第四讲统筹城乡发展
第四讲 统筹城乡发展
大学生村官2008年,我国普通高校毕业生达559万人, 2009年更高达610多万人,加上全球金融危机对我国经济的影响,大学生就业面临巨大压力在城市“无业可就”的同时,广大农村“有业不就”的情况仍很突出。在国家加大对农村和农业投入以及《就业促进法》施行的有利时机下,农村为毕业生发展提供了巨大空间。——到祖国最需要的地方就业,大学生的就业前景十分广阔。
在科学发展观的确立和形成过程中,党中央从统筹城乡发展的高度,把解决“三农”问题摆在国民经济和社会发展的优先位置考虑。这是新世纪党从全局出发做出的重大战略决策,对搞好今后的农业和农村工作具有十分重要的意义。
一、统筹城乡发展的基本含义
(一)统筹城乡发展的内涵
统筹城乡发展就是要把农业、农村和农民问题,放到整个国民经济和社会发展的重要位置综合考虑,合理调整国民收入分配结构,加大对农业、农村的投入支持,逐步扭转目前存在的“城市腿长、农村腿短”的局面,改善城乡二元经济结构,推进农业、农村经济社会加快发展。(马凯主编:《科学发展观》)统筹城乡发展,就要更加注重农村的发展,解决好“三农”问题,坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针,逐步改变城乡二元经济结构,逐步缩小城乡发展差距,实现农村经济社会全面发展,实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展,实现农业和农村经济的可持续发展。(科学发展观学习读本)
(二)统筹城乡发展的战略意义
1、统筹城乡发展是正确处理工农关系和城乡关系的需要。工农和城乡是互相联系、互相依赖和相互促进的两个方面。一方面,工业和城市的发展需要农业和农村提供日益丰富的农产品和土地、资金和劳动力等要素;另一方面,农业和农村发展又需要工业和城市提供大量的工业品以及现代资本技术,为改造传统农业、改善农村基本生活条件做出贡献。在工业化发展的不同阶段,工业和农业、城市和农村的关联关系是不同的。在工业化初始阶段,工业化和城镇化需要农业和农村提供大量的原始资本积累,而对后者反哺很少。在工业化进入中期阶段以后特别是进入中后期阶段后,工业、城市反哺农业、农村成为必然趋势。我国人均国内生产总值已突破1000美元大关。今后20年还将向工业化后期阶段过渡。在当前和今后的工业化进程中,如何顺应工业化和城镇化的发展规律,不断减少工业和城市对农业和农村的索取,相应增强工业化和城镇化对农业和农村发展的带动作用,这是处理工农关系和城乡关系的战略举措。只有通过政府进行必要的干预和引导,按照建立社会主义和谐社会的要求,用统筹城乡发展的思路和办法解决索取和反哺的关系,才能促进工农关系和城乡关系的良性互动。
2、用统筹城乡发展的思路解决“三农”问题是全面建设小康社会的需要。党的十六大提出了我国在21世纪头20年要全面建设小康社会的目标和任务,要完成这一宏伟目标和任务,重点和难点都在农村。一是我国处于社会主义初级阶段,农业、农村尤其不发达。13亿人口,有60%在农村,8亿人口的就业、吃饭、教育文化、卫生通信等是个大问题。按照党的十六大提出的目标和要求,农村能否如期完成全面建设小康社会的各项任务和目标对全国来说尤为重要。二是我国城市和农村的发展差距甚大,农村的物质文明和精神文明建设都远远落后于城市,特别是目前农村还有2600多万绝对贫困人口,主要集中在中西部的老、少、边、穷地区,他们的人均年收入在668元以下,生活相当困难。同时,全国农村还有6000万人刚刚越过温饱线,收入不稳定,一旦遇到天灾人祸就容易返贫。如何改变农村地区的落后面貌,消除农村贫困,是农村乃至全面建设小康社会首先要解决的问题。三是同工业发展相比,我国农业的现代化水平极为低下。农业主要是小规模生产经营,专业化、区域化和商业化程度低,生产基础设施落后,现代技术装备水平不高,农业劳动生产率远远低于工业,也落后于发达国家的劳动生产率。400万个美国农民养活了3亿美国人,并养活了上亿外国人!中国是4、5亿农民养13亿人。面对当前农业发展现状,尽快提高农业现代化水平,是实现整个国民经济现代化的需要,也是全面建设小康社会的需要。
3、统筹城乡发展是保持国民经济平稳持续较快发展的需要。当前,困扰我国经济发展的一个突出矛盾是经济结构不合理。例如投资偏高、消费偏低;对外贸易增长偏快、内需严重不足;经济迅速发展,社会事业发展滞后等,这些结构性矛盾的形成,都与农村居民消费需求不足、教育文化卫生等事业发展滞后有直接关系。在占全国人口大多数的农村地区,由于农民人均收入水平低,购买和消费能力长期不足,导致全国内需不旺,消费偏低。2004年,全国农村有24971万户农民,每百户农民拥有彩电为75·1台,电冰箱17·8台、洗衣机37·3台、电话机54·5部、空调机4·7台、家用电脑1·9台,分别仅相当于城
市居民的56·3%、19·7%、38·9%、56·5%、6·7%和5·7%。统计数字显示,我国农村彩电等耐用消费品的普及率要远远低于城市,到2006年底,彩电、冰箱、洗衣机、空调在城镇家庭每百户拥有量分别达到了138.7、91.8、96.8、87.8(个、台),而农村地区的数字依次为89、22.5、42.9、7.3,国家统计局曾经作过测算,我国农村居民每实现1000亿元的最终消费,就将对整个国民经济产生2356亿元的消费需求。与此同时,这一政策也将有利于减少贸易顺差,消化家电过剩产能。曾晓安说,我国是目前世界上最大的家电生产国和出口国,近年来大约一半的当年产量都需要出口消化,家电产品因此成为我国贸易顺差的重要来源,而针对我国家电产品的贸易摩擦也频繁发生。据初步测算,全面实施“家电下乡”后,预计到2010年,将基本消化这五大类电器的过剩产能,每年减少顺差100亿美元以上。如果今后一段时间内,每年将农村的社会消费品零售总额增长率保持在10%左右,农民对家用电器和工业品消费需求就会增加,农村每年会增加1800多亿元的社会消费量。由此可见,对国民经济结构进行战略性调整,必须统筹考虑农村、农民问题。 07年12月22日,中国财政部与商务部联合宣布,旨在扩大我国农村消费的“家电下乡”工作,将在山东、河南和四川三省率先试点。三省农民将可以买到专为农村市场生产的限价家电产品,包括彩电、冰箱和手机三大类。农民购买限价产品后,可以从财政部门申领相当于产品销售价格13%的补贴,每户限购两件。从2007年12月到2008年10月,第一轮家电下乡取得了350万台的产品销量,销售额约为50亿元,同比增长40%;今年(09年)国家投入家电下乡的补贴将从去年的90亿元增加到150亿元,可以拉动内需1000多亿元。这项政策至少要坚持5年,可以拉动家电销售5000亿元以上。09年2月1日起,家电下乡的范围将从12个省(区、市)推广到全国,同时政策补贴范围还将扩展到热水器和空调等产品。专家们认为,中国农村的现代化还处于起步阶段,相对于中国城市追赶世界水平的速度来说,中国农村与发达国家农村的差距就显得大得太多了。还是以电器为例,我国农村洗衣机、电冰箱、空调、手机等产品的普及率仅相当于中国城市上世纪80年代末的水平,发展整整落后于城市近20年。去年,中国农村居民人均纯收入3587元,大概只相当于城镇居民的1/4。李国祥说,在发达国家,城乡之间是没有如此明显的差距的。世界上其他国家农民的生活水平究竟如何呢?韩国的新农村建设一直被周边国家视为“样本”。本报驻韩国特约记者的朋友朴先生家是一个3口之家的养牛户,年纯收入能达到1亿韩元(120韩元约合1元人民币)。一家人住着150平方米的房子,还有一个近万平方米的牧场。家用电器自不必说,汽车就有两辆,还有一台拖拉机。像朴先生这样的中等偏上收入家庭,在韩国农村还有很多。据统计,韩国大约有340万农民,占总人口的7%。2006年,韩国农户的年均家庭收入为3230万韩元,大约是城市工薪家庭收入的2/3。 本报驻日本特约记者认识一位过着“半耕半读”生活的日本教授。这位教授一到休息日就去照看他的农田。据统计,日本农户大约有185万户,其中,像这位教授一样的“兼业农户”约占总数的3/4,而收入全部来自农业的“专业农户”只有43万户。在日本,除了特别偏僻的农村、海岛,绝大多数农村的生活条件与城市都没有太大差别。一般农民家庭的住房比城市大,多为独门独院,还另有停车场,很多农民家有两辆车,家里的电器,比如液晶电视、洗衣机、空调等更是一应俱全。农民们一般开车30分钟就能找到大型超市、百货商店、医院、图书馆。很多农村地带,因为可以节省城市特有的花销,生活反而比城里人更富裕。此外,由于日本存在强制性的国民健康保险制度、年金制度,因此农民与城里人一样,没有后顾之忧。记者分析说,早在二战后,日本就开始了农业现代化,日本农民生活的改善完全是工业化反哺农业的结果。而多年来,日本政府对农民生产稻米高价收购等保护措施,也对改善农业生产环境起到了重要作用。发达国家城乡差距小,主要归功于发达国家对农民的直接补贴,欧美国家从上世纪60年代就对农业实施补贴政策,差不多把预算的一半用于农业补贴。农村人口少也是原因之一,其比例大多不到总人口的5%。
二、统筹城乡发展面临的主要问题
统筹城乡发展是一个大课题,是一个新课题,也是一个难课题。说它是大课题,是指统筹城乡无所不包;说它是新课题,是指在经济转轨过程中,尚未建立起与之相适应的市场经济体制;说它是难课题,是指城乡差距、城乡矛盾不是轻易就能解决的。中央提出统筹城乡发展以来,大家基本取得了共识:推进城乡统筹发展,不仅是对农村增加投入,而且应强调从各个方面支持农村发展。十六大报告提出:“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大历史任务”。目前,城乡之间的基本矛盾还是农村经济社会发展明显滞后,农村居民生活水平和消费水平明显落后于城市居民,如果不解决这个问题,统筹城乡短期内很难见效。所以,统筹城乡发展主要还是要解决好“三农”问题。
现阶段中国“三农”问题的实质是农民问题;农民问题的核心是收入问题;收入问题的本质是就业问题;就业问题的关键是农业劳动生产率和城镇化问题。因此,统筹城乡发展需要重点研究和解决的主要问题是二元结构问题、农民收入问题、农民就业问题、农民教育问题、土地制度问题、户籍制度等问题。
(一) 二元结构问题
发展中国家经济结构普遍存在自然经济与商品经济、农村传统农业与城市现代工业并存的现象。发展中国家要实现经济现代化,就是要在其经济发展过程中,把传统农业经济与现代工业经济并存的异质结构转化为同质结构,即把“二元结构经济”转变为“一元结构经济”。中国二元经济结构的转变,不仅要实现农业剩余劳动力的转移,而且必须全面解决“三农”问题以及城市与乡村、经济和社会的和谐协调发展问题。一句话,就是要统筹城乡经济社会发展。我们不能把统筹城乡经济社会发展,简单地理解为跳出“三农”抓“三农”:即靠工业化来解决农业问题;靠市民化来解决农民问题;靠城镇化来解决农村问题。在中国,要消除二元经济结构,全面解决“三农”问题,实现统筹城乡经济社会发展,必须从中国的具体国情出发,全面繁荣农村经济,实现农业现代化,加快推进城镇化进程。在中国现代化建设中,农村经济的繁荣和城镇化进程的加快是相互依存、相互制约、相互促进的良性互动关系。如果农村经济繁荣不起来,城镇化进程就不可能加快,如果忽视了农业和农村自身的现代化,“三农”问题就不可能解决。农业现代化和农村城镇化两者应统一于现代化建设之中。
(二) 农民收入问题
“九五”期间农民收入增幅逐年下降,从1996年的9%降至2000年的2.1%,1998-2000年连续3年农民人均销售农产品的收入在减少。虽然2004年,农民人均纯收入达到2936元,然而,农民增收困难仍然是中国农村发展面临的最大问题。
收入问题已成为农民问题的核心。因此,如何建立农民增收的长效机制,解决影响农民收入增长的结构性和体制性矛盾,是能否实现统筹城乡发展的大问题。
统筹城乡发展,增加农民收入,也是今后一个时期中国农村工作的重点。除加大农村税费改革,加大对农村基础设施的投入外,必须重点抓好以下几个方面的工作:
第一,全面启动新的农业科技革命。伴随着新的科技革命,一场以生物技术和信息技术为主导的新的农业科技革命正在全世界范围内悄悄兴起。它渗透到农业技术和生产的各个方面,将为农业发展注入新的活力,促进新的农业技术体系和产业体系的形成。中国必须抓住机遇,全面启动新的农业科技革命,依靠科技进步,加大力度调整和优化农业结构、农产品品种结构、生产结构和生产布局,大力发展优质高效高产农业,提高中国农业的国际竞争力,再次振兴中国农村经济。
第二,大力促进农业产业化经营。新的农业科技革命的目标,不应仅定位于加快农业科技发展,而要以促进农业产业革命为主导目标,带动农业产业化的发展。通过农业产业化,提高农副产品的档次和附加值,为大量农民提供新的就业机会,增加收入。
第三,加快推进城镇化建设。除了农村自身的结构调整、提高质量、提高效率之外,更突出的问题就是必须加快农村剩余劳动力的转移,加快城镇化进程。只有这样,才能开辟农民收入持续增长的道路。否则,农民收入不仅在短期内,而且在相当长的时期内都难以快速增长。
第四、提高农业生产经营的组织化程度。可以通过完善农村地租价格的方式,实现土地资源的相对集中,为农业规模经营奠定基础;积极扶持农业龙头企业发展,形成一批各具特色、科技含量高、辐射面广、
带动力强的农业龙头企业群体;鼓励和引导大中型工商企业挟技术和资金优势进军农业,发展工厂化农业;创造条件,加快农业企业上市融资的进程;建立和发展各种农产品行业协会等中介组织,提供信息技术服务,进行市场价格协调与行业管理,反倾销反补贴调查、应诉等,从组织上保证农民收入的提高。
(三) 农民就业问题
目前,除1.3亿乡镇企业务工人员和1亿进城农民工外,中国农村还有近2亿失业、隐性失业人口,这是农村收入低,收入增长慢的根本原因。农民收入问题的本质是就业问题。因此,要从战略高度重视农民的就业问题,在就业问题上给农民以“市民待遇”,逐步实现城乡劳动力市场一体化。
要从根本上改变农村面貌,必须把农民就业问题的着眼点从局限于农村内部转移到放眼全局,实行城乡统筹;打破农村劳动力与城市劳动力在政策上、制度上的界限,让农民自由流动,自主择业,享受与城市职工同等的待遇;将乡镇企业发展与工业化、城镇化相结合,逐步打破乡镇企业的社区封闭性,促进乡镇企业连片集中发展,结合小城镇建设,建立大批乡镇工业小区;努力提高农村劳动力的整体素质和就业能力;拓宽服务领域,作好信息工作,着力清理针对农民工的歧视性政策和各种乱收费,鼓励多部门、多渠道、多形式为农民工提供法律服务。
据最新数字统计,在全国各大中小城镇务工的进城农民工已达2.1亿之多,如此巨大规模的社会群体的存在,不可避免地会对中国现行的户籍制度和社会保障等制度产生巨大冲击,必然导致相应的社会后果和政治后果。规模巨大的农民工从土地上剥离出来,又融不进城市社会,只能在城市的边缘地带生活和劳动,他们的生存状态应引起我们的高度关注。
广大农民工与城里的劳动者处于不平等的竞争环境,他们之间存在着文化教育水平的差异,存在着城乡分割的体制性歧视。在就业准入、住房交通、安全保障、工资收入、医疗卫生、子女教育、打工收费、养老与失业保险、学习与进修、城乡文明的交融、户口限制等方面的种种烦恼,导致了农民工在就业和生活方面的不稳定,导致了他们的合法权益得不到有效的保护。因此,善待民工兄弟就是要在就业、就学、居住等方面公平地对待进城农民工,实行城乡就业准入的市场化,让农民工子女分享义务教育的权利,为农民工建设廉租住房;就是要按照市场经济、法治社会的原则,改变城乡二元分割体制,建立新的城乡关系,打击和防范犯罪,保护农民工的人身安全,保护农民工的各种合法权益,与农民工真正平等相待,实现真正的“市民待遇”;就是要按照市场就业公平竞争、公民权利平等的原则进行政策清理、制度创新,建立和发展城乡一体化的劳动力市场,建立新的社会保障体系,加快对农民工进城的社会管理立法和户籍制度的改革。
(四)农民教育问题
城市义务教育基本上是国家投资,而农村义务教育基本上是以摊派方式由农民自己负担。如果不改革城乡之间不公正的教育制度,确保义务教育阶段的机会平等,不公正的苦果将不仅仅由那些被剥夺了机会的人群来吞咽。教育农民,培训农民,全面推进农民的知识化,不仅能够造福农民,兴盛国家,也是统筹城乡发展的一项重要战略举措。
解决农民教育问题,首先是要普及农村义务教育,消除农村文盲和半文盲。农村义务教育“以县为主”的管理和投入体制的确立,对解决当前农村义务教育发展发挥了重要的作用,但一部分县(市)经济发展水平不高,政府财力薄弱,由县级政府负责统一发放教师工资仍面临着很大的困难。因此,应将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列,工资由中央或省(州、市)承担并列入中央预算或省(州、市)预算,也可以由各级政府预算共同分担。为此,必须按照建立公共财政体制的要求,调整国家财政支出结构,进一步强化中央和省级财政支持农村基础教育的职责和投入力度,让农民享受必须的公共教育,为彻底扫除农村文盲和半文盲创造条件。
二是要普及农业科技知识,使农民不当“农盲”。中国农村高中毕业后不能上大学的青年大约有1100万,潜力虽然很大,但实践能力缺乏。应当使他们适应新的农业科技革命的需要,接受各种农业技术培训,成为“新农民”,通过科技下乡活动的长期化和制度化,推广农业新技术、新知识,加快对传统农业技术的利用和改造,加速对现有科技成果的推广和应用,积极开发利用现代高新技术。
三是要加强职业技能培训,提高农民的就业本领。进城务工的农民工整体素质低,就业能力弱,竞争力不强,必须建立健全各种培训机制,采取有力措施提高农村劳动力的素质。比如,将农村9年制义务教育与职业技术教育发展结合起来,根据市场需求加强对农村劳动力的技能教育;对进城农民工进行培训,逐步建立起职业培训与农民分工分业相衔接的机制,提高农民就业的竞争力,使最广大的农民工成为有文
化、懂技术、高素质的劳动者。
四是要加大扶贫力度,发展教育脱贫。从教育脱贫的角度来看,未来反贫困政策的重点应该是:第一,努力控制贫困地区的人口增长,切实提高人口素质。第二,采取倾斜政策,加大科技扶贫力度。
(五)土地制度问题
“三农”问题的核心是农民收入问题,农民收入的“根”是土地制度安排。农村土地制度上的缺陷,使农民仅有的土地资源利益得不到等值的回报,农民收入增长就失去了稳固基础的核心、关键和本质;影响城乡经济结构调整的方向,使统筹城乡发展缺少得以实现的理论基础。
农村土地制度的缺陷主要表现为:一是土地所有权制度上的缺陷,农村和城市郊区的土地属于集体所有这种土地产权在实践中是模糊的;二是土地使用权制度上的缺陷,农民实际拥有的土地使用权只有耕种权、部分收益权和极小的处分权,权能是不完整的;三是由于土地所有权和使用权制度上的缺陷,导致土地征用制度上的问题。比如,征地补偿办法不合理,征地范围过宽,征地程序忽视农民意愿,失地农民的安置责任不明确,土地征用越多,政府利益越大等。四是土地管理制度上的缺陷。各级土地管理部门受同级政府领导,不可能对政府征用土地的违法行为的发生形成制约,最终损害的是农民赖以生存的土地资源和农民的根本利益。
统筹城乡发展,必须加快农村土地制度的创新,进一步完善农村土地产权制度。
首先,明晰土地所有权主体。我国农村和城市郊区的土地属于集体所有这种土地产权,是以村为单元的所有农民共同所有,其代表是村民委员会或村集体经济组织,农民作为集体组织成员,都平等地拥有对集体土地的成员权,但并不拥有按份分割土地的所有权。因此,必须推进农村集体经济的股份合作制改革,将包括土地在内的集体资产核资折股,量化到农民个人,组建初级股份合作社,让每一个村民拥有一份相应的股权,按股给农民分红利。只有实行这种土地农民所有制,才能真正实现“耕者有其田”,使农民的土地权益从根本上得到保护。
其次,合理界定土地使用权主体的权利范围。合理界定土地使用权主体的权利范围最主要的是要明确农民土地使用权为物权而不是债权,其涵盖承包权、经营权、抵押权、入股权、继承权和转让权等权能,是具有交换价值的独立资产。使用权的物权化包括法定化、固定化、长期化、可继承化和市场化。这就是说,对农民土地使用权的物权化,在以后新的法律修改中要予以确认;把农民的土地使用权固定在具体的地块上;明确农民土地使用权的长期性;农民的土使用权可以按照法定继承程序让度;农民的土地使用权也可以在土地市场上流转。同时,要给失地农民以妥善的安置。
第三,完善土地征用制度。一方面,要坚决维护集体土地的合法权益,使集体所有的土地在法律上取得与国有土地平等的地位。为此,要把现行强制性的行政征用行为转变为交易性的市场购买行;严格界定国家公用事业范围,将经营性的土地征用与国家公用事业征地分开,保证国家为了公共利益的需要才动用征地权;根据土地稀缺程度和农民生产生活条件的改善,提高土地征用补偿标准,对农民给予公平的补偿;合理分配级差地租,采取农民入股的方式参与二、三产业开发;进一步完善征地程序,保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权与参与权。另一方面,要积极推进农村集体非农建设用地直接进入市场流转。在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下,打破国家对土地一级市场的垄断,允许集体土地使用权进入一级市场进行交易,做到国有土地和集体土地使用权“两种产权,一个市场”,统一管理,实现国有土地与集体土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。在农村集体非农建设用地使用权流转的初始阶段,可以将集体土地市场划分为一级市场和二级市场,允许和鼓励农民以租赁、参股等方式参与土地收益的二次分配,获得长期稳定的收益。
第四,严格土地制度的管理。要采取最严格的耕地保护制度,严格控制农业用地转为非农业用地,防止耕地总量降低到最低警戒线以下;对征地中违法行为尤其是政府在征用土地中的违法行为要做到有法可依、有法必依、执法必严,坚决遏止政府谋利的“圈地之风”和集体谋利的“流转之风”;建立合理的土地资产和收益的分配机制,保护农民赖以生存的土地资源和农民的根本利益。
(六)户籍制度问题
统筹城乡发展,实行农业规模经营,推进城镇化进程,最终是要减少农民,鼓励农民去城市安居乐业。但是,现行的户籍制度却像一堵无形的高墙人为地把人们分成了两种截然不同的身份:农民和市民。由于城乡居民的两种身份制度,造成了农民因户口不同而带来的就业、教育、社会保障等方面的各种歧视。显然,现行的户籍制度剥夺了“公民居住迁徙的自由”这一公民基本权利,阻碍了中国经济社会的发展和现
代市场经济体制的建立,不利于发挥人口迁移对城乡经济发展的促进作用。一句话,现行户籍制度不利于中国农业现代化建设和城镇化进程的推进。
改革现行户籍制度,实行户籍制度创新是统筹城乡发展的客观要求,是推进城镇化的必然选择,是实现人口合理有序流转的必要保证。改革现行户籍制度就是建立城乡统一的新型户籍管理制度,要除去附着在户口上的种种倾斜政策,逐步取消城市居民的一些特殊待遇,按照降低门槛、放宽政策、简化手续的原则,进行户籍制度改革,实行一元化户口登记制度,逐步取消农业和非农业户口性质的划分。要鼓励农民工进入城市工作,鼓励农民进入城镇和城市落户,把进城农民的计划生育、子女入学、劳动就业、妇幼保健、卫生防病和治安管理等列入各有关部门和社区的管理责任范围,并将相应的管理经费纳入财政预算,为城乡人口和劳动力合理流动创造条件。总的目标是,按照国际惯例,建立全国统一的以身份证管理为主的一元户籍制度,任何一个公民有选择居住地的权利,只要有稳定的收入和居住条件,就可以在当地落户。通过建立个人信用系统,使户口管理向人口管理过渡,人口管理手段向证件化过渡。
三、统筹城乡发展的举措
以上六个问题是是统筹城乡建设中的重大问题,除了以上对症下药提出的一些解决办法外,国家还应该从一下几方面入手,推进统筹城乡发展的落实。
(一)建立统筹城乡发展的机制。城乡统筹发展至少要在五个方面进行体制创新:
第一,形成一个党委政府所有部门齐心协力的工作机制。以北京为例。北京2003年基础设施投入的城乡比例是8∶2,到2006年这一比例达到了约5∶5。2003年“非典”爆发后,北京市委市政府意识到,城乡差距已影响到整体发展,因此要求所有部门到农村调查,明确其对农村发展的责任,汇总后推出相应措施。北京市城乡基础设施投入比例的变化,正是所有部门关注农村,工作重心和资源向农村倾斜的结果。 第二,形成向农村倾斜的投资机制。从财政支农情况看,中央财政用于农村的支出比例已经不低。但财政资金毕竟是有限的,而金融支农潜力很大。2006年金融机构贷款余额为22.5万亿元,其中农业贷款
1.32万亿元,仅占5.86%,这一比率多年来变化不大。而去年农业增加值占GDP的比重为11.8%。所以,农业贷款的效率应该是比较高的。应深化改革,形成向农村稳定增加投资的机制。
第三,形成调动农民积极性建设美好家园的激励机制。政府资金是统筹城乡不可或缺的,但全靠政府资金也不现实。应让政府资金起到“秤砣”作用,在政府引导下充分调动广大农民的积极性。
第四,营造一个吸引社会各方面资金的政策环境。支持农村发展和建设并不都是慈善事业,实际上,在统筹城乡发展和新农村建设中有巨大的商业机会。只要健全投资机制,完全可能获得较高回报。
第五,加快建立改变城乡二元结构的体制。资源和要素的流动,关键在于改变城乡二元体制。户籍是城乡二元体制的一个方面,但它只是表象。问题关键在于,依附在户籍上的其他东西更多,这不适应现代经济社会要素自由流动的要求。只有主动积极贯彻科学发展观,坚持改革,建立城乡统筹的体制机制,才能真正解决这些问题。
(二)并行不悖地推进城镇化和新农村建设。
首先,要提高城镇化水平,走出一条大中小城市和城镇协调发展的路子,促进人口和产业合理布局。 城镇化方向一直存在很大争议。有观点认为,城镇化要实现规模效益,应重点发展大城市。但从中国实际情况来看,仅靠发展大城市是不行的。因此,中央要求走出一条大中小城市和小城镇结合的协调发展的城镇化道路。凡党中央国务院的文件,都没有称“城市化”,而是叫“城镇化”,这值得我们深思。 区域协调发展也是一个重要问题。有观点认为,从全世界来看,人口、产业主要分布在海岸线200公里以内,欧美都是如此。但中国人口太多,将大部分人口都集中到沿海地区很难行得通。
第二,要切实解决已进城农民的落地生根问题。
2006年,全国城镇化水平达到43.9%。按照这个说法,2006年底农村人口为7.37亿;而按户籍统计,2006年底农业人口超过9.5亿,即有2亿多人口户籍在农村,但每年有半年以上在城镇居住。由于没有稳定的就业,没有稳定的住房,也没有被纳入当地社会保障体系,农民进城后安定不下来。如果大量人口继续进入城镇,问题会更多。要解决好这些问题,其资金需求量是惊人的。现在很多城市的管理和规划不考虑这些问题,但再不抓紧考虑,就会形成大的社会矛盾。
第三,要将新农村建设作为中国现代化过程中的重大历史任务来抓。
中国城镇化水平确实需要提高,但对城镇化的作用不能估计太高。发达国家城市化水平很高,有很多体制、机制值得我们借鉴。但中国情况很不一样,其关键是人地资源关系。例如,目前美国有3亿多人口,如果再多10亿,其人口布局也不可能跟现在一样。长远来看,中国仍将有大量人口生活在农村。因此,中国必须走出一条独特的道路,在推进工业化、城镇化的同时,推进新农村建设。
(三)确保新农村建设沿着正确健康的方向前进。
第一,将经济建设作为新农村建设中心任务。建设新农村的总体要求是五句话:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。在生产发展、生活宽裕的基础上再发展其他设施,农民会欢迎;但如果出门没有像样的路、孩子上不起学、有病不敢去看,就去修好房子,这是不行的。
第二,确保农民的合法土地权利。
一是关于农村基本经营制度。从国家法律法规来看,是非常清楚的。《宪法》将家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制确立为农村基本经营制度。《农村土地承包法》既赋予农民30年承包土地的权利,也赋予农民在这30年内依法、自愿、有偿流转土地承包经营权的权利。《物权法》规定,土地承包经营权期满后,农民可依法继续承包。
有些地方同志提出,中央老是讲稳定,弄得我们没法办。其实,改革与稳定两方面并不矛盾,关键是全面准确理解中央的政策。实际上,1984年中共中央“一号文件”就明确提出“土地承包期15年不变”,1993年中央文件提出“延长到30年不变”。后来,中央诸多关涉土地的文件,都是先讲稳定,后讲允许农民在承包期内流转。问题是有权决定流转的主体是农民,不是别人。各地一定要尊重法律赋予农民的土地权利。强调稳定,不是说承包土地不能动,而是农民不同意就确实不能动。这是一个很重要的原则。 二是征地。要找到发展经济和保障农民权益之间的平衡点,的确不容易。但必须看到,征地补偿水平在提高,这表明国家经济实力在增强,解决征地问题的条件在逐步具备;基本要求是要保证土地征用之后农民生活水平不下降,长远生计有保障。总的来说,在国家、工业、城市经济实力不断增强的时候,要考虑征地制度的改革。将失地农民纳入社保只是底线,从农民利益中取得的发展资金也应该越来越少,最好不要。
第三是关于工商资本进入农业。现有法律对此没有明文规定。但据中共中央2001年18号文件,中央不提倡工商企业大规模、长时间租赁农户土地。国外很多国家鼓励工商企业进入农业,但主要是鼓励他们提供农业产前、产中、产后服务,一般都不提倡直接租赁、买卖农民土地。在日本,对农民有非常严格的定义,就是土改时分到土地的才是农民,否则就不是。日本政府只允许农民往城里走,不允许非农民到农村去租赁、购买土地,只允许向农民入股、合作经营农业。
目前,在中国一些地方,政府对引进工商企业进入农村很热心,有的地方农民也欢迎工商企业进来。但是,农户减少必须与工业化、城镇化相适应。因此,引导工商企业进入农业是必要的,但引进办法要认真研究。