地方财政学

什么是地方财政的问题？

 房价是涨还是跌？

 个人所得税免征额上调至3000元

 金融危机对郑州和东莞影响的不同

 “中原经济区”被正式纳入《全国主体功能区规划》，上升到国家战略层面上来

 郑州公交卡8折，北京公交卡4折

 农民工子弟上学问题

 通知

第一章 导论

 多级政府与地方财政

 我国地方财政的现实特点

一、多级政府与地方财政

（一）多级政府

 城市国家：一级政府

 联邦制国家

先有地方，后有中央，州是主体（类似欧盟形成方式）

联邦、州、地方政府

 单一制国家

先有中央，后有地方

（二）地方政府的典型模式

 地方自治、地方管理（地方政府的权力来自何处？）

 地方政府：除中央政府以外的其他级别的政府的统称。分三类：

 基层地方政府：直接与当地居民联系

 最高层级地方政府：直接与中央联系

 中层地方政府：前二者之间

1、英国型地方政府制度

 以地方议会为中心的分权制模式（地方自治）

 地方政府具有法律人格和独立地位（过去由英王特许，现由法律授予）

 地方政府以地方议会为核心，地方议会的各委员会实际处理事务，任命常任官员

 中央没有设立统一主管地方政府事务的部门，各级政府无隶属关系，体现“职能调整”

2、法国型地方政府制度

 中央监督与地方自治相结合（留有封建社会的痕迹）

 地方政府体制大致相同，所辖行政区划整齐划一

 “议政合一”的地方政府机构，在大区、省还设有中央政府派驻的机构，设国家代表

 中央设内政部，负责省长的提请任命和主要助理官员的直接任命

 虽然地方议会有自主权，仍处于中央监督之下

3、德国型地方政府制度

 地区整体性从属原则

 “地区整体从属”：上级政府仅履行“不能由下级公共机构有效履行的职责，各级政府部门对本级政府负责，下

级政府对上级政府负责；

 地方政府具有作为地方自治单位和国家行政单位的双重属性（比如处理上级下达的任务）；

 各级地方政府具有明确的法律地位，受联邦基本法、州宪法、地方宪章法保护（法律上没有上下级关系）；

4、中国型地方政府制度

 统一的多民族国家，不同于一般的单一制

 一般地方行政区域、民族自治地方、特别行政区

 “双重属性”，设立各级人民代表大会和各级人民政府，各级人代会没有上下级关系，但有监督和指导关系，地

方各级人民政府向本级人民代表大会负责，同时向上级人民政府负责；

 少数民族自治，特别行政区直辖于中央政府，但享有高度自治权

（三）地方政府级次与地方财政体系

1、联邦制国家一般分三级

 美国：联邦、州、地方政府（德国、加拿大、澳大利亚）

2、单一制国家，相对可以多，三级也不少

 日本：中央、都道府县和市町（相当于镇）村； 1都(东京都)、1道(北海道)、2府(大阪府、京都府)、43个县 。（法国、新西兰、挪威都是三级）

3、我国五级政府

 中央、省（自治区、直辖市、特别行政区）、市（地区、自治州）、县（自治县）、乡

 各级政府实现职能必须掌握财政分配权力，一级政府，一级财政

 我国地方财政体系由省、市、县、乡组成，地方财政发挥重要作用：

 地方财政是地方政府提供公共产品的物资基础；

 地方财政在保障区域经济稳定发展方面发挥重要作用；

 地方财政是地方政府调节社会公平与经济发展的重要手段（社会保障、财政平衡等）。

二、我国地方财政的现实特点

1、地方政府逐步成为相对独立的利益主体，与居民的利益关系越来越明确

 政府职能的转变，使地方政府承担了更多地方公共物品的提供（亲民政府）

2、地方财政支出规模不断扩大

 支出增长规律；改善民生使地方职责需要强化

3、各地区财政能力差异

 人均财政支出差异与公共服务均等化

（上海、河南、西藏）

4、地方政府间的财政竞争

 生产要素的流动，带来税收竞争

5、县乡财政困难

 农业税取消后，县乡基本没有能力提供公共物品

6、地方政府债务问题

 显性债务、隐性债务

第二章 财政分权与地方公共产品

 财政分权理论

 地方公共产品的有效供给

第一节 财政分权理论

一、政府责任和政府效率

1、政府的责任：

2、政府的权力：

3、政府效率：

 宏观效率和微观效率

 政府失灵

二、财政分权理论

 施蒂格勒的最优分权模式：说明了地方政府存在的合理性——地方政府更好的识别本地居民的需求偏好；居民可

以投票表决；

 “俱乐部”分权理论：增加新成员就有更多的成员分担成本，成员增加会形成外部不经济，所以达到临界点后应

分权；

 偏好误识分权理论：中央政府提供公共物品时对全社会需求偏好的认识会存在偏差，所以应该分权；  “以足投票”分权理论：在政府提供的公共服务和税收之间，选择最适合自己的地区生活。

影响分权的五种因素

 居民偏好的区域差异

 规模经济和外部性

 辖区间竞争和分工

 政治因素

 地理和人口因素

一个问题：

 分权还是集权？

 西方的分权模式是否适合中国？

第二节 地方公共产品的有效供给

一、地方公共产品的类型

（一）地方公共产品的特征

 提供者是各级地方政府；

 受益范围在一定区域之内；

 受益者主要是本辖区的居民

（二）地方公共产品的类型

 基础设施

 社会服务

 文化与传播媒介

 社会管理

二、地方公共产品的有效提供

（一）集权下的地方公共产品供给

（二）有效辖区规模

 辖区：地方政府管理的区域，地方政府提供公共产品，同时辖区内居民提供税收。

 有效的辖区规模：辖区规模中居民的效益和成本相等，提供的公共产品正好满足辖区居民的需求。

 曲线MB的变化：

①规模经济的程度扩大会使有效规模扩大，使曲线向N右边移动；

②拥挤效应的作用加大会使辖区有效规模缩小，使曲线向左移动。

 曲线MC的变化：

①居民需求偏好的多样性，越多，有效辖区规模就越小；

②相似偏好的居民的集中程度，越集中，辖区越有效。

（三）蒂布特模型与公共产品有效供给

 观点：居民“以足投票”使地方政府产生的“竞争”，会促使其更有效地提供公共产品和服务。

 假设：

 以足投票的人员可以完全自由流动，追求公共产品和税收最好的组合的辖区；

 人们对各个地方的公共预算都有充分的了解；

 存在足够多的辖区供人们选择；

 人们的流动不受任何就业机会的约束；

 公共产品和税收在各辖区间不存在外部效应；

 各辖区都会追求最优规模。

对蒂布特模型的评析

 对于解释地方财政竞争，有一定的帮助；

 一些假设较难成立，如人员流动不受就业的约束，人员可自由流动等

 我国人员的流动

收益（原因）：

成本：

第三章 地方财政体制的框架

 事权和财权的划分

 政府间的税收划分

 政府间的转移支付

 我国分税制及其发展

第一节 事权和财权的划分原则

一、巴斯特布尔的划分原则

 技术原则

 利益原则

 行动原则

二、埃克斯坦的划分

 重视决策程序，认为地方政府的决策程序需要时间更短

 主张除国防、外交、国家管理等由中央支出外，其他都应由地方支出

三、赛力格曼强调效率划分，提出规模大的归中央，规模小的归地方

四、费雪认为外溢性较小和地方性较强的归地方

五、我国财政管理体制的三原则

 统一领导，分级管理

 财政管理体制与国家政权结构和国家经济管理体制相适应

 财权与事权统一、权责结合

第二节 政府间的税收划分

一、税收划分的方式

 划分税额：

 划分税种：

 划分税率：

划分税制：

 混合型

二、税收划分的原则

（一）马斯格雷夫的七原则

 以收入再分配为目标的累进税应划归中央；

 作为稳定经济手段的税收应该划归中央，收入起伏不大，具有周期性稳定性的归地方；

 地区间分布不均的税源划归中央；

 课征于流动性生产要素的税收最好划归中央，避免引起资源在区域间流动；

 依附于居住地的税收（如销售税）划归地方；

 课征于非流动性生产要素的税收最好划归地方；

 受益性税收及收费对各级政府都适用。

（二）罗宾·鲍德威的六原则

 所得税关系到社会公平，归中央

 保障全国统一市场和资源的自由流动，对资本税、财产转移等划归中央

 资源税涉及公平与效率目标的权衡，由中央地方共享

 具有非流动性的税收是地方税的理想选择

 作为受益性税收的社会保障税，由中央地方协同征收

 多环节征收的增值税、销售税划归中央，单一环节征收的归地方。

（三）赛力格曼的三原则

 效率原则

 适应原则

 恰当原则

三、税种划分

（一）关税

 中央税

（二）所得税

 个人所得税、公司所得税

 税基流动性较大，且有收入再分配和稳定经济功能，应该划归中央

 个人所得税“税收寄征”、“分率征收”的较多

 发展中国家多为共享税

（三）销售税

（四）财富税

（五）资源税

（六）财产税

（七）“有害产品”税

（八）使用费和规费

若干国家中央与地方税种划分

第三节 政府间转移支付

三种转移支付

 政府对企业的转移支付（补贴）

 政府对个人的转移支付（社会保障）

 政府间转移支付

一、政府间转移支付的理论依据

 纵向财政失衡问题

 横向财政失衡问题

 公共产品的外部性

 弥补划分税收方式的不足

 确保全国统一的最低服务标准

 提供地方公共产品中的有益产品

二、转移支付的方式

 一般性转移支付（无条件）

 专项转移支付（有条件）

 分类转移支付

介于有条件和无条件之间，有一定条件，但不具体指明用途

第四节 我国财政体制发展

一、统收统支模式（1949－1978年）

 1950年3月将财政管理权限和财政资源配置权都集中到中央；“先中央后地方，先军费后政费，先前方后后方”。“收支两条线”

 1953－1978基本上都属于统一领导，分级管理的制度安排

 统一、计划、集中是这一时期的主要特征

评价：对恢复国民经济功不可没；

运行失灵、激励失灵

二、财政包干体制（1979－1993年）

1、中央对地方的放权让利

 收支大包干：“划分收支、定额补助、五年不变”

 分灶吃饭：“划分收支、分级包干、五年不变”

 分级包干：“划分税种、核定收支、分级包干”

 1988年调整分级包干，“收入递增包干”、“总额分成包干”、“上解额递增包干”、“定额上解”和“定额补助”

2、财政对企业的放权让利

 1980年“利改税”

 1987年“盈亏包干责任制”

3、财政部门对行政部门、经济主管部门、事业单位放权让利

 对各级部门实行财务大包干，鼓励行政事业单位“创收”

 各部门自收、自支、自管

三、分税制（1994-）

1、基本内容

 1994年1月1日实行分税制，同年3月通过《预算法》对分税制给予规范和确认

 中央和地方事权和支出的划分

 中央与地方收入的划分

 中央对地方的税收返还数额的确定

 原体制中央补助、地方上解的处理

2、对分税制的基本认识

 积极的方面：

 分税制适当的照顾了中央和地方两个积极性；

 促进了理财观念的改变；由要钱转变为涵养税源

 在一定程度上促进了产业结构的调整。

另，对强化财政管理、优化支出结构，调节区域差异都有积极效果。

不足的方面：

 财政支出的范围有待科学的加以鉴定（尤其是投资权）；

 税收划分方式需进一步完善（中央税地方税的确定，共享税的分成等）；

 税收权限的划分问题；

 转移支付制度需进一步完善。

第四章 地方财政支出

 地方财政支出的分类

 地方财政支出规模与结构分析

第一节 地方财政支出的分类

一、地方财政支出的范围

 保证政权正常运行方面的支出；

 满足社会公益事业需要方面的支出（文化、教育、卫生、社会保障等）；

 满足公共设施建设的需要和非竞争性基础产业投资的支出；

 其他与地方政府履行职能有关的支出。

二、按政府功能分类

（一）原按政府功能性质分

 经济建设支出

 社会文教支出

 国防支出

 行政管理支出

 其他支出

按具体项目分

 基本建设支出

 流动资金

 挖潜改造资金和科技三项费用

 地质勘探费

 工交商部门事业费

 支农支出

 经济建设支出主要包括基本建设拨款、国有企业挖潜改造资金、科学技术三项（新产品试制费、中间实验费、重要科学研究补助费）费用、简易建筑费、地质勘探费、增拨国有企业流动资金、支援农村生产支出、工业、交通、商业等部门事业费、城市维护费、国家物质储备支出、城镇青年就业经费等等。

 社会文教支出包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通讯、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。

 国防支出包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事的科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费支出，用于实行兵役制的公安、边防、武装警察部队和消防队伍的各种经费、防空经费等。

 行政管理支出包括用于国家行政机关事业单位、公安机关（包括国家安全机关）、司法机关、检察机关、外交机关（包括驻外机构）等的各种经费、业务费、干部培训费。

（二）改革后按支出功能分

 2007年1月1日我国进行政府收支分类改革

 原分类与市场经济体制下的政府职能转变不相适应；（比如流动资金已不是政府的重要职能）

 原分类不能清晰反映政府职能活动；

 财政管理的科学化和财政管理信息化受到制约；

 财政预算管理和监督职能弱化；（社保基金、预算外不在其中）

 无法进行国际比较。

 统一按支出功能设置类、款、项三级科目。

 类级科目综合反映政府职能活动；款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作；项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项。

 新的支出功能科目能够较系统清晰地反映政府支出的功能结构。

1、一般公共服务

 分设32款：人大事务、政协事务、政府办公厅(室)及相关机构事务、发展与改革事务、统计信息事务、财政事务、税收事务、审计事务、海关事务、人事事务、纪检监察事务、人口与计划生育事务、商贸事务、知识产权事务、工商行政管理事务、食品和药品监督管理事务、质量技术监督与检验检疫事务、国土资源事务、海洋管理事务、测绘事务、地震事务、气象事务、民族事务、宗教事务、港澳台侨事务、档案事务、共产党事务、民主党派及工商联事务、群众团体事务、彩票事务、国债事务、其他一般公共服务支出。

2.外交。

 分设8款：外交管理事务、驻外机构、对外援助、国际组织、对外合作与交流、对外宣传、边界勘界联检、其他外交支出。

3.国防。

 分设3款：现役部队及国防后备力量、国防动员、其他国防支出。

4.公共安全。

 分设10款：武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法、监狱、劳教、国家保密、其他公共安全支出。

5.教育。

 分设10款：教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育、教师进修及干部继续教育、教育附加及基金支出、其他教育支出。

6.科学技术

 分设9款：科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作、其他科学技术支出。

7.文化体育与传媒。

 分设6款：文化、文物、体育、广播影视、新闻出版、其他文化体育与传媒支出。

8.社会保障和就业。

 分设17款：社会保障和就业管理事务、民政管理事务、财政对社会保险基金的补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休、企业关闭破产补助、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、城市居民最低生活保障、其他城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害生活救助、红十字事业、其他社会保障和就业支出。

9.社会保险基金支出。

 分设6款：基本养老保险基金支出、失业保险基金支出、基本医疗保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出、其他社会保险基金支出。

10.医疗卫生。

 分设10款： 医疗卫生管理事务、医疗服务、社区卫生服务、医疗保障、疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、农村卫生、中医药、其他医疗卫生支出。

11.环境保护。

 分设10款：环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、 自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草、其他环境保护支出。

12.城乡社区事务。

 分设10款：城乡社区管理事务、城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施、城乡社区住宅、城乡社区环境卫生、建设市场管理与监督、政府住房基金支出、国有土地使用权出让金支出、城镇公用事业附加支出、其他城乡社区事务支出。

13.农林水事务。

 分设7款：农业、林业、水利、南水北调、扶贫、农业综合开发、其他农林水事务支出。

14.交通运输。

 分设4款：公路水路运输、铁路运输、民用航空运输、其他交通运输支出。

15.工业商业金融等事务。

 分设18款：采掘业、制造业、建筑业、电力、信息产业、旅游业、涉外发展、粮油事务、商业流通事务、物资储备、金融业、烟草事务、安全生产、国有资产监管、中小企业事务、可再生能源、能源节约利用、其他工业商业金融等事务支出。

16.其他支出。

 分设3款：预备费、年初预留、其他支出。

17.转移性支出。

 分设9款：返还性支出、财力性转移支付、专项转移支付、政府性基金转移支付、彩票公益金转移支付、预算外转移支出、预算单位间转移支出、调出资金、年终结余。中央和地方财政主要支出项目 (2007年)

三、财政支出的经济分类

 主要反映政府支出的经济性质和具体用途

 支出经济分类科目在原支出目级科目的基础上进行拓展,并设类、款两级。

 类级科目主要包括:工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移性支出、基本建设支出等。  款级科目是类级科目的细化,主要满足部门预算编制和单位财务管理等有关方面的要求。

1.工资福利支出。

 分设10款：

 基本工资、津贴补贴、奖金、住房公积金、提租补贴、购房补贴、社会保障缴费、伙食费、伙食补助费、其他工资福利支出。

2.商品和服务支出。

 分设30款：办公费、印刷费、咨询费、手续费、水费、电费、邮电费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅费、出国费、维修(护)费、租赁费、会议费、培训费、招待费、专用材料费、装备购置费、工程建设费、作战费、军用油料费、军队其他运行维护费、被装购置费、专用燃料费、劳务费、委托业务费、工会经费、福利费、其他商品和服务支出。

3.对个人和家庭的补助。

 分设11款：离休费、退休费、退职(役)费、抚恤金、生活补助、救济费、医疗费、助学金、奖励金、生产补贴、其他对个人和家庭的补助支出。

4.对企事业单位的补贴。

 分设4款：企业政策性补贴、事业单位补贴、财政贴息、其他对企事业单位的补贴支出。

5.转移性支出。

 分设4款：不同级政府间转移性支出、同级政府间转移性支出、不同级预算单位间转移性支出、同级预算单位间转移性支出。

6.赠与。

 分设2款：对国内的赠与、对国外的赠与。

7.债务利息支出。

 分设6款： 国库券付息、向国家银行借款付息、其他国内借款付息、向国外政府借款付息、向国际组织借款付息、其他国外借款付息。

8.债务还本支出。

 分设2款：国内债务还本、国外债务还本。

9.基本建设支出。

 分设9款：房屋建筑物购建、办公设备购置、专用设备购置、交通工具购置、基础设施建设、大型修缮、信息网络购建、物资储备、其他基本建设支出。

10.其他资本性支出。

 分设9款：房屋建筑物购建、办公设备购置、专用设备购置、交通工具购置、基础设施建设、大型修缮、信息网络购建、物资储备、其他资本性支出。

11.贷款转贷及产权参股。

 分设6款：国内贷款、国外贷款、国内转贷、国外转贷、产权参股、其他贷款转贷及产权参股支出。

12.其他支出。

 分设5款：预备费、预留、补充全国社会保障基金、未划分的项目支出、其他支出。

四、其他分类

 按补偿分：转移性支出和购买性支出

 按受益范围分：

 一般受益支出（行政管理、治安等）

 特殊受益支出（教育、医疗、补助等）

 按支出方式分：

 无偿拨款

 有偿贷款（资本投资性支出项目）

第二节 地方财政支出规模与结构分析

一、衡量地方财政支出规模与增长的指标

1、衡量支出规模的指标

 地方财政支出占GDP 的比重

 地方财政支出占财政支出的比重

2、衡量支出增长的指标

二、地方财政支出规模分析

影响地方财政支出规模的因素

 经济因素

 经济水平决定了支出的规模

 政治因素



 政府机构设置及其工作效率的高低 社会与历史因素

三、地方财政支出结构分析

 （一）支出项目结构

（二）地区结构分析

医药卫生体制改革中的地方财政问题

第五章 地方财政支出效益

 效益的内涵及衡量

 新公共管理运动与绩效预算

 地方财政支出的绩效评价

第一节 效益的内涵及衡量

一、地方财政支出效益的内涵和特征

1 、内涵

2 、特征

二、效益的衡量方法

（一）成本-效益分析法

1、步骤

 第一，确定成本和效益的范围；

 第二，定量成本（Ｃ）和效益（Ｂ）；

 第三，对成本和效益进行时间价值的处理；

 第四，投资效果分析；

 第五，敏感性分析；

 第六，做出投资方案选择。

2、指标

 净现值（net present value, NPV）

将计算出的“成本流”和“效益流”按照一定的折现率分别折现，然后用效益流的现值之和减去成本流的现值之和，得到净现值。

r为折现率，T为投资项目的寿命年限，Bt表示第t年的效益，Ct表示第t年的成本

 内部收益率：让投资项目的NPV为零的折现率

3、运用

 发展

 项目规划预算体系（1965年美国联邦政府）

 零基预算（1977年在预算部门中运用）

 分析中应注意的因素

 效益、成本、预算成本

 政治因素影响：预算规模、“圣牛”项目的存在等

（二）最低费用选择法

 根据政府目标，提出多个备选方案，选择费用最低者

适用范围：

 军事、文化、卫生等方面

 社会消费性支出项目

（三）公共定价法

平均成本定价法

 自然垄断行业（能源）

二部定价法：

 基本费和从量费（煤气、电话等行业）

第二节 新公共管理运动与绩效预算

一、新公共管理运动

（一）背景

 财政危机：公共支出不断膨胀和70年代的滞涨；高福利的压力；

 合法性危机：（政府公信力）政府权力和权威性下降，取得合法结果成本增加。

（二）内容

 20世纪80年代，美国的“企业化政府” 运动、英国的“管理主义”运动、丹麦的“公营部门现代化计划”、法

国的“革新公共行政计划”、澳大利亚的“财政管理改进计划”等。

 优化政府职能（放松市场规制、国有企业私营化）

 公共服务市场化

 将企业管理方法引入政府（顾客导向、绩效评估）

 绩效管理

 引入竞争

 2008年，省政府纠风办和省教育厅对103所参评省管学校进行了评议。

 经过考核，31所省管本科院校的名次：

 郑州轻工业学院、河南工业大学、洛阳理工学院、河南师范大学、河南大学、南阳师范学院、黄淮学院、郑州大学、中原工学院、河南农业大学、安阳师范学院、河南教育学院、平顶山学院、河南理工大学、河南财经学院、河南广播电视大学、华北水利水电学院、河南工程学院、许昌学院、河南科技大学、商丘师范学院、郑州航空工业管理学院、信阳师范学院、洛阳师范学院、河南政法管理干部学院、平顶山工学院、新乡医学院、周口师范学院、河南科技学院、河南中医学院、新乡学院。

二、绩效预算

1、概念

 绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制。

 请求拨款是为了达到什么目标，为实现这些目标计划花多少钱，用哪些量化的指标衡量取得的成绩和完成工作的情况。

2、绩效预算的内容

 澳大利亚

 政府要办的事

 配置预算资源

 以结果为中心制定绩效目标

 评价标准

 绩效评价的指标体系

第三节 财政支出绩效评价

一、绩效评价的原则（四E原则）

 1、经济性（Economy）

 2、效率性（Efficiency）

 3、有效性（Efectiveness）

 4、公平性（Equity）

二、绩效评价的步骤

1、财政支出绩效评价目标的确定

2、评价指标体系的建立

3、数据收集、正确性检验

4、选择合适的评价方法

5、编制评价报告，并进行反馈和应用

三、评价指标体系

四、需要注意的问题

 1、评估对象

 2、评估主体

 3、评估目标

 4、评估载体

五、我国绩效评价工作的问题

 1、缺乏统一的法律保障

 2、没有明确的管理机构

 3、缺乏科学、规范、合理的方法指标体系

 4、内容不完整

 5、评价结果约束乏力

第六章 地方财政收入

 地方财政收入的构成

 地方财政收入的规模与结构

 地方财源建设

第一节 地方财政收入的构成

 税收收入

 非税收入

 社会保险基金收入

 转移性收入

 债务收入

 贷款转贷回收本金收入

1、税收收入

 地方税：营业税、城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的部分），房产税，城镇土地使用税，土地增值税，车船税，耕地占用税，契税，烟叶税，印花税，海洋石油资源税以外的其他资源税。（投资方向调节税、筵席税）

 共享税：增值税25%部分，纳入共享范围的企业所得税40%部分，个人所得税40%部分，证券交易印花税3%部分

2、非税收入（8款）

 能源建设基金收入

 养路费收入

 农业发展基金收入

 地方水利建设收入（养路费等地方收费中提3%）

 国有土地使用权出让金收入

 南水北调工程建设基金收入

 政府住房基金收入（公积金管理费用、廉租房租金、公有住房出售）

 排污费收入

 水资源费收入

 教育费附加收入

 矿产资源补偿费收入

 内河航道养护费收入

 公路运输管理费收入

 水路运输管理费收入

 身份证工本费、婚姻登记证书工本费、法院诉讼费、护照费、签证费、企业注册登记费、商标注册费、教师资格证书工本费、学位证书工本费、普通话水平测试费、外语计算机等级考试工本费、高校学费等

 交通罚款、刑事罚款、法庭罚款、没收赃款、赃物等；

 体育彩票、福利彩票（中央地方五五分成）

 在财政部公布的2010年国家财政预算中,2009年纳入中央国有资本经营预算编制范围内的央企,实现利润总额9655.6亿元,实现净利润7023.5亿元,但按比例提取央企税后利润后形成的2010年中央国有资本经营预算支出安排仅为440亿元,上缴比例仅约6%,甚至比个人所得税还低。 （2010.4.29，经济参考报）

 国有资产可分为：经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产

 收入包括：海域使用金收入、场地和矿区使用费收入、合资合作企业场地使用费收入、非经营性国有资产出租收入、出租车经营权有偿出让和转让收入等。

3、社会保险基金收入

共6款

 基本养老保险基金收入

 失业保险基金收入

 基本医疗保险基金收入

4、转移性收入

 2008年，地方财政收入51590.52亿元，其中：地方本级收入28644.91亿元，来自中央税收返还和转移支付收入22945.61亿元，转移支付占地方财政收入的比重为44.48%

 2009年，地方财政收入59259亿元，中央税收返还和转移支付收入28889亿元，比重为48.75%

5、债务收入

 国内债务收入、国外债务收入

 2000亿地方政府债券（河南2011年93亿）

6、贷款转贷回收本金收入

 国内贷款回收本金收入、国外贷款回收本金收入、国内转贷回收本金收入、国外转贷回收本金收入

第二节 地方财政收入的规模与结构

一、地方财政收入规模

 一般预算收入=地方税收收入+收费收入+国有资本投资收益

 地方财政总收入=一般预算收入+转移性收入

二、地方财政收入结构

第三节 地方财源建设

一、影响地方财源建设的因素

（一）经济因素

1、经济发展水平

2、产业结构

 一次产业（税负低、税收少）

 二次产业（增值税分享、增长快税收返还多、国有资产收益）

 三次产业（地方税收的主要来源，潜力大）

3、所有制结构（国有资产的变化——变卖国有资产、经营国有资产）

4、外部经济的发展（日本危机）

5、国民收入分配结构（对收入以及消费的影响：如个人所得税成为主体税种）

（二）社会性因素

 国民纳税意识

 政府服务意识

 年龄结构（老龄化带来将来减收）

（三）税制性因素

 税制结构调整（主体税种的选择）

 税制要素调整（税率、计税依据、征收范围）

 税费制度改革（费改税）

（四）体制性因素

 税收管辖权及收入归属调整（增值税扩围）

 转移支付制度

（五）政策性因素

 经济政策调整（调控房价的税收政策、汽车消费等）

 财政政策变化（积极、稳健）

（六）征管因素

 严密化、科学化、信息化

二、地方财源建设的思路

 政策选择（争取中央政策支持：中原经济区）

 产业选择

 推进农业现代化，巩固基础财源（农业本身的财政收入少，但其产业基础的作用大）

 壮大骨干工业企业

 大力发展第三产业

 支持私营经济，培育后续财源

 调整区域经济结构

 调整地方税收结构（地方主体税种资源税、房产税）

 地方融资平台（以土地抵押、盘活国有资产）

 调节收入分配（扩大所得课税比重、利于调节公平）

第七章 财政转移支付制度

 转移支付的效应分析

 我国的转移支付形式

 我国转移支付制度的改革与完善

第一节 转移支付的效应分析

一、转移支付的种类

二、无条件转移支付的效应

二、配套不封顶转移支付的效应

三、配套封顶转移支付的效应

四、非配套封顶（专项拨款）的效应

第二节 我国转移支付的形式

一、税收返还

1、“两税”返还

 基数返还：93年净上划数作为返还基数

消费税+增值税×75%－93年中央下划收入

 增量返还：94年以后，税收返还额按两税增长率的1：0.3确定，两税增长1%，返还增长0.3%

2、所得税基数返还

 2002年所得税分享，中央地方各50%；2003年改为6：4。中央将增加的收入用于返还。

2003年返还基数= 2002年地方所得税收入×60%-2002年

中央所得税收入×40%

3、出口退税基数返还

 2004年以前出口退税都由中央承担，之后改为中央承担增量的75%，地方承担增量的25%，存量由中央承担。 2004年出口退税基数返还=2003年出口退税基数×25%

二、体制性补助与上解

 定额补助（原体制补助）：财政包干制下的补助和上解未变

 企事业单位划转补助：隶属关系转变时，经费进行划转

三、转移支付

（一）财力性转移支付

 1、一般性转移支付

 1995年，过渡期转移支付，2002年所得税分享后改为一般性转移支付

 标准收入：各省的标准财政收入由地方本级标准财政收入、中央对地方返还及补助（扣除地方上解）、计划单列市上解收入等构成

 标准支出：行政部门、公检法部门、教育部门、卫生部门、农业等等标准支出

 转移支付系数：参照一般性转移支付总额、各地区标准财政收支差额以及各地区财政困难程度等因素确定。 ２、民族地区转移支付

 2000年起对少数民族地区实行专门的转移支付

 每年少数民族地区增值税增长部分的80%转移支付给民族地区，其中一半按来源地返还，一半按因素法分配

3、调整工资转移支付

 1998年来，增加工资，主要对中西部转移

4、农村税费改革补助收入

 2001年开始取消农业特产税、农业税，以2002年为基期，按农业特产税和农业税的实收数，补助中西部粮食主产区100%，非粮食主产区80%；东部粮食主产区50%，非主产区不补助。

5、缓解县乡财政困难转移支付

 2005年开始，“三奖一补”

 对财政困难的县乡政府增加县乡税收收入，以及省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励 ；  对县乡政府精简机构和人员给予奖励

 对产粮大县给予奖励

 对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助

6、天然林保护转移支付。（1998年停止砍伐天然林造成的财政减收）

7、退耕还林转移支付

（二）专项转移支付

 支援农业支出

 基本建设支出

 支援不发达地区支出

 重大自然灾害救济支出

第三节 我国转移支付制度的改革与完善

一、主要问题

 1 、税收返还规模大，财力性转移支付规模却较小。

 2 、专项转移支付规模较大，覆盖面广，管理尚待规范。

 3、缺乏有效约束和效益评估，转移支付效率不高。

 4、省以下转移支付制度尚需完善

二、完善转移支付的基本思路

1、优化转移支付的结构

2、对专项转移支付进行清理与整合

3、推动省以下转移支付制度的建设

 （2007）河南省对市县的转移支付包括两部分：

 基本支出保障转移支付——确保县（市）机关事业单位职工工资发放、机构正常运转 ；

 公共服务均等化转移支付 ——逐步实现地区间公共服务均等化目标 。

 4、实行以奖代补政策，建立激励约束机制与监督评价体系

第八章 城市财政

 城镇化、城市问题与城市财政

 城市财政收入与支出

 我国城市财政问题与改革

第一节 城镇化、城市问题与城市财政

一、城镇化与城市经济

1、城镇化是工业化和解决三农问题的重要途径

 提高城镇化水平，转移农村人口，有利于农民脱贫致富。

 城镇是技术、资金、商品、市场、能源、交通、通信、人力资源的集合中心，有着极大的聚集效应，是区域经济的增长点。

2、城市是经济增长的主要来源

 集聚经济是城市经济的本质内容，集聚带来了成本的降低，使得经济活动在特定空间内集中发展；

 我国财政收入将近 80%，国民生产总值 70%以上，高等教育和科研成果 90%以上都是在城市创造的。

二、城市问题

1、城市环境问题

 自然环境（污染、资源破坏）

 社会环境（人口与环境问题）

2、城市交通问题

3、城市住宅问题

4、城市社会问题

 A、就业问题；B、贫困问题；C、老年人问题；D、社会责任感缺乏；E、社会争端与稳定

三、城市财政的作用

 支持城市基础设施建设；（规划、环城快速路）

 满足城市公共需要；（就业、住宅、环境）

 为国家和地方筹集财政资金（城市经济是国家经济的主体，也是财政收入的主体）

 鼓励科技进步，促进工农业生产发展（科研能力集中在了城市）

 支持国内市场和外贸发展（城市是商品交换的中心）

第二节 城市财政收支

一、西方城市财政支出

1、事业支出

 给排水、污水处理、电力供应、电话普及等；

2、社会服务支出

 教育支出、医疗保健支出、社会福利支出、公共住房建设支出等；

3、城市交通支出

 道路、桥梁、公共交通车辆等；

4、一般城市服务支出

 垃圾收集、公园建设、公共建筑投资、土地开发、消防、执法等；

5、其它支出（债务偿还、转移支付等）

二、西方城市财政收入

1、税收

 财产税、销售税、地方所得税

2、转移支付

3、公用事业收费

 供水、供电、垃圾处理、公共设施维护等

4、债务收入

第三节 中国城市财政问题与改革

一、城镇化对中国城市财政带来压力

1 、城市人口的迅速增加要求城市财政提供更多公共服务

2、大量外来务工人口对城市财政公共服务提出更多要求。

 （2005年，民工荒；2008年，农民工过剩）

 交通、环境、教育、医疗等

3、城市原有居民对城市财政提出新要求

 住房、医疗、教育、最低生活保障

4、城市扩张引致失地农民增加

 城市圈地运动

二、我国城市财政存在的问题

 1、事权和支出责任认定不清

 事权层层下移，形成错位

 城市管理中的责任不明确

 2、城市税收收入缩减

 增值税、所得税，多数划归中央，物业税

 3、转移支付制度缺陷

 4、城市财政支出效率问题（缺乏监督）

三、我国城市财政的改革

 1、城市财政职能的转变和完善

 提供基础设施：给排水、污水处理、城市道路、垃圾处理、城市绿化、空气治理等

 提供公共服务：住房、医疗、教育、养老等

 强化收支再分配职能：社会保障和扶贫等调节收入

 政策引导非政府部门进入公用事业（能源、邮政等）

 2、使城市财政有稳定的收入来源

 适当赋予城市政府一定的税权。

 构建中国的地方税收体系

 发行地方债券弥补财政收入不足

地方债券的作用：

第一，通过还本付息，对地方政府投资建立有效的约束机制；

第二，降低中央财政负担；

第三，为地方政府开辟合理融资渠道；

第四，把城市建设费用分摊到各受益期

 3、城市财政支出的进一步改进

 优化城市财政支出结构

 提高支出效率

第九章 县乡财政

 县乡财政职能

 县乡财政收支

 县乡财政困难

第一节 县乡财政职能

一、资源配置职能

 向县乡提供公共产品

 基本公共产品： 社会治安、基础教育、文化、医疗、卫生防疫、环境保护

 保障生活的公共产品： 县乡道路、供水、电力设施、住房

 保障生产的公共产品： 农技推广、气象、水土治理、水利灌溉设施等

二、公平分配职能

 减免农业税收（统一城乡税制）

 种粮直补、家电下乡

 最低生活保障、新农合、救济、抚恤

三、稳定经济职能

 农田基础设施、道路、农技推广

 农村电网、汽车下乡

 职业培训

第二节 县乡财政收支

一、地方财政支出

1、城乡社区事务支出

 城乡社区管理事务 ： 城管执法 、 工程建设管理、市政公用行业市场监管、执业资格注册、资质审查等  城乡社区规划与管理

 城乡社区公共设施

 城乡社区住宅

 城乡社区环境卫生

2、农林水事务

（1）农业

 农业事业机构、农垦、技术推广、技能培训、病虫害控制、农产品质量安全、执法监管、信息服务、农村及农业宣传、耕地地力保护、草原草场保护、渔业及水域保护、灾害救助、稳定农民收入补贴、农业生产资料补贴、农村公益事业、垦区公共支出、垦区公益事业、农业产业化、农业资源保护、外来物种管理、农村能源综合建设、农村人畜饮水、村级组织支出补助、村级债务化解等

（2）林业

 林业事业机构、森林培育、林业技术推广、森林资源管理、森林资源监测、森林生态效益补偿、自然保护区、动植物保护、湿地保护、林业执法与监督、森林防火、林业有害生物防治 林业检疫检测、防沙治沙、林业质量安全、林业产业化、技能培训、信息管理、林业政策制定与宣传、林区公共支出、林业贷款贴息、森林植被恢复费支出

（3）水利

 水利工程建设、水利工程运行与维护、长江黄河等流域管理、水利执法监督、水土保持、水资源管理与保护、水质监测、水文测报、防汛、抗旱、小型农田水利、水利技术推广和培训、三峡建设管理事务、灌溉水源灌排工程补偿费支出、库区建设基金支出、库区移民后期扶持基金支出、水资源费支出、砂石资源费支出、水利建设移民支出

（4）南水北调

（5）扶贫

（6）农业综合开发

（7）其他农林水事务支出

二、地方财政收入

（一）收入构成

 税收收入、政府性基金收入、行政性收费、罚没收入、转移性收入

（二）收入的特点

 1、税源零星分散

 2、征管对象点多面广

 3、区域性较强

第三节 县乡财政困难

一、县乡财政困难的表现

 1、县乡财政赤字规模不断扩大

安徽省县乡财政自给率

 2、县乡财政各项拖欠，面广、量大

 拖欠工资；

 粮食风险基金、社会保障资金挂账；

 差旅费、水电费的拖欠等

 3、负债严重



 4、农村公共服务缺失

 道路、桥梁、水利、供水、医疗等

二、县乡财政困难的原因

 1、税源不足，县乡财政难为“无米之炊”

（农业税取消，增值税、营业税缺乏）（依赖土地）

 2、收入上移、事权下移，基层支出负担沉重（70%的预算内教育支出、60%的医疗支出由县乡承担）  3、财政供养人口过多（吃饭财政）

 4、基层财政监督制度不健全

三、县乡财政改革

1、减少政府级次

 乡财县管

 强县扩权

 省管县

 2、转移支付制度改革，增强地方财力；

 3、完善地方税收体系，赋予地方适当的税收权力；

 4、调整地方政府职能，合理划分县乡事权，推进基层事业单位改革（减少财政供养人口）；

 5、化解基层债务，建立规范的地方政府融资机制（土地抵押、国有资产经营）

第十章 地方政府债务

 政府债务的种类

 政府或有债务的成因

 我国政府或有债务

（一）政府债务的种类

1、显性债务和隐性债务

 显性债务： 以法律或合同的方式约定责任的债务。（债券）

 隐性债务： 政府的道义上的债务。

比如：社会保障的缺口、未投保的自然灾害的受害人等。

2、直接债务和或有债务

 直接债务：确定责任的债务

 或有债务：基于某些特定事件的发生而带来的责任。

不确定的是：特定事件是否会发生？如果发生，政府承担多大责任？

（二）政府或有债务的成因

1、政府或有负债是财政制度的安排；

 政府或有负债是对公共风险的化解，财政最终承担公共风险是一种制度安排。

2、政府充当最后支付人对社会提供担保；

 政府或有负债是政府对居民、企业、下级政府，乃至整个社会提供的担保和保证。

3、财政机会主义

 当政府在短期内面临财政赤字和政治压力时，政策制定者往往偏好一些预算外政策，通常是采用国家担保、直接贷款等或有负债的形式融资，即是财政机会主义，这一行为增加了长期公共融资的不确定性。

财政机会主义的作用范围：

 金融部门（如我国的国有银行增加信贷）；

 利用国有企业（提供一些准财政性质的项目和服务）；

 公共养老金和卫生健康体系；

 中央对地方的债务担保；

 基础设施建设中存在财政机会主义。

（三）我国政府或有债务

1、现状

（1）中央政府或有负债

 中央政府债务担保（对部门的内、外债担保，显性）；

 深化国有银行改革付出成本（国有银行的部分呆坏账的核销、增加国有银行资本金）；

 国有企业改革的“兜底”（国企直接投资的核销、下岗职工的基本保障）；

 政府未担保的外债（国企外债政府兜底）；

 地方政府发生财政危机时的救助需求（如拖欠工资、拖欠工程款等）

（2）地方政府的或有负债

 地方政府的债务担保；（a、地方企事业单位使用的国外政府贷款，b、国债转贷及配套给企事业单位）  社会保障计划及资金收支缺口；（前者是直接隐性债务，后者是或有债务）

 粮食企业亏损挂账；（政策性、经营性亏损，财政该补未补）

 国企改革的相关成本、下级财政危机时的救助；（投资核销、拖欠工资、白条）

 超权限提供担保；（引进外资、成立公司融资）

 地方政策性投融资公司呆坏账和投资损失；（国有投资公司、农业综合开发公司等）

 政府直接干预下形成的国有企业、政策性融资机构债务；

 地方金融机构的不良资产及支付缺口。（城市商业银行、信用社等）

2、地方政府或有负债的特点

（1）规模特征

 透明度低

 数额庞大

 项目众多

 涉及面广

 转化率高

（2）结构特征

 不同级次政府债务规模差别大

 不同级次政府的债务内容不同

 不同级次政府的债务负担不同

3、我国或有负债的成因

（1）财政体制因素

 政府间事权与支出责任不明晰、不对称；

 分税制减少了地方收入，尤其是基层财政的收入；

 转移支付制度不健全。

（2）经济发展因素

 工业化和城市发展存在巨大的资金缺口，同时政府绩效考核以GDP为中心

第十一章 地方财政竞争

 财政竞争的概念及条件

 我国的地方财政竞争

一、地方财政竞争的概念

 指地方政府通过财政手段争夺有利于本地社会经济发展的稀缺资源或者逃避某些成本的竞争行为，是地方政府间竞争的一种方式。

 需要把握几点：

1、财政竞争是地方政府间竞争的一种方式

2、财政竞争的主体是地方政府（除中央外的地方政府）

3、竞争的最终目标是提高本地区居民的福利水平

 争夺稀缺资源：人力、资本等

 逃避成本：拒绝有害的工厂、阻拦净福利接受者进入辖区等

二、财政竞争的条件

 1、资源要素可以跨区流动

 2、地方具有相对独立的利益（改革开放前不存在地方财政竞争）

 3、地方政府具有一定的财政自主权

财政分权

三、我国的地方财政竞争

（一）改革开放初的财政竞争（主要表现为税收竞争）

为吸引外资，进行税收优惠

 1、国家制定的区域性税收优惠政策引起地方间的税收竞争（经济特区和沿海开放城市）  2、地方政府自己制定的税收优惠

 3、包税现象出现

（二）分税制改革后的财政竞争

 两个特点：第一，除税收竞争外，出现了支出竞争；第二，竞争对象除外资外，包括了内资。

1、制度内税收竞争

（1）国家制定的税收优惠引起的竞争（争取国家政策）

（2）地方合法的制定差别税收优惠

 差别税率（如娱乐业营业税5%-20%，自己定）

 减免税（企业所得税的优惠税率用于高新技术产业，由省级确定企业性质）

 起征点

 纳税期限

2、制度外税收竞争

 （1）擅自减免税

 （2）变相先征后返

 （3）放松征管力度

3、支出竞争

 （1）基础设施建设

 （2）加强社会福利（保障）

 （3）奖励（上海对外来务工人员的奖励）

四、地方间财政竞争的影响

（一）积极影响

1、约束政府行为

 地方政府顾及税源的流失，不敢肆意加税掠夺

2、激发地方政府的制度创新

 与中央、与其他地区的博弈

3、优化资源配置

 竞争可使配置优化

4、改善公共产品的供给状况

（二）消极影响

1、减少政府财力

2、扭曲支出结构（基础设施投资多，教育卫生投资少）

3、引发资源频繁流动

4、扩大地区间差距