战略性产业应由政府来选择吗

文 | 陈钊

人为选择且定向扶持的做法并不是实施战略性产业政策的唯一思路，甚至也不是最佳的做法

在本次金融危机期间，中国政府及时推出了重点产业调整振兴规划，国家领导人也明确提出“要以国际视野和战略思维来选择和发展新兴战略性产业”。可以预见，今后发展战略性产业将成为各级政府的政策重点之一。

然而，一旦涉及该政策在不同地区的细化推进，我们就需要谨慎回答一系列的现实问题。其中最为关键的是，战略性产业应由政府来选择吗？不同地区的战略性产业政策是否应有所区别？又该如何有所区别？

战略性产业发展：选择还是培育

所谓战略性产业，确切地说，是指需要政府策略性地加以扶持或协调的产业。其背后所隐含的意义是，这样的产业有巨大的社会收益，但仅靠市场协调难以快速发展，需要通过政府的扶持最终发展壮大。因而，政府对战略性产业的扶持是有价值的、必要的并且是有效的。

既然需要政策扶持或协调，那么很自然的一个问题就是，哪些产业属于战略性产业？我们应当扶持特定产业内的哪些具体企业？然而，这就需要注意了。人为选择且定向扶持的做法并不是实施战略性产业政策的唯一思路，甚至也不是最佳的做法。

可以先看看东亚的经验。日本政府在其战后的产业政策制订中，特别注重充分利用多方面的信息，听取由官方与民间各界人士等组成的政策审议会的意见，也广泛吸收研发人员与科研机构所组成的专家团的意见。韩国政府通过建立公共的研发平台来引导大型企业进行联合研发，中国台湾地区则借助专业银行对特定产业实施不同期限的优惠融资。

事实上，一个被广为接受的经验是政府应当避免直接的、定向性的扶持政策。例如，对产业内已有的少数企业的扶持容易导致行业垄断程度的加剧。更好的替代性做法是，通过产业政策使产业内的所有企业普遍受益。这样的政策包括提供更好的制度环境和各种吸引人才的政策等。

上述这些经验的背后反映出政府所处的信息劣势。也就是说，政府并不拥有更多的信息来选择产业的具体发展方向，或者决定应该有哪些企业获得相应的政策扶持。因此，一个更合理的做法是政府培育好的产业发展环境，最终让企业家来决定企业或产业的发展。这就是说，我们更应该培育战略性产业，而非选择战略性产业。

有人或许会用日本、韩国成功选择并扶持发展了汽车产业为例来证明战略性产业是可以被成功选择的。这就需要注意，随着一国所处发展阶段与产业环境的变化，战略性产业政策也需要适时调整。在日韩所处的历史阶段，发展汽车产业是一个相对容易选择的方向，时至今日，即使政府知道汽车产业应大力发展，但应当以传统动力、新能源动力还是混合动力为发展重点，政府并不会比企业更清楚。

应符合地区发展定位

接下来的问题是，各地应如何实施培育战略性产业的政策措施？这样的政策一旦落实到地区层面，就容易陷入各地不约而同地去发展汽车产业、新能源产业、电子信息产业等等“热门产业”的局面。然而，地方政府间的这种“默契”并不是什么好事。这只能说明各地区在制订战略性产业政策之前，缺乏对本地区的长远发展定位的考虑。这样做的后果很可能是让各地陷入新一轮的重复建设，为日后的产能过剩与恶性竞争埋下隐患，也可能使这些热门产业的投资血本无归，造成资源的极大浪费。

那么，各地如何因地制宜地实施战略性产业政策呢？

至少，中国的大城市与中小城市的战略性产业政策就应当有所区别。

先来看大城市。首先，中国的大城市、特大城市将是后危机时代代表中国在全球经济格局调整中参与全球竞争的一个重要角色。因此，大城市的战略性产业必须具备国际竞争力，相应的产业政策就必须有灵活的竞争与退出机制。

其次，中国的大城市是高端产业的聚集地。因此大城市的战略性产业必须足够的新，相应的产业政策必须给未知产业提供充分的成长空间。这就要求大城市的战略性产业政策更需要突出普惠性而非定向性。

再次，大城市往往拥有庞大的本地市场容量。因此，大城市的战略性产业并不应只局限于少数某几个领域，而应该是在重要的产业领域拥有众多的战略性产业。

最后，大城市将在中国率先步入后工业化时代，因此，与传统的制造业相比，这要求大城市的战略性产业应规模多样、组织形式灵活。相应的，战略性产业的培育就不能只将眼光聚集于规模较大的国有企业，应当同样重视对大量中小企业、民营企业、新兴企业的政策扶持，同样需要制订面向各种企业的普惠性的产业政策。

那中小城市呢？由于相对缺乏人才支撑与产业集聚的环境，中小城市只可能根据本地的条件有所侧重地发展战略性产业。一个基本的判断是，中小城市所要发展的战略性产业应当与本地的资源、现有的优势企业形成互补。然而，各地都需要培育各自的战略性产业吗？如果没有当地的人才、市场需求、产业发展环境等条件的支撑，中小城市对产业发展的定位越高，就越可能导致不必要的损失。

事实上，大城市与中小城市在经济发展中已经形成一种区域间的分工与合作关系，中小城市完全能够从大城市的战略性产业发展中获益。这尤其体现在不同城市之间在服务业与制造业布局上的分工。通常地，大城市的中心区域容易形成高端服务业的集聚，市郊区域成为先进制造业组团式发展的集聚地，而周边中小城市的制造业则对大城市的先进制造业与现代服务业发展形成支撑。这就形成了中小城市制造业与大城市先进制造业及高端服务业之间的一种共生状态。

所以，对于大多数的中小城市，与其苦心发展自己的战略性产业，不如通过发展与周边大城市战略性产业互补的各类产业而从中获益。

制定大城市的战略性产业政策需三个原则

由于政府在产业发展方面并不具有特别的信息优势，所以，大城市的战略性产业政策制定首先应当确立如下几点原则。

第一，优先实施普惠性的产业政策。政策目标对未来产业发展的定位越高，就越需要强调普惠性而非定向性的政策。

第二，定向性产业政策需确定合理的政策覆盖面。具体包括，首先，在产业领域的覆盖上宜宽不宜窄。例如，针对新能源的产业政策就不应该仅仅局限于太阳能、风能，也需要给生物能源、地热能源等相关的产业发展以同样的政策空间。其次，在具体活动的覆盖上则宜窄不宜宽。以集成电路行业为例，与硅片制造相比，其中更具有科技含量的设计环节更需要战略性产业政策的扶持，此时政策覆盖面的确定就需要对行业内的不同活动进行细分。此外，产业政策应当针对投资或研发行为，而非企业或者具体的行业。最后这一条事实上是对前两条的一种修正。如果政府不清楚应该扶持哪些企业或产业，那么一个普遍的做法就是鼓励新企业的创办(投资活动)、鼓励企业的研发行为。

第三，政策覆盖面越窄，就越需要引入竞争机制。覆盖面窄的产业政策，应当不对企业设置非技术性的进入门槛，让各类企业以公平竞争的方式获得政策扶持的机会。

具体措施

概括大城市发展战略性产业的具体措施，可以从地区发展政策、普惠性政策以及定向性政策三个方面考虑。

大城市是区域性经济活动的集聚地，而中国的城市规模分布却存在大城市不够大、城市规模差异不够显著的问题。因此，中国大城市的地区发展政策应当将自身的目标定位为更大的经济总量与人口规模、更为自由的要素流动。为此，逐步放宽户籍准入以及降低通勤成本是关键。通过降低通勤成本让大城市成为周边城市的枢纽，这样既有利于强化大城市的产业集聚效应，也有利于降低地价上升对大城市的负面影响。

普惠性的产业政策首先需要营造公平竞争的市场环境，特别是需要强调对服务业市场准入的放宽。中国的大城市应当围绕《反垄断法》的有效实施，逐渐加大对产业政策中的竞争政策的重视，致力于维持公平竞争的市场环境。

此外，还可以考虑政府出资成立基础性的研发平台、推动建立专门性的产业融资平台，允许并鼓励民间资本进入专业性产业银行的经营领域。也可以效仿日本的做法，由政府组建产业政策委员会，汇集来自官方、民间与企业界的各种信息，为政府的产业政策制订提供决策参考。

而定向性的产业政策应当重点扶持新兴的企业或者或处于成长初期的企业，应当扶持具体的投资、研发活动。在具体的操作中，应当考虑同时扶持多家企业，并且也将暂未受扶持的企业作为潜在的竞争者。在此基础上，政府应当以所有这些企业相对的市场表现作为依据，引入相对绩效考核机制，对于市场表现突出的企业给予必要的后续支持，对于表现不佳的企业则让其退出，把政策机会让给其他的企业。■

(作者系复旦大学中国经济研究中心副主任，复旦大学产业发展研究中心学术委员会主任)