城市绿地系统防灾避险的规划研究

城市绿地系统防灾避险的规划研究

摘要：近年来，随着城市规模的扩大，人口、建设量的急速发展，城市存在的安全隐患也越来越大，但是相对应的城市防灾体系和城市防灾避险绿地的建设却呈现滞后状态，2008年汶川地震使得这方面的问题得以暴露。

2007年中华人民共和国建设部颁布的《城市抗震防灾规划标准》和2008年9月住房与城乡建设部下发的《关于加强城市绿地系统建设提高城市防灾避险能力的意见》（建城[2008]71号），对加强城市防灾避险绿地的规划提供了规划依据。

通过参考了国内外大量关于城市灾害、城市防灾规划及城市绿地防灾规划的文献，深入分析已进行城市绿地系统防灾避险规划的案例。在对灾后人们的避险行为进行研究分析后，构建城市防灾避险绿地体系，其中防灾避险绿地及疏散通道都需要分类进行研究，并形成相应的指标体系。从而进一步确定城市绿地防灾避险规划的主体内容。

关键词：城市绿地系统 防灾避险 规划

一、城市绿地系统对城市防灾避险的作用

城市绿地不仅仅具备了园林植物所具有的防灾避险功能，还具有开敞空间方面的防灾避险功能，因此，城市绿地在防灾避险方面功能性更强。

1、避难疏散并确保避难人员基本生活条件的功能。防灾避险绿地应成为灾害发生时的疏散通道及避险场所，确保避险场所的安全与救灾通道的畅通。城市绿地的第一功能是为附近市民提供避难的生活空间。因此，城市绿地必须有一定规模的可以供市民避难的自由空间，用于避难区域。1976年唐山大地震后，所有建筑几乎前部倒塌，余震频发，所以，在大地震发生后，迅速将居民从倒塌的建筑物中疏散到空旷地区，可以有效地减少人员的死亡。汶川大地震时，很多城市都有强烈的震感，地震发生时，人群几乎全部疏散在广场、公园里。通过这些地震的教训和调查的发现证明了城市公园的绿地具有一定的防灾避险功能。一个城市，在整体规划的过程中，应该要留出适当的空地，以应对各种灾难的发生。因此，这些城市空地最好是以公园的形式而存在。在平时，公园可以发挥美化城市环境，改善城市生态环境的功能，一旦灾难发生，可作为临时避难场所、隔火带和救灾根据地，更好地发挥出其防灾救灾的功能。

2、防灾减灾的功能。在灾害发生时，城市绿地可以作为避难人流的避难场所，其目的是为了减轻或防止灾害的发生，保障可避难人员的安全。隔离绿带应起到减轻有害气体的扩散、净化空气、防止传染病蔓延等作用，防火绿带可防止与减缓火势蔓延，防止和减少因爆炸引发的损害等作用。随着城市园林化的发展和城市防灾公园的出现，防火公园的出现，防火树林带成为城市防灾减灾的重要研究对象。防火树林带栽植在城市绿地四周，形成了绿地的防火保护圈，以防止在绿地以外发生的火灾蔓延到绿地内，确保了园内避难人员的安全。因此，城市绿地减灾系统应该分布均匀，位置适中，服务半径适宜，一旦发生地震，人们可迅速疏散到开敞的绿地上，同样为避震抗灾争得了时间。

3、消费与救援、医疗与救护的功能。防灾避险绿地也应是救灾物资的集散地、临时医院所在地及救援直升机的起降场等。

4、资讯收传功能。防灾避险绿地也是应急指挥系统和通信系统的基地，方便应急指挥中心尽快收集和传达灾情，制定正确的决策和具体实施方法。

5、重建保障功能。防灾避险绿地也应是城市灾后重建和复兴的重要保障基地。规划时应充分考虑这些功能的设置。

二、国内外的成功经验与案例

1、我国台湾地区：将公园绿地纳入防灾空间规划

我国台湾地区位于亚热带地区以及环太平洋地震带，长年湿热多雨，地震、台风频发，自然环境条件极为敏感，且人口与建筑物密集。1996年台湾“内政部营建署”总结公园绿地功能，指出功能性绿地系统包括生态绿地系统、防灾绿地系统；景观绿地系统和游憩绿地系统。防灾绿地系统主要包括防灾路径、防灾空间、防火绿道和缓冲绿地等。并指出城市公园广大的绿地空间具有阻隔噪声、防尘等促进环境卫生的功能，并且可作为防空、避灾的紧急避难场所。

“9·21”大地震唤起了台湾各界对防灾相关领域的重视，随着灾后重建展开了城市防灾体系的建构。根据都市灾害的管理的四个阶段，即减灾、准备、应变和复原阶段可能产生的避难、救援、重建行为，制定了都市防灾规划，内容包括避震疏散方案（包括就地、中程、远程疏散方案）、避难疏散组织、疏通通道和防灾救灾空间。在防灾规划六大防灾空间系统中，公园是重要的避难空间和物资空间。

表1：台湾台北市都市计划防灾空间六大系统

2、日本： 以防灾公园为主体的防灾体系

日本是一个位于环太平洋地震带上四面临海的岛国。由于所处的地理位置及其地形、地质、气象等自然条件的特殊性，地震、台风、暴雨、火山等引起的自然灾害经常发生，在历次灾害中，城市绿地都发挥了应急避险的重要作用。

1919年日本政府颁布了第一部全国通用的城市规划法规《都市计画法》，其中规定各城市必须将城市公园作为一项基础设施列入城市规划。1923年的关东大地震对日本造成了前所未有的创伤，多数市民逃向了城市绿地这样的开敞空间。基于这次惨痛的经验，日本有意识地加强了城市绿地的防灾建设。

1956年日本颁布《城市公园法》，对城市绿地的分类、服务半径、面积等指标均作了规定，使得人均公园面积达到较高水平，也使得城市公园的设置和分布

趋于均匀合理。1972年日本开始实施“建设城市公园规划”，通过扩大城市公园面积来加强城市的防灾功能。1973年在城市绿地保全法中，把城市公园列入防灾体系，进一步明确了城市绿地的防灾功能。

1993年日本进一步修订《城市公园法》，明确提出了“防灾公园”的概念，即“由于地震灾害引发市区发生火灾等次生灾害时，为了保护国民的生命财产、强化大城市地域等城市的防灾构造而建设的起广域防灾据点、避难场地和避难道路作用的城市公园和缓冲绿地”。并在1998年制定了《防灾公园规划和设计指导方针》，就防灾公园的定义、功能、设置标准及有关设施等作了详细规定。

在日本以防灾公园为主体的防灾体系中，有暂时避难的临近公园，也有避灾、救灾及灾后重建的广域公园，还有宽度10m以上的绿色避难通道。大小不同，布局合理的城市绿地、广场和绿道在防灾、避灾、救灾及灾后重建过程中承担不同的任务、发挥不同的作用，形成一个层级结构合理、相互联系紧密的网络体系。

表2：日本城市防灾公园分类一览表

3、美国：结合公园系统和社区建设的防灾规划

早在1871年美国芝家哥火灾之后的重建规划中，芝加哥公园系统通过公园与公园路分割建筑密度过高的市区，用系统性的开放性空间布局来防止火灾蔓延，提高城市抵抗自然灾害能力的规划方法与思想，极大地丰富了公园绿地的功能，成为后来防灾型绿地系统规划的先驱，具有特别重要的意义。这种规划手法与思想传到日本，促进了日本第一个系统性的绿地系统规划——关东大地震复兴规划的产生。

1883年，在美国明尼阿波利斯市公园系统的规划建设中，昆·布朗提出了“关于明尼阿波利斯市公园系统的建议”，他认为该市拥有丰富的水系和独特的自然资源，又处于城市化快速发展的过程中，公园系统的建设应该起到保护自然环境、净化空气、防止火灾和传染病蔓延等作用。

2001年美国“9.11”事件后，为强化整体防卫，美国政府积极推动建立以“防灾型社区”为中心的公众安全文化教育体系。其“防灾型社区”需具备三大功能，即灾前预防及准备功能、灾时应变及抵御功能、灾后复原及整体改进功能。美国国土安全部规定社区事故风险状况评估要先确认社区易受灾的地点及环境，再确认灾害源及可影响的范围，找出易发生灾害的建筑或区域，并制作社区防灾地图等。其中也包括了将社区公园与灾时避难结合的计划。

三、杭州市城市防灾避险绿地建设现状

截至2010年末，全市

城区拥有绿地面积137.7 km

²；城区绿地率35.8%，绿化

覆盖率39.1%；人均公园绿

地面积15 m²。目前城市绿

地平坦地较多，位置较合

理，适用于应急避灾场所的

约占可利用公园总数的

65%，可利用度较高。

但绿地作为承担防灾

避险功能存在以下问题：

图 1：杭州中山公园

一是城市绿地分布不均。现有城市绿地总量不低，但分布不均，各分区绿地在数量、总量上均有较大的差距，并未与人口密度形成合理配比。在人口密度较高的上城区（18830人/ km²）、下城区（12052人/ km²），人均公园绿地面积分别只有6.7 m²和4.5 m²，不利于就近避险。

二是老城区绿地总量不足，绿地规模较小。上城区、下城区、拱墅区等老城区绿地总量不足，且绿地规模较小，以带状公园为主，难以满足转换为防灾避险绿地的规模及条件要求。

三是新区服务半径覆盖范围不足。新区绿地虽然规模较大，但数量较少，服务覆盖范围不足，不利于紧急疏散。

四是公园设置未考虑平灾结合、平灾转换的需要，缺乏如消防及生活用水设施、临时发电设备、卫生设施、广播设施、照明设施、卫星通讯、医疗急救等必要的基础设施，使用功能较为单一。

图 2：杭州太子湾公园

四、关于绿地系统防灾避险设施建设的意见及建议

（一）建立杭州市城市绿地防灾规划体系

1、充分重视杭州市城市绿地防灾规划前期调研、评估工作

针对城市地理位置、环境条件、性质和规模、形态和布局、人口密度、建筑特点等，充分研究和掌握本地区易发灾害的类型、地点、灾害源及其影响范围等

关键因素，分析确定防灾的侧重点。同时要对城市现有绿地进行调查摸底，准确测算能够发挥防灾避险功能的绿地的面积和承载容量。

2、明确和完善杭州市城市绿地系统规划中的城市绿地防灾规划

城市绿地防灾规划是城市绿地系统规划的一部分，应作为城市绿地系统规划下一步完善和落实的重要内容，纳入城市总体规划。城市绿地防灾规划要着重规划好市区中的一、二级避灾据点与避难、救灾通道，以及城市内部的隔离缓冲绿带，并充分利用城市河流、湖泊、林地等自然资源和农田、空地等开敞空间，扩充城市防灾避险资源，提高城市绿地系统防灾网络的完整性。

3、与杭州市城市总体规划中的城市防灾减灾体系规划协调衔接

城市绿地防灾规划要与城市总体规划中的城市防灾减灾体系规划相衔接：与城市广场、体育场等应急避难场所，医院等公共防灾设施协调配套建设，并结合城市道路等基础设施规划，加强绿地之间、绿地与其他应急避难场所或城市公共设施之间的连接，形成城市防灾避难体系。

（二）明确杭州市绿地防灾建设工作重点

1、加强人口稠密地区紧急避灾绿地的建设

紧急避灾绿地主要是指发生地震等灾害时受影响建筑物附近的面积规模相对较小的绿地，包括小区游园、街旁绿地，和道路绿地、居住绿地、公共设施绿地等部分附属绿地，能在最短的时间内可以最快、最直接地接受受灾市民，是最能够减少震后人员伤亡的场所。因而通过适当调整城市中心区、老城区等人口密地区的用地性质，调整绿地布局，补充绿地数量，加强紧急避灾绿地建设，是加强城市绿地防灾建设最重要、最有效的环节。

2、合理利用杭州市现有公园改造和建设防灾、避灾公园

许多城市的市级、区级公园都具有休闲、运动、教育、管理和餐饮等多种设施，充分加以利用，不仅可以将其改造成设施齐全的紧急避灾公园或固定防灾公园，而且可以减少建设投资。但是，选择现有公园必须要满足对相关标准应急避难场所安全性的要求，如要避开地震断裂带、山体滑坡等自然灾害易发生地段，在高层建筑物、高耸构筑物的垮塌范围之外等等。

3、 分类分级完善杭州市城市绿地防灾配套设施

对于已确定用于防灾的城市绿地，要根据防灾避险绿地的不同层级和类型，

参照相关标准对应急避难场所配套设施的要求，完善防灾设施：绿色疏散通道和隔离缓冲绿带基本不设防灾设施；紧急避灾公园和绿地设消防、应急供水、供电、厕所等居民急需的基本生活设施；固定防灾公园则需配置消防设施、广播通信设施、储备仓库和抗震贮水槽等灾后救援设施与物资，为较长时间避难和短期安置提供基本生活条件和安全保障；而救灾基地公园要配置应急指挥中心、居民活动中心、直升机停机坪等弹性空间。

4、科学配置城市绿地植物种类满足防灾需求

城市绿地在选择和配置植物时要充分考虑城市绿地抗灾、防灾的需要：在风、雪灾害多发地区要注意选择抗风、耐寒、不易倒伏和折断的植物种类；行道树应选择适合本地生长的大型乔木，生长良好、枝干坚固的行道树可阻挡散向街道的残墙碎瓦，使道路保持畅通；隔离缓冲绿带应选择防火和吸收有毒气体能力强的植物，适宜选用常绿阔叶树等叶片含水量高、着火点高、枝叶茂盛的乔木。反之，松、杉、柏类树种油脂含量高容易引火，应谨用。

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