[关于公布失信被执行人名单信息的若干规定]的理解与适用(上)

统一适用标准 规范操作程序

——《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》的理解与适用（上）

◇ 刘 涛 朱 燕

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为了破解执行难，推进执行工作，并促进社会信用体系建设，最高人民法院制定了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（以下简称《若干规定》），于2013年10月1日起施行。现就《若干规定》的相关事项解读如下：

一、《若干规定》的出台背景

2011年7月，中共中央、国务院《关于加强和创新社会管理的意见》中提出了“建立健全社会诚信制度，并制定社会信用管理法律法规”的要求。为推进社会信用体系建设，国务院指令由发改委和人民银行牵头，建立了部际联席会议制度。最高人民法院是社会信用体系建设部际联席会议成员单位之一，有责任为促进社会信用体系建设作出自己应有的贡献。人民法院通过执法办案形成的被执行人失信信息具有极高的权威性，是社会信用信息中非常重要的组成部分，应当发挥其重要作用。

近年来，各地法院积极探索，在运用执行案件信息对失信被执行人进行信用惩戒方面积累了许多宝贵经验，在一定程度上起到了惩戒被执行人，督促其履行法定义务的效果，但由于缺乏全国的统一规定，各地标准不一，办法各异，加之受地域局限，对被执行人的信用惩戒效果难以充分彰显，迫切需要在总结各地经验的基础上，统一法律适用标准，规范操作程序，并在全国范围内发挥对失信被执行人的信用惩戒功能。在这样的大背景下，起草失信被执行人名单制度相关司法解释的计划被提上日程。

二、《若干规定》的制定依据

现行民事诉讼法第十三条新增了“民事诉讼应当遵循诚实信用原则”的规定，首次在民事诉讼中确立了诚实信用原则，这是《若干规定》制定的原则依据。民事执行程序是民事诉讼的重要环节，就其本质而言，仍是审判活动的延续，更是债权人合法权利能否得以实现的最终凭仗。依据诚实和善良的道德准则，要求被执行人应当恪守诺言、诚实不欺地执行生效裁判。

民事诉讼法第二百五十五条规定“被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施”，这是制定《若干规定》的直接依据，解决了建立失信被执行人名单制度的合法性问题。由于民事诉讼法第二百五十五条的规定较为原则，法律条文的实施还需要进一步明确和细化，《若干规定》就是在此基础上，进一步细化和统一了法律适用标准，规范了具体操作程序，明确了信用惩戒的对象、措施和程序，进而形成了失信被执行人名单制度。

三、《若干规定》的制定目的

《若干规定》的序言部分明确了两个制定目的：一是为了促使被执行人自觉履行生效法律文书确定的义务，二是为了促进诚信，推进社会信用体系建设。这两大目的的实现，归根结底依赖于失信被执行人名单制度发挥的三大功能。

一是惩戒功能。凡是被纳入失信被执行人名单中的被执行人，将会在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面受到限制，并通过报纸、广播、电视、网络、公告栏等公众媒体公布失信被执行人名单，在社会生活中塑造一种道德上的共识，贬损失信者之名誉，让失信被执行人处在一种无形的、充满公众舆论的环境与氛围中而倍感道德约束的压力。

二是威慑功能。依据《若干规定》的制度安排，将纳入失信被执行人名单的范围限定为有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的被执行人，以区别于无履行能力而不履行生效法律文书确定义务的被执行人，将符合《若干规定》第一条列举的任一情形的被执行人作为严重失信的被执行人，对这部分人形成社会合力，压缩其生存空间，增加对尚未进入执行程序和已经进入执行程序的债务人的压迫力、约束力和追及力，形成威慑效应，促使其主动履行债务。

三是引导功能。法律的引导功能在于为人们的未来行为提供预期，司法解释自然也能对某个领域内的行为模式产生深远影响。《若干规定》引导人们诚实守信，推动社会向诚信的方向发展，是一种正向的、积极的引导。失信被执行人名单制度的建立，是人民法院积极参与国家信用体系建设的重要举措，对引导诚实信用的社会风尚具有积极作用。

四、《若干规定》的逻辑结构

《若干规定》全文共七条，主要解决了以下三个问题：

一是哪些被执行人纳入失信被执行人名单。这是失信被执行人名单制度的框架性规定，也是失信被执行人名单制度最核心、最需要解决的问题，只有确定了被纳入失信被执行人名单的条件和标准，才能确定会对哪些被执行人采取《若干规定》中列明的相应措施加以信用惩戒。

二是通过什么程序认定失信被执行人名单。徒法不足以自行，《若干规定》设置了一套较为科学合理的程序，一方面保证失信被执行人名单制度的顺利实施和制度价值的最终实现，一方面保障被执行人享有合法的程序权利。

三是如何对失信被执行人进行信用惩戒。法律规范是一种特殊的、在逻辑上周全的规范，在结构上由三个要素组成，即假定、处理和制裁。若被执行人存在某种失信情形，即符合法律规范中的假定要素时，法律规范中的处理和制裁要素就会发生作用，违法者承担法律责任以保护主体权利，即失信被执行人受到信用惩戒，以恢复受到破坏的社会关系，保障债权人的合法权益得到实现，重建社会诚信。

五、失信被执行人名单制度的基本界定和适用对象

《若干规定》第一条首先对失信被执行人名单制度作了概括性的规定，指明了失信被执行人名单制度的内容及规范对象。一是必须是有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的被执行人；二是作为规范对象的被执行人必须具有本《若干规定》第一条所列失信情形之一；三是人民法院通过信用惩戒的方式来实现制度目的。

关于究竟何种行为应当被界定为失信行为。在起草该司法解释时，一是考虑到了我国已经开通了“全国法院被执行人信息查询平台”，该平台提供了全国法院2007年1月1日以后新收及此前未结的执行实施案件的被执行人信息查询功能，所有不履行生效法律文书确定义务的被执行人都通过这个平台进行了查询式公开，本规定主要是对存在特定情形的被执行人加以信用惩戒，从制度层面可以相互衔接。二是将一部分被执行人纳入名单，可以更好地发挥制度的威慑功能，进而促进执行。对其中一部分具有严重失信情形的被执行人予以信用惩戒，使其付出远远高于自动履行债务的成本代价，则这些已经被纳入失信被执行人名单以及尚未被纳入名单的被执行人在进行利益分析衡量之后，必然会自动履行债务；三是当前我国整体的经济发展水平和信用水平还不高，社会信用体系属于初建阶段，如制裁打击面过大，可能会影响到一些企业的生产经营和地方经济的发展，会影响到社会稳定。对上述几个因素综合加以考量，《若干规定》最终将一部分具有严重失信情形的被执行人作为了制度的适用对象。

六、纳入失信被执行人名单的标准

《若干规定》第一条明确了纳入失信被执行人名单的标准，第（一）至第（五）项列举的被执行人失信的主要情形总体上与民事诉讼法、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》、《最高人民法院关于依法制裁规避执行行为的若干意见》等相关司法解释、规范性文件中规定的抗拒执行、妨碍执行、规避执行、违反财产报告制度及违反高消费规定等行为相对应，均是从被执行人的客观外部行为反映出其主观上不守承诺、不守信用的状态。其中具体条款基本是按照被执行人失信程度由重到轻，从被执行人的主动抗拒、妨碍、规避执行行为到消极逃避执行行为的内在逻辑顺序罗列的。前两项是积极的失信行为，后三项是消极的失信行为。第六项是概括性规定，以避免因列举不全造成逻辑严密性缺陷。

需要注意的是《若干规定》第一条第（二）项列明的被执行人以虚假诉讼、虚假仲裁方法规避执行的认定。因被执行人的虚假诉讼、虚假仲裁行为，致使相应的法律文书被依法撤销，或者被依法裁定不予执行的，应认定为被执行人具有以虚假诉讼、虚假仲裁方法规避执行的情形，从而将其纳入失信被执行人名单；相应法律文书未经法定程序予以撤销或裁定不予执行的，不应将有关被执行人纳入失信被执行人名单。

对于是否区分失信行为和严重失信行为，由于失信被执行人名单制度是一个新兴事物，在实施之初应当从有利于下级法院适用，便于下级法院操作的角度出发，制度设计应尽量简便，倘若对失信行为划分等级，首先划分的标准难以确定和统一，其次还可能会因为分级标准不科学导致制度目的得不到更好的实现。故用规定中这样一种简便易行的划分标准施行一段时间，随着社会经济的发展，如果需要适应日益复杂多元化的金融服务及管理需求，届时可再修订相关的划分标准。

（作者单位：最高人民法院）