制或剥夺。要坚持做到人文关怀，就必须不折不扣地落实“四面一关怀”政策，实行医疗服务、社区服务、社会服务与家庭关怀相结合，建立健全艾滋病关怀救治服务体系。要反对和消除歧视，首先必须从立法观念上消除歧视，然后通过一系列立法条文保护艾滋病患者和感染者的合法权益。

四、地方艾滋病立法的立法主体与立法依据

（一）地方艾滋病立法的立法主体

地方艾滋病立法分为一般地方立法、民族自治地方立法与经济特区地方立法三大类。

所谓地方艾滋病立法主体即地方立法机关，是地方各种立法活动参与者的总称。根据《立法法》的规定，现阶段地方艾滋病立法主体的种类有：

①省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会；②省、自治区的人民政府所在地的市的人民代表大会及其常务委员会；③经济特区所在地的市的人民代表大会及其常务委员会；④经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会；⑤民族自治地方的自治区、自治州、自治县的人民代表大会；⑥省、自治区、直辖市的人民政府；⑦省、自治区的人民政府所在地的市的人民政府；⑧经济特区所在地的市的人民政府；⑨经国务院批准的较大的市的人民政府；⑩民族自治地方的自治区、自治州、自治县的人民政府。

（二）地方艾滋病立法的立法依据

地方艾滋病法规规章的立法依据除了《宪法》、《立法法》外主要有以下几个方面：

一是法律法规依据。主要有《传染病防治法》、《献血法》、《母婴保健法》、《婚姻法》、《艾滋病监测管理的若干规定》、《血液制品管理条例》、《强制戒毒办法》、《血站管理暂行办法》、《性病防治管理办法》、《医疗机构临床用血管理办法》、《艾滋病免费自愿检测咨询管理办法（试行）》、《艾滋病及常见机会性感染免、减费药物治疗管理办法（试行）》、《预防艾滋病性病宣传教育原则》、《新药审批办法》、《医务人员艾滋病病毒职业暴露防护工作指导原则（试行）》等。

二是政策依据。主要有：国务院《关于切实加强艾滋病管理工作的通知（国发【2004】7号）》、卫生部发布的《关于加强预防和控制艾滋病工作的意见》（准规章）与《关于艾滋病病毒感染者和艾滋病病人管理的意见》（准规章）、《关于预防艾滋病推广使用安全套（避孕套）的实施意见》等。

三是国际法规依据。主要有《联合国千年宣言》、《关于艾滋病毒艾滋病问题的承诺宣言》、《巴黎艾滋病首脑会议宣言》、《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》、《艾滋病、人权和公共健康》与《亚太经社会区域的政策问题》等。

此外，本行政区域的具体情况和实际需要以及个别地方的行之有效的管理防治艾滋病的具体实践经验也是艾滋病立法的重要依据。

五、地方艾滋病立法的思路、主要内容与保障措施

（一）地方艾滋病立法的思路

地方艾滋病立法的思路可概括为一句话：转变观念，正视现实，先易后难，逐步建立与完善地方艾滋病立法体系。具体包括：

第一、转变观念，坚持正确的方针。转变观念，就是立法者要改变以往对艾滋病本身的错误认识、艾滋病传播途径的单一认识和偏重惩罚忽视关怀的歧视性理念。艾滋病不是性病，艾滋病的传播途径除了性传播外，血液传播和母婴传播也是重要的途径。借鉴国外成功经验，在依法严厉打击贩毒、卖淫嫖娼等社会丑恶现象的同时，对重点人群采取必要的行为干预措施，减少他们传播或感染艾滋病的机会。坚持正确的方针，就是立法时要采纳经过实践检验的、切实可行的用于指导和约束艾滋病预防、控制和管理的行动准则和行为规范。现阶段，要做好地方艾滋病立法工作，必须明确和坚持4大方针：一是坚持预防为主、防治结合与综合治理的方针；二是坚持政府主导、多部门合作与全社会参与的方针；三是坚持依法防治、科学防治的方针；四是坚持突出重点、分类指导、注重实效的方针。

第二、正视现实，着重解决问题。正视现实，就是正确认识和全面看待各地艾滋病疫情所面临的严峻形势；着重于解决问题，就是针对现实问题实施立法行为，拿出应对措施，解决存在的问题。资料显示，31个省、自治区、直辖市的艾滋病疫情均有上升态势，艾滋病流行正由高危人群向普通人群扩散，云南、河南、新疆、广东等地的艾滋病已出现较高的流行趋势，性传播艾滋病的比例不断攀升，部分省份的艾滋病死亡人数（率）持续增加，全国艾滋病感染率高达0.07%。艾滋病的传播和流行，使一些地区的经济发展受到了严重影响，同时引发了救治关怀患者、照顾孤儿寡老、消除社会危害和维护群众健康等一系列社会问题。这些问题的解决，离不开地方立法的保驾护航。

第三、先易后难，逐步完善地方艾滋病立法体系。先易后难，就是在艾滋病立法过程中要分清主次或重点，对那些条件成熟的、业已证明有效的、技术性较强以及难度较小的问题可以先行出台，其他的待以后立法条件成熟再行出台。逐步完善立法体系，就是通过制定和出台有关的地方性法规及各类规章、自治条例及单行条例，并在实践中不断修改完善，力争在2010年前后形成具有中国特色的初步的地方艾滋病法规体系。

（二）地方艾滋病立法的主要内容

地方艾滋病立法的形式主要有《艾滋病防治条例》、《艾滋病防治办法》、《艾滋病防治规定》、《艾滋病防治实施细则》等。从微观上看，现代成文法的结构类型分为三种：简单的结构、复杂的结构与介乎两者之间的结构。地方艾滋病防治条例与国家制定的防治条例相比，其条例的结构宜采用简单的结构，通常包括9大要件：①条例的名称；②条例的规范；③条例的条文；④有关条例的说明和解释；⑤条例的名称下方的括号；⑥通过机关和通过时间；⑦公布机关和公布时间；⑧生效或施行时间；⑨表述条例的内容的语言文字。从宏观上看，地方艾滋病防治条例法规结构主要应有总则、分则与附则三部分，一般分章节条文表述。地方艾滋病防治条例的主要内容有以下几个方面：

（1）法规名称

根据目前中国艾滋病立法的实际，在国家艾滋病防治条例未出台之前，地方法规名称宜叫《××省艾滋病防治条例》，在国家艾滋病防治条例出台之后，地方法规名称宜叫《××省艾滋病防治实施条例》。

（2）总则的内容

总则是整个条例的纲领和关系条例的全局的内容的综合。在条例中，总则具有统领的作用。主要内容包括：①立法的目的；②立法的依据；③立法的调整范围；④立法的效力；⑤立法的奖惩等。

（3）分则的内容

分则是使总则内容得以具体化的所有条文的总称。分则与总则一样都是整个条例的组成部分，分则的内容依不同的条例而有不同的特色。归纳起来，地方《艾滋病防治条例》分则部分一般包括以下若干内容：

①预防与控制。主要规定宣传教育、重点单位的预防、医源性感染控制、实验室预防、血液和血液制品管理、捐献行为管理、消毒管理、废物处置管理、毒株管理、职业暴露管理、行为干预等。

②监测与疫情报告。主要规定艾滋病监测、艾滋病检测、疫情初报、疫情再报、疫情通报、重大疫情报告、疫情公布等。

③治疗与救助。主要规定治疗机构与资格、医护人员从业条件、救治网络建设、医疗专家组的组建、属地治疗原则、不得拒绝接诊、艾滋病医疗保险、艾滋病最低生活保障、困难群体的医疗救助与生活补贴、艾滋孤儿上学、生活捐助等。

④权利与义务。主要权利有艾滋病病人的生活权、工作权、就医权、上学权、隐私权；主要义务有保密义务、告知义务、不歧视义务，就诊义务、接受指导义务、不得故意传播的义务等。

⑤法律责任。主要规定卫生行政主管部门实施的行政处罚、出入境卫生检验检疫主管部门实施的行政处罚、行政处罚的具体程序、行政复议与行政诉讼等。

（4）附则的内容

附则是条例中总则和分则的辅助性内容。附则一般放在条例最后，它是整个条例不可或缺的重要组成部分。附则的内容一般包括：

①关于名词、术语的解释；②关于解释权的授权规定；③关于施行时间的规定；④关于宣告废止有关法规的规定等。

（三）地方艾滋病立法的主要保障措施

地方艾滋病立法是一项综合性很强的工作，涉及到方方面面。要做好这项工作决非易事，这就要求我们必须拿出一定的措施予以保证：

第一、组织措施。这是最根本的措施。没有组织保证，地方艾滋病立法就是一句空话。组织措施主要有两条：首先，尽快成立地方艾滋病立法协调领导小组，统一协调地方艾滋病立法的调查研究、文本起草及年度计划实施工作；其次，成立一支精干的研究队伍，确保产出优质、高效的地方艾滋病立法研究成果。具体参加人员应由三部分组成：一是省、地、县三级卫生防疫、政法司法系统有所专长和研究的干部职工；二是大专院校的医学、经济学、法学专家教授；三是科研院所的医学、经济学、法学研究人员。一个地方要制定和出台具有本地特色的《艾滋病防治条例》，没有强有力的领导班子和专家队伍是不行的。

第二、经费措施。这是实施立法计划的重要保障。地方艾滋病立法不仅工作量大，而且还是一个跨学科的、综合性极强的工作，不可能一蹴而就。除了要花费大量的时间外，还必须有必要的经费做保证。具体费用包括6部分：一是立法纲要的起草撰写；二是调查研究；三是出国考察；四是修改汇总；五是出版印刷；六是座谈会、论证会、听证会等6个方面的费用。这些经费都是必须的。据调查，目前很多省份的立法年度经费中，都没有关于艾滋病立法的经费，年度社会科学基金中也鲜有艾滋病立法的内容。建议在加大艾滋病防治经费投入的同时，列出一定比例专门用于艾滋病立法调研与理论研究，以保证地方艾滋病立法工作顺利实施。

第三、计划措施。要提高地方艾滋病立法质量和确保艾滋病立法有所收效，就必须强调艾滋病立法的计划性。首先，确定一个中长期立法计划（2006—2015），也就是从现在到2015年的艾滋病立法计划，具体可分为2006—2010年、2011—2015年两个立法阶段。在15年时间里，我们要立什么法，立多少法、什么时候立什么法等，要有一个通盘考虑，绝不能打乱仗。其次，制定一个比较切实可行的年度立法计划。每一年立法项目都必须明确具体，包括计划前期调研论证的立法项目、计划出台的立法项目等都必须明确具体。只有这样，才能保证艾滋病立法年度计划和中长期计划的贯彻落实。年度计划实现了，中长期计划才会落到实处，15年的艾滋病立法计划才可能由理想变为现实。

第五、技术措施。技术措施是提高立法质量的根本保证。在西方，立法技术从19世纪初叶就开始受到关注，至今已取得了比较成熟的立法理论和立法技术。在中国地方艾滋病立法实践中，立法技术问题迄今仍未受到应有的重视、也未获得应有的地位。作为研究人员，一方面，既要采用一些传统的方法，如历史分析法、问卷调查法、实证分析法等，又要采用一些新的方法，如借助于新技术的网上调查法、电脑分析法等。另一方面，要力求筛选一批立法技术范例，以供立法机关参考选用，在条件许可的情况下，应综合地、创造性地提出适合中国实际的艾滋病立法技术，努力提高立法机关的选中率。作为立法机关及立法人员，不但要严格执行业已认可并仍在适用的一些立法技术，更重要的是要尝试性地选用一些新技术，以保障艾滋病立法的先进性与可行性。一方面，要熟练地掌握立法技术的使用方法。常见的方法有：从实际出发和注重理论指导相结合的方法；客观条件和主观条件相结合的方法；原则性和灵活性相结合的方法；稳定性、连续性和适时变动性相结合的方法；总结、借鉴与科学预见相结合的方法；中国特色与国际大趋势相结合的方法等。另一方面，要注意与立法技术密切相关的有关问题。这些问题包括：立法要有科学、严肃、慎重的态度；立法要避免和消除混乱；立法要正确看待“成熟一个制定一个”的方法；立法要尽量少用试行法和暂行法等。要建立一套符合本地特点的艾滋病立法技术保障体系，切实提高地方艾滋病的立法质量。

【作者简介】

姜爱林，博士后，哈尔滨商业大学教授。

【注释】

[1]这里列举的比例是一种理想的、最佳的立法情景，按理讲，规章要比法规更具体，所以，最好是一个地方既要有法规，也要有规章；但实际情况可能是制定了法规，就不再制定规章，因而，实际的数量要比理想的数量少。

[2]参见李学梅、邓琳：北大清华等北京院校谢绝在校园免费发放安全套。http://www.sina.com.cn2004年11月24日；龚文颖、邓新。广西高校发放千余只安全套校警出动强令禁止。http://new s.tom.com2005年09月24日。

[3]《2003年中国艾滋病防治联合评估报告》。全国艾滋病信息资源网。2003年12月10日。

[4]艾滋病感染者报告数增幅加速。http://www.cyy123.com2005年10月19日。

[5]《2004年中国艾滋病防治联合评估报告》。全国艾滋病信息资源网。2004年12月10日。

[6]《2004年中国艾滋病防治联合评估报告》。全国艾滋病信息资源网。2004年12月10日。

[7]《2003年中国艾滋病防治联合评估报告》。全国艾滋病信息资源网。2003年12月10日。

[8]《2003年中国艾滋病防治联合评估报告》。全国艾滋病信息资源网。2003年12月10日。

[9]《2004年中国艾滋病防治联合评估报告》。全国艾滋病信息资源网。2004年12月10日。

[10]艾滋病感染者报告数增幅加速。http://www.cyy123.com2005年10月19日。

[11]周婷玉：我国有7.6万艾滋孤儿2010年将增至26万。HEALTH.SOHU.COM2005年7月21日。

【参考文献】

{1}姜爱林.从惩罚到关怀：17年来的中国艾滋病立法；国史研究参阅资料，2005，（6）：1—45.

{2}姜爱林.中国艾滋病立法的成效、问题与对策.中州学刊，2005，（2）：99—103.

{3}姜爱林.艾滋病、小偷与立法.江苏警官学院学报，2004，（6）：25—33.

{4}夏国美，伯雷斯大斯科特.论中国艾滋病的立法框架.社会科学，2004（12）：46—56.

{5}吕美行、顾帮朝.艾滋病防治地方立法的障碍.南京医科大学学报：社会科学版，2003，（4）：331—332.