"复合制":具有中国特色的新型国家结构形式

　　　“复合制”：具有中国特色的新型国家结构形式

“一国两制”下，中国国家结构已不再是传统意义上的单一制，更不是联邦制，

而是一种“复合制”。“复合制”不仅能为从理论上说明今日中国的纵向国家

权力划分关系和结构形式、中央与地方（特区）关系的特殊性，而且还为台湾

问题的解决提供了一个可以操作的理论框架和可作为两岸谈判基础的宪政架构

和原则

香港基本法设定的中央与地方关系是一种新型的权力关系，其结构和模式

都具有独特之处。说它“新型”，是指它不同于中国现行宪政体制和国家结构

之K的现存关系（如直辖市制度、民族区域自治制度和经济特区制度）；说它

“独特”，是指即使从比较宪法和政治制度角度观之，它与其它国家的国家结

构模式（如，法意等国的中央集权制/单一制，美加澳等国的联邦制）也不具

有直接的可比性。

那么，这一新型关系模式到底可以怎样表达呢？迄今为止，我国宪法学界

和政治学界都在沿用传统的关于国家结构的理论来解读基本法及相关问题。目

前的主流观点（其实只有一种观点）仍然是：中国是单一制国家，“一国两制”

是在此结构之下的一种与其它自治体制或模式并行的体制/模式。本文在此提

出一种新的宪法理论来解释今日的中央与特区关系；如若成立，则它可为未来

国家统一提出一种理论参照。

“一国两制”还未被法律翻译成自己的语言

“一国两制”是一种政治思想和方针政策，表现在宪法和法律上，它容许

在统一的国家主权之下同时存在不同的政治、行政、法律和社会制度。从政治

制度层面观之，在“一国两制”之下，作为国家主体的社会主义制度并不施行

于资本主义社会的港澳地区，从而使得社会主义制度与资本主义制度分立并存。

从具体操作层面观之，以港澳法律制度为例，一国之内同时存在三个法域和以

终审权为标志的司法权中心，除基本法之外并行三套法律制度，各法域之间的

法律纷争的解决最终取决于平等的司法协助，而非以中央集权的命令方式解决。

“一国两制”首先是一个政治术语，后变成了一个习惯说法用以描述京港、

京澳关系。它不是法律语言，或者说还未被法律翻译成自己的语言。实际上，

“一国两制”之下的中央与地方关系之模式是多样的，是复数；另一方面，

“一国两制”在内容、架构和关系方面不断得到了丰富和发展。因而，“一国

两制”应该从一种政治原则和理论上升到决定未来国家前途和统一的重要宪法

原则。“一国两制”是一种精神，在实践中己被演化为一种

复合的国家结构，

而这种复合的结构形式才是我们应该深入讨论研究的。

从流行的出版物来看，学术界对“一国两制”的研究更多地是从政治学的

角度进行的。在最近出版的宪法学教科书中，在讨论国家结构和中央与地方关

系的章节，作者仍然未将特区体制及其宪法意义包括进来。这给人们的印象是，

基本法是独立于宪法学之外的。

“单一制”理论未能准确反映中央与特E关系

“一国两制”之下的中央和地方（特匡）关系到底如何描述？能以何种理

论来概括呢？目前大陆的学术界往往只提出，京港关系是一种单一制之下的中

央和地方（特区）关系。这是我国内地学术界的通说。上述观点是传统宪法理

论的一种演绎和延伸，是一种保险系数最高的理论阐述。然而，它的确未能全

面、深刻、准确地反映“一国两制”之下的宪政体制变革和新型中央与地方关

系的形成及其性质。当有学者说（甚至政治人物都这样说），港澳享有的权力

在有些方面远远超出或等于联邦制国家下的成员单位所享有的，他们到底想表

达什么思想呢？当然，这样的说法有基本法条文的支持。然而，从比较法角度

观之，这些条文，即立法实践，突破了传统的单一制一联邦制二元论/ 二分法

之理论范式吗？

于是，这涉及到两个问题：一是，新体制事实上到底突破了单一制吗？如

果是，哪些地方突破了？ 二是，理论上如何解释这些突破和创新呢？完全接受

单一制或完全拋弃联邦制二者同样具有理论上的误区和缺陷。于是，著名学者

陈弘毅教授就问：“单一制和联邦制的分别在哪里？有没有介于两者之间的国

家结构形式？ ”

内地学者对联邦制的研究仍然处在介绍阶段，执着于对古典理论的讨轮。

尽管有论着开始从比较的角度研究，但无人公开讨论它在中国是否有应用价值。

很多人都有这样一个理论出发点：联邦制等同于国家分裂，或者说联邦制接受

国家分裂的事实；他们害怕一提联邦制就会促成地方主义和地方各自为政。历

史事实的确是，现在的联邦制国家历史上都是分裂的国家。现实是，这些历史

上分裂的国家又都是透过联邦制来统一和整合的。当今世界，几乎所有大国都

实行联邦制，因为这种制度能够解决只有大国才会有的独特问题，如经济发展

不均衡.南北东西差异、各民族发展的事实不平和文化的多元性等，和因地制

宜地划分中央和地方权力的必要性，等等。我要特别提出，研究联邦制并不等

于鼓吹分疆裂土；事实上，美、加、澳、德等国都是国民团结、一致对外的发

达国家。但是，中国现行制度的

确又不具有充分的联邦制特征，充其量只是具

有某种形似而已。

在现代国家结构形式中，单一制和联邦制是两种最常见的基本形式。

法理论上讲，单一制是指由若干行政区域构成单一主权国家的结构形式。

一制形式下，全国只有一个统一的立法机关，一个宪法，一个中央政府，

的国籍。在国家内部，各行政区域的地方政府均受中央政府的统一领导;

外关系中，中央政府是国际法的主体。

由于历史和政治背景和社会制度的差异，单一制还可以表现为两种不同的

运作模式：第一，中央集权型模式，即地方的权力受中央委托，地方是中央的

代理，中央政府仍享有最终的裁判权和决定权：第二，地方分权型模式，即国

家宪法机关以立法方式赋予地方政府享有一部分权力，实行地方自治。这是权

力的“一种确定性转移”，中央政府不得随意干涉地方政府权力范围内的事务，

中央政府仍可以依法实施监管权。

　　事实上，多数学者都不能给出联邦制的定义，只能根据它的基本原则和制

度的基本框架对它加以事实性的描述。如，它有如下基本特征：第一，存在两

套政府，一套是联邦中央政府，一套是联邦各成员政府；第二，中央政府与各

成员政府之间存在明确的权力（立法权、行政权和财政权）划分；第三，具有

一部刚性的联邦成文宪法；第四，联邦政府是一个有限的宪法性政府；第五，

联邦中央政府和地方政府都不得逾越宪法中关于它们各自应享有的权力和地位

条款，从而干涉到另一方的权力范围；第六，各成员政府可以在联邦宪法所规

定的权利范围内，制定适合本成员单位的宪法和法律，并自主决定和管理本成

员单位的事务；第七，联邦公民同时也是某一成员国/单位的公民；第八，各

成员下属的地方政府，实行地方自治，其自治权受法律保护，成员政府不能直

接干涉所属地方政府的事务。具体而言，联邦制也表现为两种型态：第一是均

衡型联邦制模式，这主要表现在联邦与成员单位权力分配比较均衡，联邦中央

政府无权干涉成员政府以下的各级地方政府，如美国和德国；第二是非均衡型

模式，这表现为联邦中央政府高度集权，导致权力和职能分权不均衡，如印度

和阿根廷。

　　我同意内地学者对单一制和联邦制特征的描绘，其实也没有更好的定义方

法。我也同意划分单一制和联邦制之区别起决于一些关键性要素，特别是关于

权力来源的授权说和分权说，即权力从上到下的授权说和权力从下到上的分权

说或双主权者说。肖蔚云教授更进一步提出应从如下五个方面来区分二者：（1)

是否具有固

有权；（2)是否具有自主组织权；（3)是否具有参政权；(4)

地方政府的职权是否由中央授予；（5)中央与地方政府的职权划分是否有宪法

保障。

　　这些标准当然至为关键。但它们并不能够完全从理论上说服“一国两制”

治下的港澳居民。且以香港基本法关于中央和地方权力的分配及其与单一制和

联邦制之下地方政府所分别享有的权力进行比较，从而理解单一制VS联邦制这

种二元抢或二分法的简单化倾向和中国问题的复杂性。

　　我国宪法学者在讨拾中央与特区关系时，不断地强调特区高度自治权的

“派生性”及特区对中央政府的“直接从属性”，并都认为中央与特区之间的

权力关系是一种“授权”而非“分权”关系和香港基本法是“特别授权法”。

　　就香港特区而言，基本法规定了中央政府的权力，主要表现在六个大的方

面，这些规定体现了基本法对“一国”原则的坚持和维护。同时，在高度自治

权之下，特区政府享有的权力范围十分广泛，涵盖立法权、行政权和司法权；

其中某些权利不可分享，如独立的司法权和终审权，货币发行权，独立的财政

和税收制度；此外，还有相当广泛的对外事务权（在其中部分活动中，香港特

区具有国际法人地位）。

　　特区的某些自治权，很难归到单一制或联邦制之下的地方政府拥有的自治

权范围中

　　从立法和实践上看，“一国两制”之下的特区政府运作方式，特别是它们

与中央政府的权力分配结构、过程以及日常运行是不能够简单地以上述二元理

论来解释的。这种复杂性还表现在，特区享有的某些自治权，很难归到单一制

或联邦制之下的地方政府拥有的自治权范围之中。王叔文教授对此曾作过全面

的比较研究，十分有趣且具有参考价值。

　　先看特区政府高度自治权与单一制资本主义国家的地方政府权力范围之比

较。（1)在立法权方面：“香港特别行政区享有的立法权，比单一制资本主义

国家地方政权享有的立法权，不仅范围广，而且程度高” ；（2)在司法权方面：

“香港特别行政区法院享有司法权范围之广，特别是终审权，这在单一制的资

本主义国家是没有的” ；（3)在行政管理权方面：“香港特别行政区政府在行

政管理方面享有的许多自治权，包括：保持财政独立，实行独立的税收制度，

自行制定货币金融政策，有港币发行权，实行自由贸易政策，自行规定在航运

方面的具体职能和责任，保持香港的国际和区域航空中心的地位，自行制定教

育、教学、文化等方面的政策，所有这些，单一制国家的地方行政机关是不可

能享有的”。

　　再看

特区政府高度自治权与联邦制国家地方政府成员单位之比较。（1)在

立法权方面：“香港特别行政区在立法方面享有自治权的范围，比联邦制国家

州享有的权力范围，还要广泛” ；（2)在司法权方面：“香港特别行政区除对

属于国防、外交等国家行为无之管辖权外，依法对香港特别行政区所有的案件

都有审制权。” “十分明显，香港特别行政区在司法方面的自治权，无论在范

围上和自治的程度上，都比联邦制的州法院的职权更为广泛和更高” ；（3)在

行政管理权方面：“香港特别行政区享有的行政管理的自治权，有许多方面联

邦制国家州政府是不能享有的” ；（4)在对外事务方面：“香港特别行政区在

对外事务方面享有的自治权，不仅单一制的资本主义国家的地方政权不能享有，

即与联邦制的资本主义国家的州享有的权利比较起来，也更为广泛”。

　　王叔文教授的结论是：“从以上的比较和分析可以看出，香港特别行政区

享有的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，无论与我国的一般地方

政权的权力，民族自治地方自治机关的自治权比较；与单一制的资本主义国家

的地方自治比较，都更为广泛。即与联邦制的资本主义国家州的权力比较，除

个别方面，如制定宪法外，在其它方面香港特别行政区也享有更为广泛、更为

高度的自治权。这一点是十分明确的。”王教授是我国宪法和基本法方面的权

威学者之一，特别他还是基本法起草委员会委员，他的上述结论应该说是建立

在对立法原则的深刻认识，和对条文的完整准确理解之上的D

　　于是，我们面临理沧上的一种悖抢：一方面，权威学者坚持认为，由于基

本法只是授权法，故中国还是单一制，国家结构形式并不因为特区的设立而有

所改变；另一方面，根据学者的比较研究，特区所享有的权力不仅与现存的民

族自治地方政府之自治权是不可同日而语的，而且也比单一制和联邦制之下自

治政府之自治范围还要“广泛”、程度还要“高”。即使我们首先承认基本法

授予特区高度自治权，但权力一旦授予之后，中央政府就不能干涉，至少，这

种干涉要受到基本法的实体性和程序性规限。平心静气地回想一下香港回归七

年多期间经历的风风雨雨，我们看到中央政府的确按照宪法和基本法的规定来

调整和处理它与特区的关系，这不仅是因为中央政府以身作则，推进社会主义

法治国家的建立，更是因为基本法在宪法的庇护之下比较清晰地界定和分配了

中央和特区各自享有的权力范围，体现了它同时作为“分权法”的特性。

“复合制”是结合

了单一制和联邦制内涵的结构体制

中央和特区的关系的核心是权力关系，基本法就是一种权力分配法和权力

关系规范法。在“一国两制”原则之下，基本法在中央和特区之间进行的授权

过程同时也是分权过程，更是这种权力关系的宪法化过程。从上述分析可以看

到，现在这种权力关系和运作模式既不能归到单一制之下地方政府的范畴，也

不能归到联邦制之下。鉴于这种新型关系政治上横跨“两制”，操作上同时具

有单一制和联邦制之特征，且在“一国两制”之下目前出现了一国多制的国家

结构形式，姑且从理论上可以就这种现象和事实称之为“复合制”。

复合制(composite system)是结合了单一制和联邦制内涵的结构体制。

其实，越来越多的学者认为，单一制或联邦制无所谓好坏，这看它之子哪个国

家而言；中国过去的单一制就不一定适合美国国情，美国式的联邦制在中国也

会水土不服（如上个世纪初发生在中国的“联省自治”运动）。所以，“一国

两制”之下的复合制就是一种有中国特色的国家制度，是中国在国家统一过程

逐步形成的一种行之有效的问题解决方法。

具体而言，在复合制结构形成之下，"一国”是不变的，可以变化的是国

家之下不同地区实施的不同的社会政治经济体制，是中央政府与各自治地方政

府的权力格周、权力分配方式和具体权力内容，而其中很多关键内容是在中央

与地方之间讨价还价之后才能够以宪制性法律来确定的。回顾香港和澳门基本

法的起草过程，上述说法应该是有事实根据支持的。