中国养老金的近忧远虑

　　中国养老金究竟有没有缺口？近期，官方和民间发布出不同的统计结果。

　　由中国银行首席经济学家曹远征牵头的研究团队和德意志银行大中华区首席经济学家马骏牵头的以复旦大学为主的研究团体，在6月11日发布的《化解国家资产负债中长期风险》预测，到2013年，中国养老金缺口将达到18.3万亿元。

　　如果这个缺口真实存在，其规模相当于近20只全国社会保障基金，或者得投入2011年近四成的中国国内生产总值，才能将其填满。所幸的是，这只是一个建立在数学模型下的推算结果。

　　作为养老金的主管部门之一，人力资源和社会保障部（以下简称“人保部”）近日公布的数据显示，2011年全国城镇职工基本养老保险基金收入1.69万亿元，支出1.28万亿元，截至2011年末，基金累计结存达到1.9万亿元。这就意味着，短期内，中国养老金应该不会存在支付危机。

　　曹远征也没有料到18.3万亿的数据公布后，在国内引发了激烈讨论。“18.3万亿数字是资产负债的一种算法，属于存量的概念，和人保部统计中的流量概念并不矛盾。”曹远征对《中国新闻周刊》表示，如果不进行改革，中国养老金的统筹账户迟早将给财政造成巨大的负担。

　　短期不会“断粮”

　　虽然面临着未来的资金缺口和日益加重的支出压力，但单从整体的收入与支出的数据来看，目前中国城镇基本养老保险总收入依然大于总支出，中国的养老金发放暂时还不至于出现问题。

　　人保部在6月4日发布的《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2011年全年五项社会保险基金收入合计24043亿元，比上年增长27.7%，基金支出合计18055亿元，比上年增长21.8%。

　　针对当前五项社保基金的收入增速快于支出增速这一现象，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文在接受《中国新闻周刊》采访时表示，这主要得益于中国正处于社保普及的窗口期，每年有几千万人加入缴费队伍。

　　人社部的统计显示，2684万人在2011年新加入了全国城镇基本养老保险，截至当年底，该保险覆盖人群已经超过2.8亿人，约占全国人口的五分之一。

　　1991年，中央政府为解决部分国企倒闭后大批工人的养老金发放问题，决定分省建立企业职工养老保险制度（全国城镇基本养老保险前身）时，这一保险体系覆盖的人口仅数百万人。中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南对《中国新闻周刊》表示，当时大部分省市养老金几乎全部是收不抵支，但后来，随着缴纳人口增长，这一缺口近年来逐渐缩小，如果加上财政补助，几乎所有省份的城镇基本养老保险都是收大于支。

　　由于采用的是现收现付体制，即用正在工作的一代人缴费来支付现有退休人员的退休金，具体来说，个人和单位分别缴纳月工资8%和20%，按照这一制度设计，个人缴纳的部分应放入个人养老账户，而单位缴纳的部分则被政府支付给退休一代。但在实际操作过程中，由于各地财政实力不同，在绝大部分省市，个人和单位合计缴纳28%的月工资缴费都用于支付当期的退休金了。

　　这一制度设计背后实际上是以国家信用为支撑，因此，国内社保专家一般认为，短期内，在不发生重大危机的情况下，全国城镇基本养老保险不太可能出现发不出退休金的情况。根据苏海南掌握的情况，全国城镇养老金现状的是就业的人多，退休的人少，缴费的多领养老金的少，加上财政补贴，缺口不明显。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文也认为，中国的养老基金当前处于结余状态，当期财务是安全的。

　　充足的财政实力，也为养老金的当期支付提供了支持。事实上，如果剔除政府的财政补助，国内仍有一些省市的城镇基本养老保险不能实现收支平衡。中国社会科学院（以下简称中国社科院）发布的《2011中国养老金发展报告》披露，2011年，包含新疆生产建设兵团在内共有15个省份的企业部门基本养老保险基金收不抵支，缺口为679亿元。但是相对于2011年中国10.37万亿元的总财政收入，这一缺口并不大。

　　财政补贴之外，政府还有另一张底牌——全国社会保险基金，这只按照市场化原则运作的基金在2000年成立之初，就规定了其资金用途在于人口老龄化高峰时期填补社会养老金的收支不足。目前，全国社会保障基金管理资金规模已经达到8800多亿元，年均投资收益为8.4%，高于同期通胀率。

　　老龄化或引发危机

　　但是，全国城镇基本养老金短期不会为无米之炊发愁，并不意味着未来不存在支付危机。

　　中国银行首席经济学家曹远征和德意志银行大中华区首席经济学家马骏，在《化解国家资产负债中长期风险》中就发出预警：明年，也就是2013年，全国养老金的缺口将达到18.3万亿元。

　　“18.3万亿元指的是未来养老保险基金累积额减去养老金权益的净额，是养老金的一个隐性净负债概念。”参与上述报告研究的中国银行研究员廖淑萍告诉《中国新闻周刊》，18.3万亿元缺口是在一些假设前提下，把未来70年里，每年的养老金缺口或盈余折现到2013年所得到的一个存量缺口。

　　从隐形负债的角度看，这一数字并非夸大之词。这一隐形负债，主要由中国所处的从计划经济到市场经济转变的国情所决定。

　　在职工养老保险制度开始之前，中国实行的是企业包办的劳保制度。在转制之前，企业员工基本无需缴纳养老保险费用。因此，现有的养老保险基金中没有这部分职工的个人缴费部分，而在养老保险制度设立之后，这部分职工退休后却从养老保险基金中领取养老金。

　　这就是养老金制度的转轨成本，理应通过政府财政补贴的形式来承担。虽然在2011年7月1日开始施行的《社会保险法》中明确规定了“基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴”。但现实的情况是，以前没交钱的人正在用现在的人缴纳的费用领取养老金，剩下不足的部分再由政府财政补贴。

　　18.3万亿元的缺口，还来源于当前中国人口老龄化加速后，退休人员越来越多，而缴费人员越来越少，并最终将在十多年后导致全国城镇基本养老保险从目前的账目结余，变为亏空。

　　国家统计局发布的数据表明，2011年中国有26个省已经进入了老龄化，按照目前的人口出生率，到2050年，中国的老龄人口将会达到3.32亿人，超过总人口的23%。

　　基于人口结构所发生的老龄化趋势，曹远征通过建立数学模型发现，按现有的给付水平来保障，在已有的社保资产以外，还需要18.3万亿的社保资产，它的现金流才可以覆盖未来70年退休金的发放。

　　相应地，目前在养老金支出中仅占小头的财政补助，未来所占比重将大大提升。

　　德意志银行大中华区首席经济学家马骏，从流量概念的角度估算了未来财政补助提升情况：“从2017年起养老金要求的财政补贴将持续上升，到2050年将达到当年财政支出的20%以上。与国内生产总值的规模比较，如果不改革的话，养老金缺口到2020年将达到GDP的0.2%，到2050年将达到GDP的5.5%。”

　　缺口怎么填补？

　　如果不进行任何改革，养老金亏空将给财政造成巨大的负担，也很有可能导致当今的欧洲债务危机数十年后在中国重演。

　　在政府和学界看来，弥补养老金缺口的办法有很多，包括国企红利补贴、延长退休年限、延长缴费年限、增加基金收益，以及制度外的增加财政补贴和国有股划转等。

　　在由中国银行和德意志银行联合发布的《化解国家资产负债中长期风险》中，给出的关于养老金改革的建议是：提高退休年龄7岁和将80%的划拨国有股份给社保体系。

　　人保部统计显示，从1980年至2010年期间，中国人口的预期寿命平均每5年上升约1岁，2009年，这一数字上升到了73岁。根据联合国人口署的预测，这一趋势在未来几十年内仍将持续。预期寿命的增加说明中国人健康状况的改善，客观上增大了提高退休年龄的可能性。

　　因此，前述报告建议，从2020年开始提高退休年龄，每隔五年提高一岁。通过人口模型计算，退休年龄提高7岁，可以使中国工作群体（相对基准）增加25%，退休群体的数量（相对基准）减少28%。

　　但是，人民网近期一项针对是否赞同延长退休年龄的调查显示，参与投票的227万多网民中，几乎超过96%的人反对延长退休年龄。

　　“老百姓不赞成提高退休年龄是世界的普遍情况。但是，几乎所有严重老龄化的国家最后都提高了退休年龄也是无法回避的事实。”德意志银行大中华区首席经济学家马骏表示。

　　退休年龄的提高能使养老金缺口明显缩小。但仅仅实行退休年龄改革还不足以克服人口老龄化给我国养老金体系带来的压力。根据《化解国家资产负债中长期风险》中的数据显示，退休年龄提高后，至2050年，中国养老金收支缺口仍占财政支出的9.9%。

　　这就需要引入其他改革措施，被认为最便捷的一种途径是将上市国有股份划拨进入社保基金账户。

　　剔除在两地同时挂牌企业的重复计算，目前中央和地方的国有资产管理系统持有市值约为13.7万亿元的上市国有公司的股份。因此，曹远征设计的改革方案为，加大划拨的力度，并且为了保证国有资产能可持续地支持养老金体系的运行，要求社保体系只使用这些国有股每年分派的股息红利，而不变现这些股票本身。

　　根据以上情况的模拟测算，从2013年起，如果逐步划拨80%的国有股份到社保系统，加上退休年龄的提高，将能使中国的养老金账户累积结余持续约30年；到2050年，年度养老金收支也将保持基本平衡。

　　“中国的资产负债能力是比较强的，包括土地、国有企业都是国有资产，这些资产如果有一部分用于社保，就能够形成外来的收入流，来支付社保的压力。如果再延迟退休年龄或者覆盖面小一点的话，那么现有的这18.3万亿缺口就会小一点。”曹远征告诉《中国新闻周刊》。

　　“双轨制”拷问养老公平

　　养老保险制度所面临的挑战，不仅是资金缺口，更在于能在多大程度上实现公平。养老保险是社会资源的重新分配，首先要解决的是公平性问题。而当前养老保险制度存在的“双轨制”，则是一大障碍。

　　除了资金上面临的缺口风险，目前中国养老保险制度还存在另一个缺陷，则是“双轨制”问题。中国目前实行两套并行的养老金体系，一是政府部门、事业单位的退休制度，个人无须缴纳社保，由财政统一支付养老金；另一套是社会企业单位的“缴费型”统筹制度，单位和职工本人按照一定的工资比例来缴纳。目前，中国企业职工养老保险缴费占工资收入比例是28%。

　　根据《关于机关事业单位离退休人员计发离退休费等问题的实施办法》的规定，公务员退休金按本人退休前职务工资和级别工资之和的一定比例计发，其中，工作年限满35年的按90%计发；工作年限满30年不满35年的，按85%计发；工作年限满20年不满30年的，按80%计发；即使工作年限不满十年，也能按照40%计发。

　　相对机关事业单位工作人员退休费对应退休前工资的高比例，城镇职工基本养老金对社会平均工资的替代率低得“有些可怜”。虽然最近几年，城镇职工月均基本养老金不断上调，但却无法跟上社会平均工资的增长速度。在不考虑通胀因素的情况下，即使按照现在的物价水平，如果只靠养老金生活，企业员工退休后的生活质量将会面临巨大落差。

　　中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文为养老金改革设计了“三步走”的方案：第一，事业单位和公务员的职业年金的制度设计，要一起宣布；第二，事业单位不要分出三六九等，一起参加改革；第三，公务员和事业单位一起联动参加改革。

　　“不要再做试点，直接启动改革，可以用老人老办法、新人新办法来过渡。”郑秉文说，养老金“双轨制”这种待遇的差距，已经影响到了政府的公信力。要解决这一问题，必须对养老金制度进行再次改革。