当前的财政政策和财政体制改革

当前的财政政策和财政体制改革

引 言：

我们之前进行了有关绩效预算的内容的介绍，现在我们对绩效预算进行一些探讨。

（一）政府的绩效评价：如何构建政府的绩效评价体系？

1、政府的绩效评价是政府绩效预算的基础

2、如何构建政府的绩效评价体系

3、政府的绩效评价本质上是政府发展观和政绩观的具体体现

在一个国家或者地区一个政府的发展观，政绩观和理财观是有一定的内在因果联系的。

（二）发展观、政绩观和理财观

1、发展观是基础，决定了他的政绩观

（1）要选择何种发展道路？有两种道路可以选择：一是经济和社会的全方位的大推进，二是经济的发展带动社会的发展。

（2）如何看待发展观的区域角度？是地区协调发展还是单兵突进的模式？

2、正确的政绩观取决于科学的发展观

西方国家政绩观考核为社会的发展：社会的稳定和进步。 中国政绩观考核更多的为经济的发展：经济的稳定和经济的增长。作为执政者来说在经济发展的不同阶段有着不同的追求。

3、快速经济增长的影响

经济增长在带来福利增长的同时，也带来了一些矛盾：

（1）经济的增长必然带来外部负效应，如环境污染，资源浪费等；

（2）在市场条件下，经济的增长将直接带来收入分配的不公，差距的拉大等；

（3）社会可持续发展的短期和长期矛盾

世界上很多国家的经验证明，过快的经济增长并不一定能让全体公民享受到相对均等的经济增长的福利。

4、发展观和政绩观决定了政府的理财观

政府理财的理念和理财观主要分为两类：

1、追求财政的收支平衡理财观——（古典理财观）

财政收支平衡的理财观是政府将收支平衡放在第一位，不寻求收和支，可以让政府不必要承担经济的风险和过多的负担。

2、打破收支平衡的理财观——（现代理财观）

一是追求周期性的平衡，比如五年、十年的平衡，例如西方国家很多采用的是周期性的预算；二是放弃平衡，不怕负债，而依靠滚动的负债来支撑负债。此种理财观是政府将经济增长目标放在首位，政府承担一定的风险，将资源更多地掌握在手中，按照政府的意念来推动经济的发展。

理财观是被动的，依从于政府的发展观和政绩观

（三）政府绩效评价的分类

1、在发展观、政绩观和理财观的发展基础上，构建政府绩效评价体系

2、在分类评价基础上确定支出和预算

3、政府绩效评价的分类：评价政府的绩效，需要分类评价，在这个基础上来确定支出。

（1）政府行政行为的合规性：政府行为是否遵行法律法规和行政规定以及总原则；

（2）公共产品供给数量：指的是政府的工作量，政府提供了多少的公共产品，如公共教育，社会教育，道路建设，侦破治安案件等；

（3）公共产品供给的外部正效应：提供公共产品和公共服务以后为社会带来的正面

作用。

（四）政府绩效评价决定的基本因素

1、政府的目标：决定了政府预算的总量

2、政府的工作任务：政府工作目标的具体化

3、政府部门的职能分工：职能分工明确和清晰能为绩效评价提供可靠评价指标 通过分类确定政府绩效评价体系的标准，总体来说有两个原则：可侧重和可操作。

（五）政府绩效评价的指标体系

绩效评价指标体系的确定分为两大层次指标：

1、合规性层次指标体系

分为以下三类，它决定了支出的规模：

（1）合规性指标

（2）合乎工作流程指标

（3）合乎政策指标

2、效益性层次指标体系

分为三类，反映到预算的增减

（1）合乎政策指标

（2）综合社会效益指标

（3）工作绩效指标

（六）政府部门分类

在进行评价的时候，要落实到国家的各个部门而进行分部门的分类评价。我国政府部门类别较多，可以按照如下方式进行分类：

1、综合部门：这种部门所行使的事权直接事关全局，涉及到各个方面如发改委，财政部，人民银行总行，外交部，国防部等；

2、社会单项事务管理部门：如民政，计划生育委员会，劳动和社会保障部等；

3、经济管理部门：如税务局，水利，农业，铁道，质检总局等；

财政政策的转型和财政体制改革

一、财政体制转型

（一）财政政策的定义

财政政策是一个特定的财政学概念，指的是政府利用财政收支手段调节宏观经济运行格局的措施。

政府调节宏观经济运行有两种手段：一是通过货币政策；二是通过财政政策。

（二）财政政策的分类

1、适度从紧的财政政策

我国在1998年以前执行适度从紧的财政政策，适度的从紧，压缩支出，抑止总需求，控制经济的过快增长。

适度从紧的财政政策特点：

（1）追求支出增长率低于收入增长率

（2）严格控制赤字，使得赤字规模增长缓慢

2、积极的财政政策

我国实行的积极财政政策是相对1998年以前实行的适度从紧的财政政策而言的，主要内容或代表性事项是以扩大内需、经济扩张为导向，通过长期国债筹资增加财政支出及调整税收政策，刺激经济增长和促进社会稳定发展。但从总体上看，积极财政政策是国债投资、税收、收入分配、财政贴息补助、转移支付等多种手段的有机组合，并不仅限于发行长期建设国债一种形式，不同年度各种政策手段组合方式和侧重点也有所不同。

（1）积极的财政政策是一种扩张型的财政政策

（2）积极的财政政策的特点

．财政要主动调节宏观经济运行，体现在不平衡的理财观，通过财政的扩张来带动经济的增长。

．主动扩大占有

．主动扩大赤字

（3）积极的财政政策取得的成效

国债资金的投向操作较好。主要投向了一些薄弱或者基础产业中，例如农村、能源，交通，港口建设等，为经济增长提供了良好的平台。

．提高和刺激了中国的消费，为后续的发展创造了条件。

（三）财政政策的转型

1、为什么要转型

现阶段经济财政政策开始转型，积极的财政政策正向稳健型财政政策转型。财政政策转型的必要性和转型的方向早在 2002年就开始广有讨论。

一个国家执行什么样的财政政策不是主观意愿所决定的，它是由各种客观的形式和背景所决定的。我国财政政策转向稳健型也是由客观条件决定的。

2、稳健型财政政策的内容

（1）向稳健型财政政策转型的因素

．经济过热的大背景：我国是一个高速经济增长的国家，年均经济增长率均在7％以上，这是其他国家不能比拟的

．经济高速增长的根源是因为中国是一个内需旺盛的国家，我国在内需上的广阔更是其他国家不能比拟的。

．财政风险、政府负债

物价控制和财政风险是需要控制的，通货膨胀的出现和通货膨胀的不断扩大是对广大社会利益的盘剥。在中国这样一个低收入为主的国家里，城市和乡村及城市中的高低收入阶层的差异将为政府带来极大的财政风险和政府负债。

财政风险→金融风险→社会风险

世界各国的财政风险均将转化为金融风险，并最终形成社会风险，形成通货膨胀。这种情况必须要控制，进行经济政策的转型。

．社会发展的需要，控制赤字，减少发债。

（2）稳健型财政政策的含义（要点）

．稳健型财政政策不是不积极，它是讲究成本的基础上，进行宏观调控，在不要引发财政危机的基础上的财政政策。

．降低财政支出的增长率，即使突破预算也不会大幅度的突破。

．压缩赤字和缩小债务规模

．切入点发生变化。调节宏观经济的切入点发生变化主要体现在两个方面，一是从收入角度来看，更多的强调利用税收政策来调节经济运行，二是解决三农问题，增加社会保障，低收入补助等环节的投入。

（3）稳健型财政政策的侧重点

稳健型财政政策标志着公共财政体系功能侧重点的变化。

．财政政策具有四大职能：资源配置、经济调节、社会稳定、收入分配。

二、省以下财政体制改革问题

（一）财政体制的概念

它是政府间财政政策的组合。财政体制，即财政管理体制是指中央政府制定的，用于处理中央与地方政府、地方各级政府之间划分财政收支范围和财政管理权责与权限的一项根本制度，它是各级政府、部门以及预算内企事业单位财务分配活动的行为准则。

财政体制是国民经济管理体制的重要组成部分。

（二）财政体制的核心

．财政体制的核心是中央与地方财政分配关系，即中央政府与地方政府如何划分财权财力的问题。财政体制是国民经济管理体制的重要组成部分。

．财政体制是一个国家财政制度安排的重要一环，解决的问题是使各级政府步调一致、意志统一、相互协调。

．以中央政府为指导的政府体系

（三）改革以来中国财政体制改革回顾

1978年中国进行经济体制改革以来，中央和地方政府的财政分配关系经历了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次体制改革具有一定的共性，就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制；后一次则是适应市场经济机制的财政分税体制改革，尽管其中还存在很多缺陷。

1、1980年：打破统收统支，实行分灶吃饭

1980年中国全面的经济体制改革以财政体制改革作为突破口率先进行。为了改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制，在中央和各省之间的财政分配关系方面，对大多数省份实行了“划分收支，分级包干”的预算管理体制，建立了财政包干体制的基础。从1982年开始逐步改为“总额分成，比例包干”的包干办法。

2、1985年：核定税种，划分收支，分级包干

3、1988年：包干制细化

为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行６种形式的财政包干，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”。

4、1994年：分税制改革

分级财政体制

（四）分级财政体制的权利分级

分级涉及到四项权利的分级：

1、事权分级：有一级财政就应该对应一级政府

2、财权分级：政府的财力、资金拥有的多少和占财力的比例，会涉及到税收的分配，收费的分配等等。

3、政府收入确定权的划分：政府是否有税收的立法权，如开征税，收费的决定权等等。

4、财政支出标准的确定权

当前财政体制运转多年后暴露出很多矛盾，突出的一点就是县乡财政困难（操作过程中的五级政府：中央、省、市、县、乡）

（五）分级财政体制需要进行改革的迫切性

1、当前财政体制改革需要进行的共识

（1）事权划分不清

（2）基层政府财政的自给能力差

2、当前财政体制改革需要进行的分歧

（1）中央集中过多与否

（2）市级划分应该给上还是给下

（六）造成基层政府财政的自给能力差的原因

1、非体制原因，在我国主要体现在以下四个方面

．人口压力大

我国生活（户口）在县，乡两级政府的有8亿，这样就对公共产品的供应有一定的属

地化原则，这一级的政府必然压力大。这与管理型政府如中央、省级政府的职能是不同的。市以下的基层政府就属于公共产品供给型政府，本地的人口和财源是不对等的，压力会直接反应表现出来自给能力差。

．县乡两级公共产品供给的欠帐累积

．城市化推进

．资源分布不均衡

2、体制原因

．齐头并进的经济发展战略

．财政支出标准和财政支出政府的确定权过于集中

．政府层级过多，造成财权与事权的不对称

三、财政体制改革的设想

（一）减并政府层集

可以考虑减并政府成为三级政府，中央，省，县三级，乡和市级可以改造成城市财政。 好处：

1、确保公共服务区域的相对均等化

2、在省级范围调剂资金

（二）财政上的省管县，乡财县管体制

（三）划分事权，细化事权

（四）地方税收权增加，使得地方有相对稳定的税权。