行政行为的可诉性标准_殷志文

观点集萃

行政行为的可诉性标准

在

我国，行政行为的范围比较广泛，既包含抽象行政行为，也包含具体行政行为，既有内部行为又有外部行为，不像日本、德国那样行政行为内容比较单一，其行政行为的内容，实际与我国的具体行政行为相当。这给我们

确定行政行为可诉性的标准带来麻烦。结合我国行政诉讼制度的实际情况，应从以下几个方面来判断行政行为的可诉性。

一、行政职权标准

行政行为是行政管理活动的形式，是行政权运作的结果。因此，行政职权既是行政行为的要素之一，也是确立行政行为可诉性的标准之一，即公民只能对行政机关在行使职权过程中的行为提起行政诉讼。如果一个行为不包含行政职权要素，那么这个行为就不是行政行为，它给公民造成损害，当事人不能通过行政诉讼途径获得救济，当然它也不具有行政诉讼上的可诉性。例如，行政机关以民事主体身份实施的行为给公民权益造成影响，当事人可提起民事诉讼。

有权力就必然会有权力主体。在运用职权标准确立行政行为的可诉性时，当然离不开对行政行为主体的审查，即进入行政诉讼程序的行为须是由特定主体实施的行为。根据现行法律规定，可以提行政诉讼的行为必须是国家行政机关及其工作人员，法律、法规、规章授权的组织，行政机关委托的组织或个人作出的行为。在适用行政职权标准时，如果行政主体依职权实施的行为属于国家行为，这是行政职权标准的例外，可以排除该行为的可诉性，当事人不能提起行政诉讼。对行政机关的不作为提起行政诉讼时，职权标准是判断可诉性的基本标准，每个行政机关都有特定的职权，对其职权范围内的不作为可以提起行政诉讼，对其职权范围外的不作为不能起诉。另外，对行政机关所为的行为是否是行使职权的行为，只能从形式上而不能从实质上判断，行政机关的行为可能是滥用职权的行为，也可能是超越职权的

行为，但只要表面上看来是为了行政管理即可。〔

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二、权益实际损害标准

我国《行政诉讼法》明确规定公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政

行为侵犯其合法权益，可以向法院提起行政诉讼。〔

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可见，权益受到损害是确定行政行为可诉性的标准之一，也是衡定原告是否适格的条件之一。

确立这一标准有诸多好处。由于原告自身利益陷入其中，必然会全力以赴，进行诉讼，被告为了防御，也不敢掉以轻心，如此经过双方当事人的激烈辩驳，案件的是非曲直逐渐明了，从而有助于法院进行裁决。同时，也能使法院免于无谓或不必要的纷争，专注于真正适合及必须由自己解决的案件，从而避免法院过度干预行政机关的决定，不致因层出不穷的诉讼案件，浪费人力、财力资源，更妨碍行政机关工作效率。

行政行为系行政权力运作的结果，它一般会对社会公益或相对人的权益造成

〔!〕

有关确立行政行为可诉性的职权标准，参见薛刚凌：“行政诉讼受案标准研”，《法商研究》，!

〔$〕

《中华人民共和国行政诉讼法》第$条。!

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殷志文

法律适用月刊!

影响，只是轻重程度会有所不同。换个角度说，每个行政行为都对应着利害关系人，当这个行为危害国家利益时，利害关系人也可能是国家。行政诉讼制度作为一种权利救济制度，权益受到损害是其运作的前提，相对人的权利义务没有受到侵害，或虽然受

〔!〕到影响还没有达到实际影响的程度，利害关系人也就不具备原

(〕

害，就应该赋予当事人请求司法救济的权利。〔我国行政诉讼制

度中没有关于当事人反射利益的规定，实际上秉承了权益实际损害说，只要具体行政行为对公民的实体权益造成侵害都可以向法院提起行政诉讼。

三、违法标准

违法是指行政行为违反法律依据和法律要求。行政行为违法主要表现为：一是行政行为超越了法律规定的权限范围；二是行政行为不符合或欠缺法律规定的必要形式或程序；三是行政主体滥用职权，其做出的行为虽在法定权限内但不符合法律授予该项权利的目的。

此处所指的违法应从两个层面来分析，从相对人提起诉讼的层面看，行政行为的违法性由该相对人主观加以判断即可，易言之，只要相对人认为该行为侵犯了其合法权益即可提起行政诉讼，并不要求相对人在起诉时必须证明行政行为确实违法。从相对人最终能否获得救济的层面看，违法性是必备要件，只有违法或不当的行政行为给当事人造成损害，该当事人才能获得救济，而行政机关依法实施的行政行为，即使给当事人造成了损害，也是公民享受公共利益必须忍受的负担，故而无从获得救济。因此，行政行为违法可作为判断该行为是否具有可诉性的标准之

*〕一。〔

告的资格，无法提起行政诉讼，这种行为亦就不具备可诉性。

分析行政行为对权利义务造成的影响，面临的主要问题之一就是如何确立利害关系人。行政行为的影响不限于它所直接针

〔%〕对的对象（相对人），对非直接针对的对象也具有法律效力，即

具体行政行为的直接相对人是利害关系人，权利义务受该行为影响的其他人也是利害关系人。例如，规划机关发给某公民建房许可证，该公民的邻居认为此许可行为侵害了其采光、通行的权利，要求规划机关撤销该规划行为。那么邻居与该规划行为是否有利害关系，回答就是肯定的，该邻居与此规划行为有利害关系，可

’〕以提起行政诉讼。〔

要正确认识公民与行政行为的利害关系，还需对公民诉求的利益作更细致的解释。传统行政法理论认为，尽管有些行政法规是以保护公民个人利益为目的而制定，但其大多数并不是为了保护特定公民的利益，而是为实现公共利益而制定的。当法律特别规定保护私人的一定利益时，该利益称为“法律保护的利益”或“法律上的利益”。行政主体违法作为或不作为，使公民法律保护的利益受到损害时，当事人可以提起行政诉讼寻求救济。相反，当法律完全是为了实现公共利益，而不是以保护特定个人利益为目的时，行政行为依法实施的结果，即使给私人带来利益，那也不是私人的权利，只不过是反射利益而已。对于反射性利益受到侵害起初当事人无法是通过行政诉讼途径获得救济。后来，法院的观点有所改变。在德国，行政法院已逐渐将过去视为反射利益或事实利益的，转化为法律保护的利益，甚至将当初仅有公益目的规定，亦解释为具有保护个人利益的因素，以便于当事人提起行

〔$〕

现在人们对法律上的利益和反射性利益二元论提出质政诉讼。

四、法律无明示排除标准

可诉性的行政行为除符合上述标准外，还必须是法律、法规或司法判例没有明确排除司法审查的行为。原则上讲，行政行为都具有可诉性，但从法的实然状态考量，行政诉讼的受案范围是一国政治、经济及法治状况的综合反映，它不可能将全部的行政行为都纳入司法审查的范围，甚至会武断地将部分行政行为拒之门外。行政行为原则上都假定属于能够司法审查的行为，无需法

&〕

从行政诉讼的控权与律明文规定，不能审查的行为只是例外。〔

维护公民权利的目的和功能上看，要严格限定法律对行政行为排除司法审查的规定，如需排除，应加以严格的论证，给公民一个满意的说法。

疑，国内公共利益和私人利益的划分是二元论存在的前提，然而，在现代民主政治条件下，所谓公共利益也不过是公民私人利益的集合而已，因而二元论难以在理论上成立。司法机关应该排除法律上的利益和反射利益的二元说，只要公民的实体权利受到侵

（作者单位：山东法官培训学院）

〔最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第

〔“《吴偕林：行政诉讼原告资格新论”，行政法学研究》，%〕

〔见最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第

〔《法治斌：人权保障与司法审查》，月旦出版社股份有限公司

《（〔罗豪才：行政法学》新编本），北京大学出版社

〔《有关确立行政行为可诉性的违法标准，可参见张树义：冲突与选择———行政诉讼的理论与实践》，时事出版社

《张树义主编：寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社#)))年

〔行政行为原则上都假定属于能够审查的行为，这个原则在美国被称为可以审查的假定。法院起初不承认这一原则，在

法律规定可以审查的行为，法院才能受理，典型的案例是

’()*+,(-./01234+--2125(6.+/7,(-

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