社会保障制度的特征

国外现代社会保障制度面面观

现代社会保障制度经历了一百多年的发展，目前已经成为现代国家特别是工业化国家普遍实行的一项重要的经济社会制度。社会保障的主要目的是通过建立一系列公共设施和提供相应服务，化解工业社会带来的工伤、失业以及疾并年老等风险，防止社会贫困的发生;其内容包括社会保险、社会救助、社会福利等，主要项目有养老、医疗、失业、工伤和低收入群体保障等。

现代社会保障的制度特征

现代社会保障制度区别于以往任何一种保障方式。首先，它是由社会向个人和家庭提供的经济保障，超出了家庭和社区的界限;其次，社会保障一般由政府主导，通过立法和行政手段加以实施，不同于私人的慈善行为或个人的自我保险行为;第三，现代社会保障除了提供实物援助以外还提供现金援助，并建立起发放这些援助的全国性社会行政体系。

现代社会保障的实施牵涉到大规模的收入转移。这种转移有些国家发生在贫富人群之间，有些国家发生在隔代人之间，还有些国家发生在同代人的不同收入时期。目前，收入转移已经成为现代工业化社会一个十分重要和普遍的财政现象，原因是工业化生产与自然经济形态相比，职业风险和社会风险的程度都大大增高，个人和家庭往往难以抵御这些风险。现代社会保障制度突破家庭、行业和地域的局限，用利益机制把众多社会成员联结在一起，有利于缓解社会矛盾，减少社会动荡，使社会趋于公平，服务日臻完善，人民普遍受益。发达国家在实施社会保障制度后，表征社会贫富差距的基尼系数平均从初次分配时的0.44左右降到0.28上下。此外，在经济运行处于低谷时期，政府通过调整社会保障项目和标准，还可以调节社会总需求，稳定公众消费预期，减少经济周期性波动，促进可持续发展。同时，社会保障基金的长期积累和投资运营也有助于促进资本市场稳定发展。

现代社会保障制度牵涉的收入转移规模巨大，使得国家公共支出发生了结构性的变化。在许多国家，社会保障支出已超过国防和外交，成为政府第一大支出项目。发达国家社会保障支出的比例一般占到政府总开支的40%甚至超过50%，占GDP的10%以上甚至超过20%。世界军事开支最大的美国，联邦政府在各类社会保障项目方面(不含医疗保健和住房福利)的支出也高达30%左右，远远超过国防和安全方面的开支(20.65%)和一般性公共开支(12.75%)。而那些工业不发达和社会再分配程度较低的国家，政府社会保障开支的比例一般也比较低。

社会保障成为国家的基本制度以后，不仅加强了国家对内的社会管理与社会控制，而且丰富了国家进行社会管理的手段。要管理大量的社会保障事务，就需要建立一整套完善的社会保障管理和服务体系。进入信息化社会以后，社会保障信息管理系统要处理海量数据，刷卡结算、电话咨询、网络查询服务成为日常的管理服务手段。社会保障的功能越是拓展和深入，其管理队伍就越要求专业化。政府在向公民提供社会保障服务的同时，自觉或不自觉地向服务型政府转变。

在多数西方发达国家，社会保障已经和政治制度融为一体，成为国内政治的主要内容，并改变了政党政治的活动方式。有些国家的政党竞选纲领，讨论社会保障问题就占了一半以上的篇幅。由于任何政党都绕不开社会保障议题，每个新上任的执政党都必须依靠现存的社会保障制度去施政，因此，社会保障制度在各政党之间建立了一种制度的连续性，从而出现不同政党的社会政策主张趋同的现象。

世界各国不同的社会保障模式

世界各国社会保障制度在覆盖面、保障水平、管理模式等方面存在着巨大差异。在社会保障制度建立和发展过程中，至少出现了三种具有代表性的模式。英国和北欧等国家实施“国家保障社会保障模式”，为全民提供保障，资金来源于国家一般税收，而不要求享受者预先缴费;德国、法国、日本等国家实施“社会共济社会保障模式”，要求雇主和雇员共同缴纳社会保险费，形成专项基金，国家给予免税优惠或财政补贴，通过大规模的统筹互济分散经济风险;新加坡实施“强制性储蓄积累模式”，为每个劳动者建立强制性的个人储蓄账户，将雇主和雇员的缴费计入其中，以备年老、生病等不时之需，个人账户资金实行市场化投资运营。

随着经济全球化的深入发展，各种经济要素的跨国流动加快了，以国家为基本单位的社会保障制度也经历了一个相互影响、互相借鉴、不断调整改革的过程。发展中国家在进行工业化建设的同时,汲取发达国家的经验，开始建立健全社会保障制度，扩大保障覆盖面，建立新的保障计划。发达国家因面临老龄化、全球化、产业信息化和小型化等多重考验，也正在调整相关政策，使社会保障制度更加灵活和可持续。目前，在多数国家，社会保障已经不是通过单一模式，而是通过政府、企业、个人等多种支柱的组合，或通过基本保障、附加保障、资源保障等多层责任的叠加来实现的。在复杂的社会保障体系中，政府、社会和个人形成了不同的责任组合方式，有时分工，有时合作，有时甚至相互重复保护，形成以一种模式为主、多种模式为辅的混合模式。

在混合的保障模式中，政府(或地方政府)往往承担一根支柱或者一个层面上的保障职能，其他支柱或其他层面分别由企业、个人等通过缴纳保险或者进行储蓄来补充。例如，在加拿大和瑞典的社会保障制度中，第一个层面是为所有国民提供的平等待遇，保障费用完全由政府税收来支付，支付与缴费脱钩，是典型的国家保障模式。在此基础上，又设立了缴费与待遇挂钩的社会保险。社会保险覆盖就业人群，遵循享受待遇权利与缴纳保费义务对等的保险原则。最近，瑞典的改革又附加了一层由个人承担更多责任的储蓄部分。

除了分层采取不同的保障方式以外，还出现分不同保障领域采取不同保障方式的做法。在美国，基本养老和老年医疗由联邦政府负责，第一层次的基本养老保障覆盖了96%的从业人员，政府对高龄和困难老人给予补助，同时又通过医疗服务(提供给65岁以上老人)和医疗救助(提供给接受政府补助的老人和残疾人)，解决老年人的医疗保障问题;附加养老由雇主和雇员共同承担;医疗保险留给市场，至少有25%的美国人口没有任何医疗保障;工伤保险通常是强制性的雇主责任;而失业则是州政府的责任。这样，就形成了多方承担不同领域保障责任的多支柱结构。

借鉴国外经验，建立适合本国国情的社会保障制度

世界各国建立社会保障制度的时间、方式不同，保障的范围和水平也不同，其间有许多相互借鉴，但大都是根据自己的国情特点建立起来的。例如，北欧国家的社会保障突出地反映了北欧的特征。20世纪初，挪威、丹麦和瑞典等北欧国家只有约25%的工业工人，而农民已经组织起农业合作社以抵抗来自美洲农产品的冲击。二战后，北欧经济快速转入城镇化和工业化轨道，出现了农工贸联合组织，妇女开始进入劳动力市场，这使得北欧社会整体迈入现代化，成为北欧诸国实施全民普及性保障的历史条件。这种历史条件不可能在所有国家简单复制，所以，北欧的社会保障制度也不可能简单复制到其他国家。

形式多样的社会保障制度之间没有绝对的“好坏”或“高下”之分。我们研究国外社会保障制度，既要了解他们现行的模式、政策、方法，更要深入了解其发展历程和特定的历史、经济、政治和文化背景，全面借鉴，有取有舍，为我所用，从本国的基本国情出发，建立具有本国特色的社会保障体系。目前，世界各国社会保障制度丰富的历史实践，给我们提供了很多可资借鉴的经验教训，以下几条具有一定的典型意义：

其一，把握有效时机，通过建立社会保障制度来保障民生、稳定社会、促进经济发展。历史上，俾斯麦执政时期的德国和大萧条时期的美国，都曾因为在经济危机时期及时采取有效的社会保障措施，为其经济复苏和日后发展奠定了基矗此外，在经济社会动荡时期，社会各界在社会保障方面容易形成共识，有利于社会保障制度的整体设计和社会保障法案的通过。通过社会立法确立社会保障制度的法律地位，既可以确保社会保障制度作为一项国家基本制度得到有效贯彻实施，也可以保证社会保障基本制度框架的稳定，避免大的制度更迭和巨额改制成本。

其二，建立社会保障制度时，应当统筹兼顾、量力而行。许多国家在建立社会保障制度时都充分考虑到经济发展水平、社会需求和劳动力结构等因素，避免超前保障给经济带来负面影响。一些由于“福利刚性”(即福利待遇只升不降)而导致劳动力成本过高的国家则纷纷设法改革，调整或削减社会保障项目，设计各种“反福利欺诈”措施，防范“福利陷阱”(即谁削减福利谁下台)，以适应国际竞争的需要。由于不少国家的社会保障制度被政党政治所绑架，所以，每次合理的改革措施都可能因为在野党的反对而止步不前，改革社会保障体系成为西方国家的头号内政难题。正如卢森堡首相容克所说，“我们都知道怎样改革，但是不知道改革以后怎样重新当驯。

其三，应当缜密设计社会保障改革方案，采取灵活的改革措施。一些发达国家在进行社会保障制度改革的时候，考虑到各方面的利益关系，有时采取赎买政策，保障项目有增有减;有时采取分项实施的削减措施，循序渐进，避免牵涉过多的既得利益，防止因改革社会保障制度而成为政党政治的牺牲品。为了绕过福利利益集团的反对，化解社会保障制度改革难题，不少国家在保持社会福利总水平不降低的情况下，调整政策取向，把原来消极的保障转变为积极的保障方式。例如，控制失业救济金水平，把更多资金投向职业培训和就业服务等。

其四，应当不断加强社保管理机构的经办管理能力，防止人民的切身利益受到损害。征收社保费、记录管理参保者权益、审核并支付社保待遇、提供必要的社保服务，这些工作涉及千家万户，关系着各种利益群体，受到民众的普遍关注。2007年，日本丢失5000万份个人养老保险记录的事件披露后，社会舆-论哗然，日本政府管理能力受到质疑，不仅是间接导致安倍首相下台的重要原因，还对其后的福田内阁造成一定影响。

其五，建立社会保障制度时，应当在充分兼顾差异的基础上统筹全国，避免制度上的不公。一些西方国家的社会保障制度最初是在行业保险的基础上发展起来的，往往存在着多头管理和经办、相互攀比待遇、重复保障、管理成本高等弊玻为了改善政府的管理服务，许多国家尝试将分割管理的体制逐步整合为统一的管理体系。澳大利亚把分散的社保机构组建成全国联网的服务联盟，德国将原来253个行业医保机构分散管理改为统一管理。

其六，对储蓄性养老金要强化审查程序，严格监管。一些国家的社会保障实行储蓄积累制或部分积累制，积累的资金需要有投资增值的渠道和投资收益的支撑，这就为市场因素更多地介入社会保障领域开拓了空间。然而，社会保障基金的市场化运营有一定的风险。在1997年亚洲金融危机期间，新加坡公积金损失超过两亿美元。根据初步估算，2008年国际金融危机使经合组织国家的储蓄性养老金缩水3.3万亿美元，其中仅美国的损失就超过两万亿美元。