加气站土地出让不得设置违背公平竞争条件

作者｜张乐跃 许鹏（重庆市渝中区人民法院）

原载｜《人民司法（案例）》2015年第14期

【裁判要旨】在加气站土地使用权出让等需要赋予特定权利事项的招标、拍卖等公平竞争活动中，行政机关在所需市场准入资质之外设置有违公平竞争的行政许可作为竞标、竞买资格条件的，应认定为违法。□案号：一审：(2013)中区法行初字第247号二审：（2014）渝五中法行终字第166号

【案情】

上诉人（一审被告）：重庆市国土资源和房屋管理局。

被上诉人（一审原告）：重庆市川庆压缩天然气有限公司。

2013年8月29日，重庆市国土资源和房屋管理局（以下简称市国土房管局）发布渝国土房管告字[2013]42号国有建设用地使用权公开出让公告，公开出让9（幅）地块的国有建设用地使用权，其中包括大渡口区大渡口组团P分区P2-10-3/02（部分1）号宗地，土地用途为加气站用地。该宗地国有建设用地使用权竞买须知（公告序号为13120）中规定：报名者在报名时需提交重庆市经济和信息化委员会（以下简称市经委）同意报名者在该站点进行建设的批准文件。重庆市川庆压缩天然气有限公司（以下简称重庆川庆公司）向重庆市土地和矿业权交易中心申请参加该宗地的竞买，重庆市土地和矿业权交易中心以其未取得上述批准文件为由不准其报名参加竞买。重庆南自商贸有限公司持重庆市经济和信息化委员会同意其在该站点进行建设的批准文件参加竞买，并于2013年9月18日经过挂牌出让的方式取得了该宗地的国有建设用地使用权。重庆川庆公司不服，诉至人民法院，请求确认市国土房管局在大渡口区大渡口组团P分区P2-103/02（部分1）号宗地的国有建设用地使用权竞买须知中设置报名者在报名时需提交市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件的行为违法。另查明，重庆市经委按照先来后到原则，只向重庆南自商贸公司一家单位核发了同意其在该站点进行建设的批准文件。

【审判】

重庆市渝中区人民法院经审理认为，根据行政许可法第十二条第（二）项、第五十三条第四款的规定，加气站系直接关系公共利益的特定行业，其市场准入属于需要赋予特定权利的事项，行政机关实施该事项的行政许可，应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。原告重庆川庆公司认为被告市国土房管局违反招标、拍卖程序损害其合法权益，有权提起行政诉讼。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条及《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》第四条的规定，被告市国土房管局具有按照规定招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权的法定职权。根据《重庆市天然气管理条例》第四条、第五条第（六）项以及《重庆市压缩天然气汽车安全管理办法》第四条第二款的规定，重庆市经济和信息化委员会系本市天然气的行政主管部门，对竞买人是否符合经营加气站的市场准入条件有权进行资质审查。被告市国土房管局对于符合市场准入条件的竞买人均应准许其参加竞买，但被告市国土房管局在竞买须知中却要求报名者提交市经委同意其在该站点进行建设的批准文件，增设的该限制性条件违反了公平竞争的原则，原告重庆川庆公司认为被告市国土房管局增设的该限制性条件违法的理由成立，依法予以支持。依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》57条第2款第（2）项之规定，判决确认被告重庆市国土资源和房屋管理局在大渡口区大渡口组团P分区P2-10-3/02（部分1）号宗地的国有建设用地使用权竞买须知中将报名者在报名时需提交市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件作为参加竞买的限制性条件违法。

一审宣判后，市国土房管局不服，提起上诉，请求撤销一审判决。重庆市第五中级法院二审驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案争议的焦点是市国土房管局在竞买须知中将报名者在报名时需提交市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件作为参加加气站土地使用权竞买的条件是否属于影响公平、公正竞争的限制性条件。审理过程中，存在两种截然相反的意见。

第一种意见认为，根据招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定第十一条的相关规定：“中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。”本案被告市国土房管局在竞买须知中明确设定“报名者在报名时需提交市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件”这一前置条件，违背了上述规定，影响了原告企业公平、公正竞争的权利，应予撤销。因该地块的建设用地使用权已被重庆南自商贸有限公司经过挂牌出让方式取得，撤销上述竞买须知已无实际意义，应当判决确认上述竞买须知违法。

第二种意见认为，本案被告市国土房管局发布的公开出让公告已经明确了涉案地块的土地用途为加气站用地，故该地块的出让应当适用重庆市天然气管理条例的相关规定。根据《重庆市天然气管理条例》第四条的规定，市经委是本市天然气行政主管部门，负责全市天然气管理工作，负有会同市人民政府有关部门进行压缩天然气汽车加气站定点审批和管理的职责。被告鉴于该地块的特殊用途，在竞买须知中要求报名者在报名时提交管理部门市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件，并未影响公平、公正的竞争，符合《重庆市天然气管理条例》的规定，因此应当判决驳回原告的诉讼请求。

笔者认为，要认定竞买须知对报名者的资格限制是否属于影响公平、公正竞争的限制性条件，要从资格限定的正当性、限定的内容及其实际后果进行综合分析。

（一）加气站土地出让可以设定有关竞买人资格的条件

本案中地块的土地用途为加气站用地，加气站的设立属于公共资源配置，对年度新设加气站点的数量以及建站选址等，都需由政府统筹考虑市场需求、地理环境、安全标准等一系列因素后编制规划，进行宏观调控。因此，压缩天然气汽车加气站作为直接关系公共利益的特定行业，其市场准入应当设置行政许可，只能由具备相应资质的企业进行开发和建设。行政许可法第十二条第（二）项及第五十三条规定，加气站系直接关系公共利益的特定行业，其市场准入属于需要赋予特定权利的事项，行政机关实施该事项的行政许可，应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第七条、第九条也规定了在出让公告或者竞买须知中应当包括竞买人的资格要求以及申请取得竞买资格的办法。《重庆市人民政府关于协调加油（气）站布点规划有关问题的会议纪要》第三条规定，土地“招拍挂”必须在符合布点规划要求和竞买人符合市场准入条件的前提下进行。根据上述规定，市国土房管局在竞买须知中可以设定有关竞买人资格的条件。

（二）加气站定点建设的手续不得作为参加土地使用权竞买的条件

加气站的建设与使用涉及专业领域，需综合考虑供电、供水、管道运输等诸多因素，相关部门要对加气站建设单位、经营企业、规划设计等进行审批。《重庆市压缩天然气汽车安全管理办法》第八条规定，申请建设压缩天然气汽车加气站，应当持有关申请材料向市天然气的行政主管部门提出定点申请。但是，加气站建设审批程序与加气站土地使用权出让是两个独立的行为，《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》第二十三条规定，土地“招拍挂”出让后，土地竞得者持土地出让合同等文件依法向规划等有关部门办理项目建设手续。可见，申请建设压缩天然气汽车加气站的单位应当在竞得国有建设用地使用权后，持土地出让合同等文件向重庆市经委申请办理压缩天然气汽车加气站定点建设手续，而不得将建设审批手续作为加气站土地出让的前置性条件。

（三）本案对竞买报名者的限制严重影响了公平竞争

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条规定：“招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则。”第十一条规定：“出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。”因此，行政主管部门在加气站土地出让过程中，只能审查竞买人是否符合市场准入条件和相关资质，而不能增设其他条件，限制符合相关资质的企业参与竞买。根据本案调查了解到的情况，市经委发放的同意报名者在站点进行建设的批准文件具有唯一性，即只向一家单位发放批准文件，而在加气站土地使用权出让过程中也因为只有一家单位符合竞买资格，往往也采取挂牌出让的方式出让土地使用权。可见，将加气站建设审批程序作为加气站土地使用权出让的条件，导致没有获得批准文件的企业丧失参加土地竞买的权利，这就使土地“招拍挂”失去了意义，显然属于影响公平、公正竞争的限制条件。