[村民委员会组织法]修订若干问题探讨

第!

河南科技大学学报（社会科学版）

!

【法坛论衡】

《村民委员会组织法》修订若干问题探讨

张景峰

（河南科技大学文法学院，河南洛阳0%1$!#）

摘+要：+《村民委员会组织法》宜运用“修订”的方式进行修改，最优的选择是制定《村民自治法》，次优的选择是修订《村民委员会组织法》。《村民委员会组织法》选举制度的修订要考虑到以下几个方面：村民委员会内涵以宪法为标准处理，修改“村民委员会的选举”为“村民委员会主任、副主任和委员的选举”，立法确认村民委员会主任、副主任和委员的法律地位。修订《村民委员会组织法》，必须坚持村民自治属于直接民主形式的自治和村民自治的法律主要属于行为法的基本理论。

+村民自治；村民自治法；村民委员会组织法关键词：

中图分类号：23!#+++++++文献标识码：4++文章编号：1&%!5#31$（!$$%）$#5$1$$5$

++《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）的修订，虽未被明确列入《十届全国人大常委会立法规划》，但此项工作已正式启动。“随着农村改革发展的不断深化和基层民主政治建设的推进，村民委员会组织法的部分内容，已不能完全适应村民自治实践的需要，有必要通过修改法律，保障村民自治的健康发

［1］

看来，对于《村民委员会组织法》进行修改展。”

的必要性，学界、实务界的认识是一致的，但对于

“法的修改和补充，是立法主体对现行法实施变动，使其呈现新面貌的专门活动。”“法的修改的任务在于对现行法的内容加以修缮改动，通过这种活动使法臻于立法主体预期达到的状况。法的补充，则是在原来法的规定不变的情况下，在法中加上新的内容，使法更完善、能解决更多更复杂的问题。在这个意义上，法的补充与法的修改是有区别的。但由于法的补充是对原来的法加进新的内容，补充之后，原来的法便发生变化，已不同于原来的状况，因此，在这个意义上，法的补充也是一种法的修改。中国《宪法》只规定全国人大有制定和修改法律的权力，没有规定它有补充法律的权

［!］&

力，原因可能便在这里。”在人们的日常用语

如何修改，认识还不统一。从笔者掌握的资料来看，主要有两种观点：一种是修订《村民委员会组织法》，一种是制定《村民自治法》。笔者持后一种观点，同时认为修改《村民委员会组织法》可以接受，更主要的是围绕直接民主这一村民自治的本质，以自治、直接民主、法治为基本原则抓紧制定《村民自治法》。也就是说，应该制定《村民自治法》，如果不能制定这样一部法律，也可以接受修改《村民委员会组织法》的方案。修改《村民委员会组织法》宜采用大家现在认同的法律修订模式，而不是法律修正案模式。

中，基本上采用的是“法的修改”这一术语。在本文中，笔者即使用“法的修改”术语，而不采用立法学学理中的用法，法的修改包括了立法学中所说的法的修改和法的补充。

法的修改方式，顾名思义，是指法修改的方法和形式。根据不同的标准，可以对法的修改方式进行不同的分类。经常用到的分类办法是，根据修改所涉及到的法的内容的分量、比重，将法的修改分为整体（全面）修改和部分（局部）修改。整体（全面）修改，是指对原法所作的大量的甚至是全局性的变动。通常采用以新的同名法代替原来

［#］

实际的立法技术上经常被称为修的法的方式。

一、《村民委员会组织法》修改方式

+选择

++“法的修改”是立法中的法定专门术语，在立法学的学理上又被称做是“法的修改和补充”。

收稿日期：+!$$&51$5!#

万方数据作者简介：+张景峰（13&&5），男，河南偃师人，副教授。

第!期张景峰：

・!

订，比如#$$%年修改的《中华人民共和国刑法》等；由于习惯也可以不表明为修订，比如我国#$&’年修改的《中华人民共和国宪法》等；由于我国特有的法律试行制度，也可以不表明为修订，比如#$$&年修改的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》等。部分（局部）修改，是指对原法所作的少量的或局部性的变动。整体（全面）修改以外的修改，均属于部分（局部）修改。一般采用为有权机关通过名称为修改法的决议、决定等的方

即村干部组成的管理机构，村民委员会是“村民自治体中的执行机关，其职权包括：（#）管理权，即负责村内公共事务和公益事业的日常管理；（’）代表权，即对外代表本村开展工作；（!）召集权，即负责

［*］

召集并主持村民会议或村民代表会议”。这些问

题，需要采用“修订”的方式来修改。

二、制定《村民自治法》与修订

式。［’］()*

实际的立法技术上经常被称为修正，比如

#$$%年以后修改《中华人民共和国刑法》，#$$$、’++*年修改的《中华人民共和国公司法》等。

在探讨《村民委员会组织法》的修改问题、通过新闻媒体透漏《村民委员会组织法》修改进程的时候，人们比较集中地使用“修订”这一术语。如果“修订”确实就是实际立法技术中所称的修订，那么说明学界和实务界基本接受了采用“修订”的方式来修改《村民委员会组织法》。在次优顺位选择时，笔者也赞同采用“修订”的方式修改《村民委员会组织法》，原因是“修正”方式不能满足修改《村民委员会组织法》的实际需要，《村民委员会组织法》在一些村民自治法律的基本制度上要考虑进行修改，比如与《宪法》不相吻合的《村民委员会组织法》中两种村民委员会含义的问题等。）第###条第#款规定：村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。#$$&年《村民委员会组织法》第$条规定：“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。”第##条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。”虽然《宪法》和《村民委员会组织法》都规定了村民委员会的主任、副主任和委员通过选举产生，但二者内涵已有了很大差别。《宪法》只是规定村民委员会中设立主任、副主任和委员职务，至于这些职务的享有者可以干什么，则需要子法或者村民自治予以解决。而《村民委员会组织法》第$条的规定，没有沿着规定主任、副主任和委员等职责的思路去规定，却在《宪法》村民委员会内涵的基础上，又增加了一层含义，形成了与中村民委员会含义不同的村民委员会设

置———“村民委员会”万方数据变成了一个由三至七名成员

（一）组织法名称与村民自治的立法目的不相

吻合

笔者登陆,-./系列数据库，以“组织法”为题名，查#$%$—’++(年“中国期刊全文数据库”、、“中国重要会议论文全文数据库”、“中国重要报纸全文数据库”，选中*#&项（“中国期刊全文数据库”’)$项、“中国优秀博硕士学位论文全文数据库”*项、“中国重要会议论文全文数据库”’项、“中国重要报纸全文数据库”#)!项），经过甄别，有一篇论文———《中国组织法若干问题探讨》，涉及研究组织法的原理问题。关于组织法的解释，《法学词典》为：“专门规定某类国家机关的组成和活动原则的法律。实体法的一种。如《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国

务院组织法》等。”［)《中国组织法若干问题探讨》

］

的作者认为，“组织法并非专门规范国家机关”。因此，“组织法是有特定调整对象的，即：一定范围的社会组织关系。所谓‘一定范围’包括国家机构组织关系和非国家机构组织关系。国家机构包括国家权力机关、国家行政机关、国家军事机关、国家审判机关、国家检察机关，非国家机构包括基层群众性自治组织、某些民间组织”。“组织法主要是关于国家机关的法律地位、人员组成、机构设置、职责权限、活动原则以及纵横关系等法律规范的总称。简言之，组织法是调整特定组织关系的

法律规范的总称。”［(］

我们在一般意义上可以认

为，组织法是规定非自然、社会组织的组成和活动原则的法律，涉及该组织的法律地位、人员组成、

《村民自治法》“中国优秀博硕士学位论文全文数据库”《宪法》《宪法》

・#

机构设置、职责权限、活动原则等。

河南科技大学学报（社会科学版）!

定村民自治行为的规范。也就是说，法律主要解决的是村民作为村民自治权的主体如何去自治，而不是组建多少什么样的组织、机关去凌驾于村民之上。如果有关村民自治的法律围绕人为构建的各种组织、机关的选举、职责权限等进行立法，这些法律实施对于村民自治权的积极效用，不可能存在，反而可能产生诸多流弊，有碍于村民自治权的实现。《村民自治法》作为行为法，避开组织法的立法思路会产生更好的效果。

《村民委员会组织法》第%条就“立法宗旨和宪法依据”规定：“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。”《村民委员会组织法》分明是为了确认村民自治权，规约农村村民的自治行为，与组织法是规范一定范围社会组织的组织不同。因此，其名称不能反映该法应该具备的实际内容和本质属性，需要进行修正。

（二）制定《村民自治法》满足确认村民自治

权、规约村民自治的需要

就《村民委员会组织法》第%条的规定来看，该内容的立法属于村民自主治理法的行为法的范畴，主要的内容应该是确认村民自治权、规约村民自治行为。

村民委员会属于农村的基层社区。在一个社区里面，涉及到的事务、事业、行为是很多的。对于社区居民的私人事务、私益事业，由社区居民自己处理，比如社区居民行使物权，在民事活动中签订合同等，由社区居民自己处理；对于社区的公共事务和公益事业，需要社区的居民———现在学界和实务界接受“村民”的概念———组织起来，以一个集合体的方式进行自我管理、自我教育、自我服务，即由村民自己自主治理。

有关社区的公共事务和公益事业，主要需要解决两个问题。一方面，村民有自己进行自主治理的权利。《宪法》第%%%条第%款规定，农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织，也就是在宪法层面已经确认了村民作为主体，有权在村民委员会的基层社区实行自主治理。作为宪法的下位法，应该将村民自治权具体化，有利于村民来行使村民自治权，并构设村民自治权实现的救济途径，设定制约村民自治权滥用的途径。这在《村民自治法》中是顺理成章的事情，名正言顺。另一方面，村民如何进行自主治理，即村民如何行使村民自治权。“从制度层面来说，村民自治是通过宪法、法律所确认的农村村庄社区村民有依法办理自己事情的自由的法律制度，并以此确认了村民自治权。”“从行为层面来说，村民自治是法定村法定范围内的村民民主行

使村民自治权的活动。”［#］在确认村民自治权以

后，法律的主要任务就是以行为法的立法方法，万方数据规

综上所述，笔者认为最优的选择是制定《村民自治法》，次优的选择就是修订《村民委员会组织法》。而现在《村民委员会组织法》的修订要为制定《村民自治法》做好铺垫。

三、村民委员会选举制度设计的

$修改问题

$$村民委员会选举制度是大家比较关注的内容，也是争议最多最大的部分。《村民委员会组织法》的修订要考虑到以下几个方面。

（一）村民委员会的内涵应以《宪法》为标准在《村民委员会组织法》中，村民委员会这一概念有两种含义，一种含义是由广大村民组成的自治组织体；一种含义是指由村民选举产生的自治组织体中的一种机关。宪法意义上的村民委员会只有第一种含义，村民委员会组织法意义上的村民委员会具有两种含义。村民委员会的两种含义是大相径庭的。第一种含义的村民委员会是社会主义直接民主的实践形式。由于村民委员会组织法对村民委员会内涵的改变，使得宪法意义上的村民委员会未被具体化为实实在在的组织形态，而成为一种“虚拟的组织形式”；第二种含义的村民委员会则成为依法成立的、实实在在的一种组织形式。实践中在进行法律行为的应该是第二种含义上的村民委员会，而第一种含义上的村民委员会则表达了一种村民自治的理想状态。“村民委员会”一词出现两种含义，使人们在使用“村民委员会”这一概念时显得无所适从，加之“村民委员会”概念在使用中，往往是两种意义混淆使用的，两种含义时而重叠，时而交叉、分离，使人们无法正确地理解村民自治、准确地认识村民委员会。在具体实务中，需要村民委员会参加的案件，村民委员会的法律定位问题很难解决，法律适用也产生障碍。法律上的用语应该是严谨、确定、没有歧

第!期张景峰：

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义的，而《村民委员会组织法》则同一法律中包含两种含义，且很难分辨，还容易混淆，与法律的要求相悖。因此，村民委员会的内涵应该以宪法为标准单一化地统一起来。

（二）修改“村民委员会的选举”为“村民委员

会主任、副主任和委员的选举”《宪法》第###条第#款规定的是“村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”。在《村民委员会组织法》中演变为“村民委员会的主任、副人格，仅仅是村民集合体的代理人。考虑到公共事务和公益事业的种类繁多而不同，将公共事务和公益事业类型化，进而决定代理权的范围，或者村民授权的方式、范围等。

当然，村民委员会主任、副主任和委员与村民集合体之间，能否界定为信托关系，值得进一步探讨。笔者个人目前的看法是，他们之间以代理关系为妥当。

主任和委员共三至七人组成村民委员会”，选举的对象为村民委员会。村民委员会的主任、副主任和委员的选举，不能等同于村民委员会的选举，其内在的不同前已述及。《村民委员会组织法》修订要将“村民委员会的选举”，统一为宪法规定的副主任和委员的选举”。

《村民委员会组织法》将“村民委员会的选举”，修改为“村民委员会的主任、副主任和委员的选举”时，现在的条文无需增加，也不要授权省级地方人大常委会制定更为详细的具体选举办法。现有规定还要进行一定程度的精炼，避免过于繁琐的选举程序，给予村民更多的信任，放手由村民来决定这些职务担任人员的选举或者确定办法。

（三）立法确认村民委员会主任、副主任和委

员的法律地位

根据《宪法》所进行的村民委员会的主任、副主任和委员的选举，选举出的是自治组织体一定职务的担任人员；根据《村民委员会组织法》所进行的村民委员会主任、副主任和委员的选举，选举出的是自治组织体的一种机关一定职务的担任人员。“村民委员会的选举”与“村民委员会主任、副主任和委员的选举”，从表面上看好像是一致的，因为村民委员会的选举名义上最后还是归结为村民委员会主任、副主任和委员的选举。但是，其本质属性是不同的。其主要原因是，在一部法律中出现了两种不同含义的“村民委员会”。作为现行《村民委员会组织法》规定村民委员会选举的替代规定，在《宪法》没有修改以前，第一位要解决的问题就是立法确认村民委员会主任、副主任和委员的法律地位。

笔者认为，村民委员会主任、副主任和委员的法律地位，首先要确定他们与作为自治组织体主体的村民之间的关系，其次要解决其职责权限问

题。村民委员会主任、万方数据副主任和委员没有独立的

四、修订《村民委员会组织法》的

（一）村民自治的基本理论基础

修订《村民委员会组织法》必须明了村民自治的基本理论前提，确定适当的基本理论基础。修订《村民委员会组织法》，必须坚持村民自治的基本理论基础是直接民主形式的自治和行为法。

#$村民自治属于直接民主形式的自治。村民自治符合社区直接民主制度存在的基本条件：地域狭小、人们相互间比较熟悉、事务简单易于讨论

和表决等。［%］村民自治权的具体运行，主要采取直

接行使权利的方式来进行。村民直接参与法定村的治理是原则，间接的“代议制”民主、委托行使村

民自治权是例外。［&］因此，修订《村民委员会组织

法》就要以直接民主为主线来衡量村民自治权运用的规范。一般来说，与直接民主不一致的法律制度要予以清除。从直接民主出发考察《村民委员会组织法》的修订，非常值得重视。不考虑这一点，只能是徒增法律条文，无法真正推进村民自治的发展。学界和实务界过于关注村民自治中的选举问题就是典型的表现。有不少人承认村民自治属于直接民主形式的自治，但是又不能将这种看法贯穿于村民自治相关法律认识的主要过程，是尤其值得关注的。

’$村民自治的法律主要属于行为法。村民自治是法定村民具有法律意义的主观见之于客观的活动，是主体为满足一定的需要———村庄社区的和谐、发展而在自由意志支配下进行的行为。村

民自治属于法律行为。［%］因此，村民自治的法律主

要属于行为法。作为调整村民自治的行为法，与调整合同行为的合同法既有一致的地方，也有不同的地方。村民自治行为的主体通常采用会议体

“村民委员会的主任、

・

河南科技大学学报（社会科学版）!

的方式从事一定的行为，与合同行为不同。村民自治的法律就要与合同法有所一致又有所不同的行为法面目出现。

（二）《村民委员会组织法》的基本框架修订后的《村民委员会组织法》到底应该是什么样子，需要我们规划出其基本框架。笔者认为，修订后的《村民委员会组织法》基本框架应该包括：

%&总则。对村民自治权、直接民主形式的自治的基本问题作出规定。现行的《村民委员会组织法》，采用简单结构的法律规范性文件的结构类型，无助于人们的认知和学习，有碍于法律的正确运用。因此，应采用一般结构的法律规范性文件的结构类型，在总则后运用章的形式规定村民自治涉及的规范。

!&村民委员会的主任、副主任和委员的选举。鉴于广大农民基本接受采用选举的方式产生村民委员会的主任、副主任和委员，修订后的《村民委员会组织法》可以继续保留选举的方式。考虑到村民自治的自由，还可以更灵活一点，允许在比较严格的程序下，比如通过自治性规范（村民自治章程或者村规民约）规定灵活的方法。

’&村民自治权行使的方式、程序，结果的效力。（%）村民自治权行使的方式及程序。基于这些村民自治运行的实际状况，笔者建议，除村民委员会的主任、副主任和委员的选举以外，村民自治权行使的方式主要包括会议体决定或者说集体决

定、制定自治性规范（村民自治章程或者村规民约）等。（!）村民自治权行使结果的效力。村民自治权行使的结果可以划分为有效、无效、可撤销三种基本效力形态。

(&村民自治权行使的救济。村民自治权行使的救济大致包括两个方面，一方面是村民自治权行使遇到障碍的救济，通过救济保障村民自治权的实现；另一方面是村民自治权被认为滥用的救济，通过救济纠正村民自治权的滥用，保障相关利益者的合法权益。

参考文献：

［%］陈丽平&民政部正着手修订村民委员会组织法［)］&法

制日报，!

社，!

学，!

上海辞书出版社，%-0(：1(’+1((&［1］陈大文&中国组织法若干问题探讨［.］&石油大学学报

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究，!

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万方数据