全国土地整治规划出台 1.7万亿整治费用从哪来?|土地|城镇化率|十三五

1.7万亿元土地整治费用从哪来

作者：法治周末记者 宋媛媛 来源：法治周末

与以往相比，《全国土地整治规划（2016-2020年）》不再是单纯地保护耕地，而是要通过整治规划土地，促进城乡统筹发展。国土资源部财务司副司长刘键透露，据初步测算，要实现土地整治各项目标任务，至少需要1.7万亿元

土地整治，是指对土地的低效、不合理利用以及人为或者自然对土地造成的损害进行整治，以提高土地利用率。

按照十三五规划，到2020年，全国人口城镇化率仍需进一步增加，户籍人口城镇化率将由目前的接近40%达到45%，实现1亿人左右的农业转移人口到城镇落户，新增建设土地面积需要增长3200多万亩。但与之相对的是，我国土地总量有限，且农村集体建设用地、宅基地存在着分散、闲置等情况。

近日，国土资源部会同国家发展改革委编制的《全国土地整治规划（2016-2020年）》（以下简称《规划》）日前获国务院批准并正式颁布实施。

2月15日，在中国国土资源部召开的新闻发布会上，国土资源部规划司司长庄少勤指出，《规划》的亮点在于“与以往相比，它不再是单纯地保护耕地，而是要通过整治规划土地，促进城乡统筹发展”。

《规划》确定“十三五”规划期内要实现：确保建成4亿亩高标准农田，力争建成6亿亩高标准农田，全国基本农田整治率达到60%。城乡建设用地整理取得积极成效，落实最严格的节约用地制度，有序开展城乡建设用地增减挂钩，优化城乡土地利用布局与结构等五大任务。

针对此次土地整治政策体现出来的新倾向，以及土地治理资金投入等问题，业内人士给出了自己的看法。

城乡建设用地增减挂钩

“十三五”规划纲要提出，到2020年，内地常住人口城镇化率要达到60%，户籍人口城镇化率要达到45%左右。还需要实现1亿人左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，这意味着十三五时期，全国新增建设用地总量达到3200多万亩。

在新闻发布会上，庄少勤强调，在这种情况下，需要加大盘活存量建设用地，节约集约用地，以较少的土地资源消耗支撑经济社会可持续发展。加大土地复垦和土地生态整治力度，要努力做到“快还旧账、不欠新账”。

《规划》对整理土地提出具体要求：要有序开展城乡建设用地增减挂钩，整理农村建设用地600万亩，改造开发600万亩城镇低效用地，促进单位国内生产总值的建设用地使用面积降低20%。

一方面，是在基本农田保护方面仍然不放松。庄少勤指出，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。实施藏粮于地和节约优先战略，以提升粮食产能为目标，大力推进农用地整理和高标准农田建设。

另一方面，在保证基本农田质量和数量的同时，城乡建设用地增减挂钩是土地整理的主要方式。建设用地增减挂钩指的是，拆旧地块和建新地块保证平衡，保证耕地面积不减少、质量不降低的做法。

国家发展改革委地区司副司长张东强在会上指出，通过实施城乡建设用地增减挂钩以及农村建设用地的整理，可以将结余的建设用地调剂到城镇使用。另外，还可以通过开展城镇低效用地的再开发，以及通过加大工矿废弃地的复垦提高城镇土地的利用率。

此外，庄少勤认为，《规划》的亮点还在于：“与以往相比，它不再是单纯地保护耕地，而是要通过整治规划土地，促进城乡统筹发展。”

“这个思路，今年中央一号文件中就有所体现。”中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田告诉法治周末记者，在今年的中央一号文件（《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》）中，首次倡导利用“旅游+”模式，推动农村农业、旅游业、养老等产业的发展。

记者注意到，今年的一号文件指出，要大力发展乡村休闲旅游产业，利用“旅游+”“生态+”等模式，推进农业、林业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或与社会资本联办乡村旅游企业。多渠道筹集建设资金，大力改善休闲农业、乡村旅游、森林康养公共服务设施条件。

“今后，我们国家土地整治的整个思路，就是让整个土地能够通过分区域、分功能，高效的利用，促进统筹城乡发展建设。”郑风田说。

郑风田说，在土地整治中，首先，基本农田是保证国家粮食基本安全的红线，要保证其数量和质量。其次，是通过土地整理，让农村闲置、分散的宅基地、集体建设用地集中利用起来，建立养老院、旅游观光等产业，促进统筹城乡发展。

土地整治至少需要1.7万亿

庄少勤在新闻发布会上指出，“十三五”期间中国土地整治的目标任务，包括：确保建成4亿亩、力争建成6亿亩高标准农田，其中通过土地整治建成2.3—3.1亿亩。通过土地整治补充耕地2000万亩。整理农村建设用地600万亩，更新改造600万亩城镇低效用地。大力推进历史遗留损毁土地复垦，复垦率达到45%以上等任务。

国土资源部财务司副司长刘键透露，据初步测算，要实现土地整治各项目标任务，至少需要1.7万亿元。

对于资金的来源，刘键指出：一是高标准农田建设资金，可征收新增建设用地出让金和有偿使用费，新增千亿斤粮食产能规划田间工程资金、现代农业生产发展资金等可投入其中；二是补充耕地资金，由建设单位缴纳；三是农村建设用地整理资金，通过增减挂钩收入取得；四是土地复垦资金，由复垦义务人投资复垦，历史遗留损毁土地由政府负责组织复垦或吸引社会投资。

郑风田告诉记者，对于资金来源情况，还可以结合近期出台的中央一号文件以及国务院办公厅近日印发的《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》一起解读。

“农村除了基本农田保证粮食安全需要中央和地方的投入外，还有维护生态环境的功能。”郑风田说，对于用于这部分功能的土地，政府投入一部分资金，用于土地整理、修复生态环境、完善基础设施建设，其间可以吸纳社会资本进入，构建多元化的投融资格局，建立政府和社会资本的合作机制。

在落实《规划》期间，各地将逐步改善农业生产条件，增加农民收入。郑风田告诉记者，从近期出台的一系列文件中看到，“十三五”时期鼓励农村集体建设用地部分用于发展乡村旅游、健康养老等产业。农村土地整理出来的地，集中起来可以直接建设农家乐、养老院等进行出租，不但能够惠及民生，且能够在一定程度上控制土地交易成本过高的现状。

严防违规操作占用耕地

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英告诉记者，目前，农村整理出来的集体建设用地，可以引入社会资本建设发展相关产业。但随着土地市场进一步的开放，社会资本的引入，还需要加强对于以租代征、以租代买的控制。严防一些地区打着开发的名义征地，搞商业开发。

中央一号文件指出，鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或与社会资本联办乡村旅游企业。但目前很多地区，尤其是城乡接合部地区的农地在市场化后价值变化较大。这就导致一些缺乏民主监督、土地又面临着升值空间的地区，出现开发商违规操作占用耕地、无限期承包集体建设用地的情况。

近年来，随着土地价值的增长，各地以租代征的案例频见诸于媒体。

法治周末记者了解到，这些地方，通过以租代征的“土地新政”将土地从农民手中拿走，每年补偿少量的粮食款。由于村里的宅基地，集体土地较少且零散，因此这些被征走的土地大部分都是农耕地。而往往这些被转走征用的土地并非用于农业生产，或是建厂房、修路，或是搞商业开发、房地产，一些人从中牟取暴利。

党国英告诉记者，目前国家对于基本农田保护非常严格，占用仍需通过国务院审批。虽然鼓励农村集体经济组织办一些旅游、农家乐、养老等项目，但农村集体土地、宅基地入市仍需要法律认可，且即便是土地租赁仍需要符合法律规定范围内的期限。因此在土地政策放宽的同时，相应的法律监督肯定会进一步加强。

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