对[预算法修正案(草案)]二审稿的思考和建议

　　摘要：2012年7月，全国人大网上公布了《预算法修正案（草案）》二次审议稿，面向公众征求修改意见。本文主要联系当前国情及未来改革方向，思考该草案中涉及国库、财政专户、赤字、监督等几个值得关注的问题，并提出相关建议。　　关键词：预算法修正案；国库；财政专户；赤字；监督　　一、引言　　2012年7月6日，《预算法修正案（草案）》二次审议稿（以下简称《预算法修正案》）在全国人大网亮相，开始为期一个月向公众征求意见的法定程序。预算修法是事关我国基本制度和未来经济社会走向的大事，实质是督促各级政府官员在法律约束下，管好用好纳税人的钱。较之原文，承载推进我国政府公共预算改革使命的这一法律草案，程序性调整居多、实质性变动较少，仍有改进的必要。　　二、《预算法修正案》中值得深思的问题　　（一）卸掉央行经理国库重任，脱节的管理由享有库款支配权的财政主体接管欠严谨　　国库职责分工不合理。《预算法修正案》第54条删去了《预算法》中关于人民银行经理国库的条款，同时赋予财政部门管理和监督国库的权限，这与现行《中国人民银行法》规定人民银行具有经理国库职责相矛盾。草案如若实施，人民银行则失去了代表政府对国库资金的监督权，脱节的监督和管理交由库款支配的财政部门自身补位，导致国库管理外部独立监督退化为内部关联控制。　　国库机构所在未明确。《预算法修正案》中没有规定国库机构设置所在。国库作为执行国家预算收支的重要机构，理应在《预算法》中予以明确，因为缺失将有损法律完整性和严肃性。　　财政支配库款待商榷。财政部门是根据人大授权将取之于民的库款资金用之于民，其本质是受托代管理，而非支配。《预算法修正案》第54条在涉及财政对库款管理时仍沿用行政色彩浓厚的“支配权”字样，不利于推动我国民主与法制进程。　　（二）承认财政专户和国库单一账户体系，预算资金直接游离于国库之外运作有风险　　“库外库”惹争议。财政专户本是预算管理低效模式下的历史遗留问题，但《预算法修正案》第51条、55条却明确了其法律地位，赋予其收纳预算资金、办理退库和财政支出的权限，与国家金库共同作为预算资金的最终集散地。不少专家学者指出，修法认可财政专户，等于变向承认各部门、机关单位的小金库的合法性。　　国库集中收付难实现。《预算法修正案》第51、第56条将财政专户纳入国库单一账户体系管理，且同意政府收支可分别纳入央行国库、商行财政专户进行分散管理，与其后表述的“实行国库集中收付制度”背道而驰。尽管第51条提到了财政专户收支情况与国库实现信息共享，但两套账户体系信息共享的形式不能改变预算资金分散收付的实质。　　过渡产物入法不严肃。自2001年推行国库集中收付制度改革试点以来，地方财政为保有预算外资金账户给出应付监管的临时政策，国库单一账户体系应运而生。显然这种过渡时期的阶段性产物不符合国务院批准的“以国库单一账户为基础，资金缴拨国库集中收付为主要形式”的改革方向，还为公共资金转移、逃避监管打开方便之门。　　权力寻租极易生腐败。财政部门与开设财政专户的商业银行存在利益关联，倘若修法放开前述的“库外库”，那么财政资金高息存储谋取私利，随意调整预算执行进度、截留挤占上级资金、编造虚假收支信息、违规坐支、退付预算资金等违法违规行为可能加剧，地方财政部门权力寻租的空间加大，张美芳、李华波式的腐败大案仍将出现。　　（三）预算管理未体现分权制衡，政府超收收入用途和赤字管理相关规定存疑虑　　财政部门职能大而全。按照《预算法修正案》第27条、35条、48条、57条，财政部门集预算编制部署、执行、管理、监督职能于一身，显然有悖于“分权制衡”这一原则，且放任了财政部门预算编制粗略、预算执行随意性大等问题。　　超收冲调赤字欠妥当。《预算法修正案》第38条、61条提出的“预算稳定调节基金”相关规定，赋予政府超收收入冲减赤字的权力。中央政府每年都有巨额的超收收入（2011年高达1.4万亿），如果这部分收入形成庞大的调节赤字蓄水池，将导致赤字口径混乱，无法反映出财政收支的真实情况。　　地方不列赤字有矛盾。《预算法修正案》第31条沿用《预算法》第28条规定“地方各级预算不列赤字”。众所周知，一般政府赤字是通过借款、发债弥补，既然法律规定地方不列赤字，那么地方政府需要财政部代发地方债，且多数地方财政要靠上级财政转移支付和结余库存进行平衡也就失去了前提条件。　　（四）长效的预算监管体系尚未成型，公开透明、互相牵制的约束机制仍未建立　　财政监督有越位之嫌。《预算法修正案》第54条、83条可帮助财政部门实现预算编制、执行、监督一体化。财政部门在预算管理这场“比赛”中身兼组织员、运动员、裁判员多个角色，不仅有违国际通行的三权分立原则（立法、行政、司法），也与《预算法修正案》第14条“各级预算的编制、执行、监督应当建立健全相互制约、相互协调的机制”相矛盾。　　人大监督心有余力不足。《预算法修正案》虽在第17、18、79等多项条款明文赋予各级人大有关预算监督的权利，但实质上却删除了《预算法》第69条“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告”；《预算法修正案》第87条至第89条新增政府和财政部门为法律责任追究主体，人大则无权过问。人大将由此陷入信息获取困难、责任追究无力的尴尬境地。　　审计监督实效受局限。从《预算法修正案》涉及审计监督的第84条看，审计监督贯穿于除预算编制以外的整个预决算过程，从表面看审计监督似乎力度不小。但横向比较不难发现，不同于英美审计机构隶属于国（议）会，直接对国（议）会负责，或德国的审计机构独立于立法、司法、行政以外，仅对法律负责，我国的审计机构是当地政府组成部门，与财政部门可谓“一母同胞”，审计独立性并不具备；纵向对比《预算法》，人们不难发现审计监督的实施主体有所缩窄（从各级政府审计部门变为县级以上政府审计部门），审计对象（由部门、单位和下级政府的预算执行、决算实行缩减为预算执行、决算实行）更加模糊。　　公众监督未加以重视。国家预算管理实际是将取之于民的资金用之于民，在预算法制实施过程中理应切实维护公民的知情权、参与权、监督权以提高公众监督效率，降低监督成本，但《预算法修正案》未将“公开透明”写进预算遵循原则；第11条尽管要求预算、预算调整、决算信息在人大批准后向公众公开，却同时引入了“涉及国家机密的除外”这一含糊概念。　　三、相关建议　　（一）准确定位国库，建议现行体制下继续坚持央行经理制　　《中国人民银行法》赋予人民银行经理国库的职责，人民银行作为“政府的银行”依法对国库资金进行监督。人民银行在为政府提供金融服务，尤其是经理国库方面，积累了丰富的经验和技能，也建立了比较完善的配套服务体系，因此继续保留央行国库经理制,并从政府预算计划信息报送等方面加以强化。　　（二）服务改革发展，建议实行彻底的国库单一账户制　　“国库单一账户体系”作为我国国库集中收付制度改革试点时期的过渡做法，不宜法律化。对确有必要开设财政专户的特定专用资金，法律应明确、细化资金种类、事项、用途等，按照国家法律和国务院规定开设账户。　　（三）改进预算管理，建议遵循国际通则调整有关规定　　预算管理权限分配体现分权制衡，预算编制、执行和监管相分离，同时明确国库在预算管理中的作用；通过法律确保以超收收入为主的“预算稳定调节基金”在可监控的范围内；立法中明确赤字定义，并理顺收支平衡、赤字管理的有关条款。　　（四）完善监管体系，建议强化来自第三方的外部监督　　围绕预算执行的事前、事中、事后环节建立全方位的监督管理体系；本着公开透明的原则，让预算编制、执行接受广大社会公众监督，完善内外监督管理体系；出台操作性强的监督流程，加强对财政资金的绩效管理，对浪费财政资金的行为予以责任追究。