你用过电子档案的方式保存采购文件吗?

政府采购业务档案是政府采购部门履行职能的历史记录和有效凭证，政府采购文件形成涉及到政府采购工作的多个环节和岗位，是一项具体细致、责任重大的工作。所以，采购文件归档管理是现实的迫切需求和政府采购法提出的要求。

为此，天津市政府采购中心与时俱进，联合天津市档案局及第三方专业机构以实践需求为基础，以法律规定为依据，以提质增效为目标的电子档案课题立项攻关，本文为课题研究成果的一部分，通过分析政府采购文件用电子档案方式保存的内在需求源动力和外在驱动力，研究了网络环境中采购文件形成、归档、档案管理的规律，为实现政府采购业务电子档案的管理模式创新提供了具有操作性实践方法。

采购业务电子档案管理研究背景

（一）客观需求的源动力。

随着政府采购活动电子化水平的提高，采购文件以电子文件为主、纸质文件为辅的格局已经形成。而采购业务档案管理仍沿用归档纸质文件传统做法的同时，往往又增加了归档电子文件的内容，实行了归档纸质文件与电子文件的“双套制”管理。在采购业务系统中已实现了采购文件的电子化，本应极大地减轻相关工作人员的负担，但是，采购项目经办人和档案管理人员不得不承受在采购业务系统处理电子文件后再整理纸质文件的双重压力。与此同时，因采购业务种类多，数量大，相关人员不仅要承担繁重的纸质文件和大量的扫描工作，而且归档的采购文件收集、整理工作量大，需要使用的档案库房、密集架、档案盒、纸张、整理、扫描、保管费、折旧费等管理成本巨大，还导致了纸质、电子信息重叠、冗余和管理上的混乱。如何妥善保管政府采购业务档案，达到提升工作效率，降低保管成本，提高管理效益的目的，采购文件以电子档案方式保存是最佳的选择。

（二）法律规定的驱动力。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四十六条规定：政府采购法第四十二条规定的采购文件，可以用电子档案方式保存。此项规定为政府采购电子档案管理提供了法律依据和发展方向。与此同时，《中华人民共和国政府采购法实施条例》释义进一步明确了实行采购文件用电子档案方式保存的前提条件是：

1．电子档案应当满足采购文件统计分析、积累采购经验、作为证据接受监督检查和司法调查的保存的目的。以电子文档方式保存采购文件，通过具体制度和措施，保证电子档案真实可信，特别是要保证档案具备证据价值。

2．电子档案要符合《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国电子签名法》的规定，政府采购业务档案应当真实记录政府采购活动的过程，能够反映采购活动的真实面貌。满足电子签名法的数据电文满足原件形式和文件保存要求及数据电文要符合可靠电子签名的三个条件，电子签名制作数据用于电子签名时属于电子签名人专有，签署时电子签名制作数据仅由电子签名人控制，签署后对电子签名和对数据电文内容和形式的任何改动能够被发现。

电子档案证据价值的保障措施

政府采购业务电子档案是由采购文件转化而来的，所以，采购业务系统产生的采购文件具有法律效力是前提。

（一）政府采购业务系统中电子文件证据价值的研究。

按照《中华人民共和国电子签名法》和《中华人民共和国政府档案法》的要求，依据国家财政部及相关部委的相关规定，政府采购业务的每一份电子文件具有法律认可的证据价值需做到：

1．应用先进的技术作为保障。采购业务系统实现CA证书、电子印章、个人电子签名、身份识别、板式文档等技术的综合运用。

2．应用规范的流程作为保障。通过细化采购文件归档范围内每一份采购文件在业务系统中形成的当事人、操作流程、归档节点相关责任人等每一个环节，用流程控制作为一种保障措施。

3．按照国家档案行业标准规范，确定必须形成且要求归档的采购文件元数据，以此作为保障电子文件真实性、完整性、可用性、安全性（以下简称四性）重要措施。

（二）电子文件归档的技术保障措施。

采购业务电子文件归档过程的真实可信保障。天津市市政府采购中心的招投标系统、招投标监控系统、网上商城系统、竞价系统和电子文件归档系统无缝对接，自动获取版式的归档电子文件及元数据，把描述采购业务电子文件内容、背景、结构及其管理过程的什么人、什么时间、什么地点（IP地址）、做了什么的真实记录与采购业务电子文件一并归档，并进行归档电子文件“四性”检测。监控录像资料按国家相关规定进行归档的视频资料切割、视频编缉、录入目录数据等操作，形成录像电子档案。

(三)电子档案管理的技术保障措施。

1．利用单点登录技术使电子文件归档和电子档案管理系统与业务系统使用统一的CA证书登陆，并采用数字签名等技术，确保电子档案的真实、完整、可用和安全。

2．电子档案的第三方验证。电子档案形成时同步传输给天津市档案馆校验码。天津市档案馆是国家赋予档案保管职能的专门机构，具有权威性，保管和提供的电子档案验证码真实、可信。

3．电子档案数据安全保障措施。要求电子档案管理系统在数据的处理、存储、管理、分类和安全分级及授权查询方面，提供安全的、有效的、统一的、细致的权限管理和身份认证及审核机制，确保系统安全。提供登陆密码验证，将用户的ID与用户电脑的MAC地址和IP地址进行绑定，用户登录时可以根据身份认证强度要求选择一种或任意几种验证机制组合；系统提供一个完整统一的安全访问机制，对用户的权限与系统分类方案下控制使用档案的访问进行安全管理。在权限控制方面，系统按照三权分立的原则设计权限控制体系。

“三权分立”是指用户管理权、审批权和权限分配权三权的分离，三个权限控制者相互独立，所授权限互不干涉；提供用户登录日志和操作记录日志，对所有登录用户的操作都有详尽的日志记录，以保证日后的操作检查和应用审计，并可按日期、IP地址、用户名称、关键字查询各种日志；访问控制是指按用户身份及其所归属的某预定义组来限制用户对某些数据项的访问，或限制对某些控制功能的使用。

电子档案科学管理的保障措施

电子档案管理是一项新的工作，需要制定符合政府采购业务电子档案管理要求的业务规定和管理办法加以规范。

1．制定采购业务电子文件归档范围和期限表，明确各个阶段、各个部门、各个项目经办人的归档责任分工。

2．制定电子档案分类法。在国家暂时没有行业统一的电子档案管理相关业务规定的情况下，课题组参考相关的标准规范，制定了电子档案分类法。即政府采购业务电子档案采用年度--类别--项目分类法，就是以年度为界限，以货物、工程、服务为类别，以采购项目为单元的分类法。

3．制定电子档案档号命名规则。电子档案档号是以字符形式赋予档案的用以固定和反映档案排列顺序的一组代码。电子档案档号的表达式为：门类代码-年度-类别代码-项目-机构代码-件号。其中：

门类代码：采购业务档案作为一个门类与天津市政府采购中心的会计档案类、文书档案类等其它类别档案加以区分，门类代码用拼音字母代替。

年度：采购业务电子文件形成的年度。用四位阿拉伯数字标识公元纪年。

类别代码：作为分类方案类目一个层级，把规定的货物、工程、服务三项业务分别用两位阿拉伯数字标识。货物类别代码为数字01、工程类别代码为数字02、服务类别代码为数字03。

项目代码：作为分类方案的一个层级，在同一年度、同一类别下排列流水号，用四位阿拉伯数字标识。

机构代码：作为分类方案类目的机构名称，把天津市政府采购中心涉及归档的四个部门分别用两位阿拉伯数字标识。

件号：归档文件的排列顺序号，用三位阿拉伯数字标识。件号为同一年度、同一类别、同一项目、同一机构内按归档文件形成时间排列的流水号。

4．制定电子档案文件夹命名规则。电子档案的数据关联，以归档电子文件目录数据的档号为依据，每个电子档案文件夹要用目录数据库的自身档号命名，通过每个电子档案文件夹的文件名与档案目录数据库中该文件夹档号的一致性和唯一性，建立起一一对应的关联关系，为实现档案目录数据与电子档案数据的标准化管理提供条件。

5．制定电子档案管理办法。在原有制度的基础上，研究制定了天津市政府采购中心电子档案管理办法。从总体明确适用范围、管理内容、管理原则；明确管理机构和单位领导、中层干部、项目经办人员、档案人员的责任分工，确定部门归档基本制度和电子档案统一管理制度；提出了归档技术与业务要求，确定电子档案分类方案、档号命名规则，规范归档操作流程；建立了电子档案数据管理机制，确保电子档案数据的安全。科学划分电子档案数据管理相关人员权限与责任，各司其职，各负其责；合理分配电子档案管理系统及数据库使用权限，做到应用与安全的统一；严格执行电子档案数据备份制度和电子档案销毁工作程序，做到万无一失；明确了电子档案利用群体、利用登记、利用审批、利用范围、利用方式等内容；明确了电子文件归档和电子档案管理工作考核机制，量化考核指标，实行部门检查与领导抽查相结合、月份绩效考核与年终工作考核相结合的办法，强化规章制度的落实。

预期实现目标

课题研究形成的研究成果用于实践，体现的主要创新是：

（一）管理模式创新。

实现采购纸质与电子文件归档管理“双套制”向电子文件归档管理“单套制”的根本转变，实现档案管理模式的实践创新。所谓“双套制”就是即保存纸质档案也保存电子档案。所谓“单套制”就是存储时保存电子档案数据，利用时打印纸质档案证明。

（二）归档操作创新。

实现采购文件归档操作手工化到归档操作计算机化的转变，把业务和文档人员从纸质与电子文件归档立卷的圈子里解脱出来，解放生产力。

（三）保管方式创新。

实现采购业务档案保管由传统的“库房+柜架+案卷”方式转变为“机房+存储+数据”的方式，节省保管空间，降低管理成本。

（四）提供利用创新。

实现采购业务档案利用由现场提供纸质档案形式转变为远程提供电子档案形式，提高查档效率，体现社会效益。

效益分析

实行采购业务电子档案管理“单套制”，将会取得事半功倍的效果。

（一）单位节约成本分析。

1．节省经费。天津市政府采购中心年近3000个采购项目，需要档案用纸、打印粉、档案盒、密集架、档案库房等，按采购业务档案保管15年周期计算，只采用电子档案方式保管采购文件可直接节约费用500万以上。

2．节省时间。原来纸质文件归档需要项目经办人、档案员手工完成，实现在线归档，全部计算机操作，电子文件在线归档比打印纸质文件归档直至保存档案，可以节省50%以上的工作时间，节省50%以上的人力，把节省时间和人力用在保证档案的质量上，会极大地降低档案的误差率，提高工作效率数十倍。

（二）全国推广效益。

通过考察，国家海关总署仅电子通关票据实现电子档案管理，每年节省月7亿页纸张。从全国政府采购行业来讲，如果实现政府采购业务全流程电子化，采购文件不再打印纸质文件归档保存，将减少海量的社会资源耗费，是节能减排、绿色低碳的发展方式。

开展用电子档案方式保存采购文件的研究，形成的一系列研究成果，即贯彻了国家的相关法律，又满足了天津市政府采购中心的实际工作需要，是天津市政府采购中心把重基础、重规范、重创新的工作思路，具体落实到档案管理方面的实干创业和持续改进机制创新的大胆举措，对政府采购行业电子档案管理具有积极的意义。同时，电子档案管理随着技术的不断扩展，采购业务流程的不断优化，必将会遇到新的挑战。因此，要在今后的实践中开展针对性的研究，进一步提升电子档案管理水平，为档案利用者提供低成本、高效率、高效益的档案信息服务。

（本文作者为万昊周、孙涛、王永锋、李学广，其中万昊周、孙涛、王永锋单位系天津市政府采购中心；李学广单位系上海中信信息发展股份有限公司）

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