合理界定政府职能进一步深化市场化改革
合理界定政府职能进一步深化市场化改革 作者：马宁 范烁杰
来源：《经济研究导刊》2013年第36期
摘 要：中国经济经过三十多年的发展取得了举世瞩目的成就，但发展到今天，中国经济面临着一系列的重大挑战和问题，急需进一步深化改革，推动经济继续向前发展。当前的中国呈现“强政府，弱市场”和“大政府，小社会”的格局，必须合理界定政府职能，正确处理好政府与市场的关系，继续深化市场化改革，让市场充分发挥作用。合理界定政府职能可以说是当前进一步深化市场化改革的关键，中国经济发展到今天，再提合理界定政府职能，进一步深化市场化改革，无疑具有极其重要的价值和意义。
关键词：政府职能；市场化；改革；中国经济
中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）36-0005-02
改革开放以来，中国经济持续快速增长，目前中国人均GDP已经超过了5 000美元的大关，中国已经从低收入国家进入了中等收入国家，对于中国这么一个基础落后，资源相对贫瘠，人口众多，长期以来处于计划经济发展模式中的国家而言，不管如何，这不能不算是一个奇迹。
一、中国创造经济奇迹的根本原因
很多学者认为中国能够创造经济奇迹的根本原因在于中国独特的经济和政治体制：政府主导型经济模式和能够集中力量办大事。但是，如果将中国经济三十年来的持续高速增长归因于中国独特的经济和政治体制，不免有失偏颇，笔者认为中国之所以能够创造经济奇迹主要是要归功于中国进行的市场化改革，归功于市场在资源配置中起了基础性作用，促进了各个市场主体的公平竞争，市场经济激发了企业的创造力，激发了人们创造财富的欲望。正是由于市场化改革和企业的发展壮大，中国经济保持了三十多年的快速增长，当然在任何一个国家，政府也是市场经济的参与者，政府对市场经济的干预或强或弱，在任何一个国家，市场由于自身的缺陷都会产生市场失灵，这就需要政府对经济进行干预，使经济平稳持续增长，当然，如果没有政府有效率的干预，要实现经济稳定发展也几乎不可能，但政府在干预的过程中需要合理界定政府的职能，必须保证干预的有效性。
就中国目前的市场经济而言，政府过度的强大或已成为中国经济进一步发展的最大阻力，市场失灵是主张实行政府干预经济的强有力理由，市场失灵产生了政府干预的必要性，但政府干预的必要性并不能保证政府行为的合理性和干预的有效性，市场机制不能解决的问题，政府不一定都能解决，可能解决得好，也可能解决得不好，甚至很差，所以说政府失灵则是实行更为彻底的市场经济的基本依据。政府干预产生的寻租和腐败与政府控制着过多的资源是密不可
分的，在现代市场经济国家中，政府失灵是一种普遍现象，这意味着市场失灵并不必然导致政府干预的合理性，即市场本身的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件。
二、关于政府基本职能几种观点的介绍
要推进政府职能转变，必须把不是政府承担的职能统统归还给企业，转交给中介组织和行业协会，这需要政府还权于民，还权于社会，需要培育中介组织和行业协会。当然，政府职能及其作用是随着经济社会的发展不断变化的，关于政府基本职能有以下的几种基本观点。 第一，在市场经济条件下，政府职能的主要内容一般可以概括为以下几个方面：（1）提供政治秩序，促进民主发展；（2）提供公共物品；（3）进行宏观经济调控；（4）保护共有资源和自然资源；（5）保障和促进社会公共利益的公平分配；（6）维护稳定的市场秩序；
（7）调节和解决社会冲突[1]。
第二，世界银行在其1997年的《世界发展报告》中指出，“每一个政府的核心使命”包含了五种基本的角色。这些角色是：（1）确定法律基础；（2）保持一个健康的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护弱势群体；
（5）保护环境。这些角色并不是那些最小化政府的必然角色，而是保证市场运行的必然选择，它包含着对政府积极作用的肯定，这与西方世界学者们在20世纪70年代和80年代所持的仅仅强调政府应最小化的简单观点不同[2]。
第三，亚当·斯密于1776年写了《国富论》一书。他在书中指出，除了促进国家间的自由贸易外，政府的角色应大幅度地削减。亚当·斯密认为，“统治者的责任”，换言之，也就是政府的角色应是如下所述：首先，保护社会免受其他社会的暴力与侵犯的职责。其次，尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的不公平对待和压迫的职责，或者建立一套严密的司法制度。最后，建立并维护某种公共事务和公共机构的职责，此种建立和维护从来不是为了任何人或者少数人的利益[3]。因为对于任何人或者少数人而言，收益永远无法补偿其支出，尽管对广大社会而言，其所做的常常要大于其所得的补偿。除了这些最低限度的职能外，亚当·斯密认为政府的理想角色就是尽可能地远离经济生活之外，市场进程本身比政府干预能产生更好的整体效果，其观点时至今日仍持续产生根本性的影响，尤其值得中国借鉴。
三、当前中国合理界定政府职能需要注意的问题
中国受传统的计划经济体制的影响，政府的职能还没有明确的界定，政府的定位还不明晰，政府还处在越位、错位、缺位之中。对于市场经济下政府的职能问题，争论的焦点在于政府到底应该管什么，不应该管什么。国外学者对政府职能的论述对中国合理界定政府职能有着很多的启示。
第一，需要合理界定政府的核心职能。政府职能界定不清会导致政府的越位、错位、缺位，所谓越位，是指管了相当一部分不该管的，也管不了的，管不好的事情，一些本该由市场
来承担的职能，应该由企业自主决定的事情，应该由社会中介组织管理的职能，政府采用行政手段直接干预，甚至包办代替[4]。政府职能的错位，通俗地讲，就是，该管的不会管，是指政府部门对于自己该管的事情，却没有能力去管好，乱用权力、乱搞一通，也就是乱权。政府职能的缺位，通俗地讲，就是该管的不去管，是指政府部门没有认真履行自己的职责，没有管理好属于本部门的事务，也就是失权。这是在合理界定政府职能时最需要注意的问题，只有合理界定了政府的核心职能，才能防止府的越位，错位，缺位。
第二，要确立以服务为中心的管理理念，政府的职能服务于为民服务，要更好地为民服务对中国而言需要建立小政府的管理模式，建立公开透明的政府办事程序和规则，建立全方位的政府管理方式。
第三，建立法治政府，政府必须建立在法治的基础之上，政府干预必须有法律依据，法治政府能防止政府的干预冲动，市场经济是法治经济，需要用法律来保护产权，同时也要把政府权力关在制度的笼子里，要依靠宪法和法律，要把宪法和法律作为政府的工作准则[5]。
第三，要正确处理政府与市场的关系。正确处理政府与市场的关系需要厘清政府与市场的边界[6]。在现代市场经济中，政府与市场是两种基本的制度安排，是经济运行的两个调节主体，有些学者形象地称为“两只手”。市场经济模式需要考虑中国的国情，但同时也不能忽视市场经济的普遍规律，只有进一步改革，完善市场经济体制，规范政府的基本职能，让市场发挥应有的资源配置的基础性作用，激发企业的创新力，继续推动中国经济向前发展。
四、合理界定政府职能是当前中国进一步深化市场化改革的关键
市场经济其实质就是政府放权，把那些本属于市场的配置资源的权力归还给市场，让市场在资源配置中起基础性作用，因此，要进一步深化市场化改革需要合理界定政府的职能，只有把政府职能合理界定了才有利于中国当前进一步深化市场化改革。中国当前的改革已经进入了深水区，中国经济的增长，社会稳定都离不开进一步深化改革，就中国经济改革而言，中国仍然应该致力于塑造真正的市场主体的努力，仍然需要界定政府的基本职能，进一步拓宽企业和市场的权力边界，政府应该进一步退出对微观经济领域的干预，还权于市场，释放市场的活力，激发企业家的创造力，让政府回归到公共产品提供者的地位。当前中国政府的角色定位应该是：限制“掠夺之手”，强化“无为之手”，多伸“援助之手”。在进一步深化市场经济发展的今天，需要进行顶层设计：建立有效市场，建立法治经济，造就有限政府，深化行政体制改革，释放企业和市场活力，激发企业的创新力，创造各市场主体公平竞争的环境，保护产权，让市场充分发挥作用。政府职能在下一步的改革中有两个根本转变：一是从与民争利的强政府向公共利益的服务型政府转变，建立服务政府；二是从行政干预过多的全能型政府向让市场充分发挥作用的有限型政府转变，建立有效的有限政府[7]。这两个根本性转变关系到下一步市场化改革能否取得成功。
总之，一个有活力的市场经济必然建基于一个良好的制度环境，但形成一个良好的制度环境是一个渐进的过程，可能需要不断的试错。在此过程中，出现问题在所难免，但决不能停止
市场化改革的脚步，唯有靠进一步深化市场导向的改革和制度创新，才能使问题得到根本解决。可以断言，中国要实现今后长期的增长和可持续发展，必须合理界定政府职能，进一步加快推进政府行政体制的改革，促进政府向有限政府和服务政府的本质归位，进一步深化市场化改革，让市场发挥其最好的最有效的作用，这是中国经济今后要持续增长的根本保障和基本价值取向。
参考文献：
[1] 汪大海.公共管理学[M].北京：北京师范大学出版社，2009：77-78.
[2] 世界发展报告[R].1997：42.
[3] [英]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究[M].王亚南，郭大力，译.北京：商务印书馆，1974.
[4] 李森.合理界定政府职能是深化市场化改革的关键[J].发展论坛，2003，（11）.
[5] 乔惠波.经济体制改革的核心是正确处理好政府与市场的关系[J].理论研究，2013，
（8）.
[6] 刘志铭.界定政府经济职能 厘清政府与市场关系[N].南方日报，2013-05-27（2） .
[7] 田国强.世界变局下的中国改革与政府职能转变[J].经济学前沿，2012，（44）.
[责任编辑 刘娇娇]