中美贸易寒潮来袭

　　开征中国铜版纸反补贴税，将知识产权保护争议提交WTO，中美贸易争端打开了两个新领域 　　 　　“不幸被言中！”4月10日，商务部副部长高虎城在北京举行的一个国际贸易争端形势分析会上说。早在三年前，分析当时的贸易形势，中方已经意识到，未来与贸易伙伴之间的摩擦和争端，将由商品、企业等微观层面逐渐向行业、政策等宏观层面延伸。 　　“预料来得太快了，今天已经成为现实。”高虎城说。 　　同一天，万里之外的美国首都华盛顿，针对“中国知识产权保护”、“外国出版物的准入”两项议题，美国贸易代表施瓦布宣布，将向总部设在日内瓦的世界贸易组织（WTO）申请启动争端解决机制。 　　至此，中美之间诉诸WTO的贸易争端已经增加到四起。此前两起分别发生于2004年和2005年，一起是半导体争端，在磋商阶段和解；另一起进口汽车零部件争端，磋商未成，已进入专家组阶段。 　　今年2月初，美国首次就中国的补贴措施，向WTO提起争端解决机制项下的磋商请求。美方指称中国通过税收减免等各种政策为出口提供补贴，违反了WTO的有关规定。如果美方赢得这场争端，其指控可以适用于任何行业。 　　对于中国出口行业来说，这将打开继反倾销摩擦之后的又一个“潘多拉魔盒”。 　　不到两个月后，3月30日，美国商务部宣布对中国出口的铜版纸（也称平张涂布纸）反补贴调查的初裁决定，认为适用反补贴法，并征收临时反补贴税，税率在10.9％－20.35％之间。 　　贸易争端本是贸易世界的常态。自中国五年多前正式加入世界贸易组织，中美之间的贸易摩擦延绵不绝，并非新闻。在很多业内人士看来，随着美国对华贸易赤字增加，贸易摩擦加剧以及各种新型争端的出现是必然趋势，不必过于惊慌。 　　不过，在中美去年底第一次与今年5月第二次战略经济对话之间，美国政府短时间内密集地采取行动，两条蛰伏已有数年的中美贸易争端议题伏线骤然打开，波及面与潜在影响远超出传统的反倾销贸易救济措施。 　　应该说，去年11月美国民主党重掌国会后识者发出的中美贸易将进入困难期的担忧，正在变成现实。 　　 　　反补贴调查：新的“魔盒” 　　 　　国际投行雷曼兄弟在最新分析报告中指出，在美国从中国进口的总额中，遭受反补贴调查的铜版纸所占比例微乎其微，对经济造成的直接影响可以忽略不计。然而，有关美国商务部决定对华征收反补贴税的消息却有重要意义，这标志着美国对华贸易策略发生了微妙的转变。 　　1984年，美国商务部对来自捷克斯洛伐克、波兰的碳钢盘条的反补贴调查终裁作出否定性裁决，依据是两国均为非市场经济国家，没有量化补贴的参照标准。申诉方美国乔治城钢铁公司上诉至美国国际贸易法院并胜诉。美国商务部则上诉至联邦巡回上诉法院，上诉法院于1986年驳回美国国际贸易法院的判决，肯定了商务部的终裁裁决以及不将反补贴法适用于非市场经济国家的政策。 　　此后23年，美国未对非市场经济国家适用一起反补贴法案例。 　　23年的“惯例”被打破的直接原因，是美国商务部立场发生转折性变化。 　　美国商务部对中国出口铜版纸反补贴调查一案，可以溯至2005年的夏天。《财经》记者采访获知，原告方新页公司（NewPage Corporation）――位于俄亥俄州的一家年销售额为20亿美元的铜版纸生产商――与其律师从那时起，开始进行对中国铜版纸进口提起反补贴诉讼案件的可行性讨论。 　　“如果商务部没有做出这个暗示，我们不会起诉。”新页律师吉尔卡普兰（Gil Kaplan）告诉《财经》记者，在美国商务部表示愿意重新审视反补贴法案对中国适用的信息后，他们才决定采取行动。 　　今年4月10日，美国商务部副部长雷凯文（Frank Lavin）接受《财经》记者采访时回忆道，商务部和新页公司就此案进行讨论时，商务部已经做了一个内部评估，“可以回应他们说，是的，我们将接受这个案子，而且将公平地处理。” 　　由此，2006年10月31日，新页公司向美国商务部、美国国际贸易委员会正式提起调查申请，要求对来自中国、印尼和韩国的铜版纸征收反倾销税和反补贴税。20天后，美国商务部正式发起对华铜版纸反倾销和反补贴调查。12月15日，美国国际贸易委员会宣布，来自中国的铜版纸对美国纸业造成实质损害；当天，美国商务部正式启动对华反补贴调查，涉及中国20多家造纸企业，涉案金额为1.2亿美元。 　　此案引起了中方强烈不满。根据美国的立法，反补贴法只适用于市场经济国家，而美国一直视中国为非市场经济国家。长期以来，美国对中国主要采用反倾销及“特保”的贸易救济措施。 　　中国商务部进出口公平贸易局副调查专员王贺军表示，这个案子的关键，是美方要确立一个怎样对中国进行反补贴的规矩，而且“一旦美国这样做了，其他国家也会仿效”。 　　今年1月，中国商务部向美国国际贸易法院起诉美国商务部，指控其在继续认定中国为非市场经济国家的同时发起对华反补贴调查系属非法，要求美国国际贸易法院发布临时禁止令，暂停之后正式撤销美国商务部发起对华铜版纸反补贴调查。 　　3月29日，美国国际贸易法院作出对中国不利的裁决，认为1986年的判例并不构成对美国商务部拥有广泛裁定权力范围的阻碍，美国商务部可以对来自中国的进口铜版纸发起反补贴调查。次日，美国商务部按原定的期限宣布对中国铜版纸进口征收反补贴税的初裁决定。 　　此案目前设定的美商务部终裁期限为今年6月13日。中国政府对此提起诉讼，需等待终裁结果产生以后。分析人士倾向于认为，在目前环境下，终裁的结果当不会与初裁二致。 　　风暴“迟早要来” 　　 　　美国并非第一个开启对中国出口产口反补贴调查之门的国家。 　　2004年，加拿大在宣布承认涉案行业的市场经济导向之后，对来自中国的烧烤架、碳钢和不锈钢紧固件、复合地板、铜管件发起了反补贴调查。但与加拿大不同，美国此次的反补贴调查，是首例在保持涉案企业非市场经济地位的同时发起的反补贴调查。 　　在一份十余页的文件中，美国商务部解释了他们的逻辑： 　　――根据美国法律，认定一个国家是否为市场经济，需要将这个国家的经济作为一个整体来考察，而不是单个的行业或企业。美国商务部认为，尽管中国已经实行了实质性的、持续的改革，但“中国政府在市场力量角色上所施限制是如此充分，以致根据美国的反倾销法律，可以排除中国作为市场经济的认定。” 　　――另一方面，中国目前的经济状况，如工资、价格、外币资产、个人产权及民营企业等，足以证明与1984年乔治城钢铁公司案中所涉苏联式的计划经济已经有了显著的区别，因此可适用反补贴调查。 　　上述文件中，亦称目前美国的非市场经济反倾销政策及实践或存在部分修改的需要，比如在某些条件下，可以给予一个来自非市场经济国家的应诉者市场经济对待，但是，何时启动反倾销调查、何时启动反补贴调查，取舍之间，运用之妙，美国商务部显然有了全新的主动权。 　　“这可以说开了一个恶劣的先例，”中国商务部副部长高虎城认为，“其目的是在对我不承认市场经济的前提下实施反补贴调查的先例，并为此提供进一步的法律依据。” 　　反补贴调查的影响面将超出涉案企业及其所属行业本身，产生跨行业影响；更重要的是，反补贴调查首先涉及政府涉嫌补贴的行为，这在具有经济意义的同时，还有制度安排和其他方面的意义――这是一个潜在冲击可能远超出反倾销调查的“贸易新雷区”。

　　中国商务部进出口公平贸易局副调查专员王贺军的看法是：“比如中国国企历史上的呆坏账处置、技术改造、对外企‘三减两免’等大量优惠政策，一旦面对反补贴调查，将很麻烦。” 　　不过也有专家指出，对于新出现的反补贴调查，中方也不必“杯弓蛇影”，当冷静对待。“把反补贴法适用于中国，这里当然包含政治问题――这是毫无疑问的，”原商务部条法司司长、WTO争端解决机制专家小组成员张玉卿说，“但一切到最后都要诉诸法律程序，这里有大量抗辩的空间。” 　　他解释，补贴指控成立要有三个条件：钱必须来自政府或公共开支；有专项性或选择性，即针对特定企业，而非普适；企业必须从补贴中真正受益。 　　根据WTO规则，补贴分为“红箱补贴”（禁止性补贴Prohibited Subsidy）、“黄箱补贴”（可申诉补贴Actionable Subsidy）和“绿箱补贴”（不可申诉补贴Non―Actionable Subsidy)。其中，绿箱补贴放开，红箱补贴须严格禁止；此外，大量补贴属于黄箱补贴，其条款规定也相对模糊。欧美等发达国家诉诸WTO的许多贸易争端，都出自黄箱补贴的争议。 　　在张玉卿看来，反补贴规则适用中国只是一个时间问题，“迟早要来”。对中国政府和企业来说，第一步要做的是清理门户，厘清“哪些是WTO规则禁止的，哪些是允许的”。 　　 　　争议提交WTO：纪录创造者 　　 　　4月10日，就两项与知识产权有关的议题，美国向WTO提起启动争端解决机制。 　　议题之一是，美方认为，中国对侵犯知识产权的行为追究刑事责任的门槛过高，此外，美方要求对新产品的知识产权保护应当尽早而不是待中国有关部门审核之后才开始；议题之二是，美方对中国要求进口图书和音像产品通过规定渠道分销的做法表示不满，因为影响了其相应产品进入中国市场。 　　此举创下了多个纪录。在此前的WTO历史上，一次性针对同一个国家提起两个争端解决机制程序，还从未有过；美国就一个国家的知识产权执法提起诉讼，亦属首次。 　　中美在知识产权保护问题上的争议由来已久，自2004年以后，就成为中美高层经贸对话的最重要主题，美方威胁将启动WTO争端解决机制也有时日。但此时发难，华盛顿的观察家们认为，主要还是受到来自国会的压力。 　　“布什政府一直希望在中美贸易关系上保持一种长期全面的态度，但是国会要求政府更加强硬。”美国智库卡托研究所（Cato Institute）贸易政策研究中心贸易政策分析家丹尼尔埃肯森（Daniel Ikenson）对《财经》记者说。 　　埃肯森称，美国酝酿知识产权起诉已经很长时间了。但是长期以来，美方搜集证据不太容易，要证明中国的执法不力其实相当困难。 　　曾多年在美国贸易代表办公室担任法律顾问的许思义（Steve Kho）则有不同看法。这两个议题经过精心选择，“范围很窄，目标明确，是很有望的申诉”。许称，如果中国败诉，中方必须撤销这些法律，或者作出相应修改；如果中方不这么做，美方就有权采取报复措施，提高关税。 　　张玉卿则认为，WTO规则主要是规定立法标准。至于执行与实施问题，如“一个案子应该怎么处理、应该罚多少钱，关监狱应该关多少年，这是本国主权问题，WTO管不了”。历史上，WTO的争端解决机构专家小组最后通常只是建议将法律修改成与WTO规则相符。 　　此次将提交WTO的两个争端，仅是中美知识产权保护与贸易极多议题中的两个，更多的意义，同样在于树立未来的类似争端解决新范式。中华全国专利代理人协会会长、美国艾金波岗律师事务所知识产权高级顾问马连元向《财经》记者表示，中美知识产权纠纷过去有，现在有，将来也会有；不光是对美国，国内的专利纠纷也很多。 　　马连元指出，现在中国的条文是都有了，但执法比较困难。究其原因，一是全民法治观念比较淡，二是知识产权执法力量确实薄弱，无论法院还是地方政府的行政部门。 　　 　　“贸易战”不可能，其他呢？ 　　 　　对于中美之间愈发激烈的贸易摩擦会不会引发重大负面影响，宏观分析师们意见各异。“目前的情况只是一个短期波动。气氛可能紧张一些，但中美之间不可能有大的贸易战。美国是理性的社会，经济利益是最重要的。”前摩根士丹利亚洲首席经济学家、《财经》杂志特约经济学家谢国忠说。 　　中欧国际工商学院教授许小年则认为，影响很难说，“对美国政治我们无能为力，但对中国是一个很好的警示信号”；即传统产品的贸易顺差风险越来越高，原有增长方式有很多问题。如果贸易摩擦升温，风险上升，对转变增长方式的要求就变得更为迫切。 　　花旗集团中国经济学家沈明高认为，在中美贸易关系上，中国的问题是如何提出“可信的威胁”，“减持美元资产之类会两败俱伤”。他强调，中国经济未来还是要越来越依靠内需。 　　中国国际金融公司首席经济学家哈继铭则认为，影响大小在于中国的决策把握。他认为中国可能有两方面政策：一是尽量抑制“两高一资”（高污染、高能耗、资源性）的出口行业扩张，通过降低出口退税、加快人民币升值幅度等；另一个是加大进口增速，政府主导的进口可能会有比较大的增长，应多进行与政策方向一致的、对中国有利的进口，如降耗节能、环保方面的。 　　在接受《财经》记者专访时，美国商务部副部长雷凯文将近来频仍的中美贸易摩擦原因归为三点：首先是中美贸易量剧增，自然导致更多的纠纷；第二是美方认为，不少中国的贸易和经济做法确实让外界看来不公平，而美方对中国目前的改革速度存在沮丧感。去年中国WTO过渡期结束之后，改革的速度也大幅度放缓；最后则是华盛顿自身的变化，去年的选举导致华盛顿政治风向骤变。 　　布什总统任期的前六年间，共和党执掌国会两院，国会山与白宫在贸易问题上很少听到分歧，关于贸易的听证会每年平均仅召开三次。在克林顿政府时期，则平均每年多达20多次。 　　去年年底的国会中期选举之后，民主党一举夺回参众两院的控制权，加上共和党内部对贸易问题的态度日渐分歧，伊战政策耗尽布什政府政治资本，布什的贸易政策面临前所未有的挑战。自民主党重掌国会上任以后，已经提了15份针对中国贸易的议案。目前在对华贸易最为强势的众议院，多个重量组议员发出了非常强硬的信号。 　　今年3月27日，众议院筹款委员会主席兰格（Charles Rangel，来自纽约州）与贸易委员会主席列文（Sandra Levin，来自密歇根州）提出了一份名为“新贸易政策”的声明，其中要求布什政府对中国的补贴和知识产权侵犯问题采取行动。此外，他们要求立即对中国和日本的汇率操纵行为采取行动，发起相关WTO申诉和其他方式的起诉以降低贸易壁垒。 　　这两位民主党议员还认为，美国政府对中国提起的WTO申诉太少、太慢了，要求设立“贸易实施者”和“贸易检举人”两个职务，独立于政府之外，听命于国会，专门负责准备和发起WTO申诉。 　　这个提议早在2005年就由数名民主党重量级议员联名提出。当时的参与者还包括现任议长佩罗西、多数党领袖霍伊等。 　　兰格与列文公开支持来自宾夕法尼亚州的共和党议员英格利士（Phil English）正在起草的反补贴提案。这一提案要求给予美国商务部对非市场经济国家征收反补贴和反倾销税的权力。美国商务部希望保持在执行反补贴和反倾销调查时的灵活性――这正是提案发起者希望拿掉的选择：他们担心商务部发起反补贴只是一时之举，希望通过立法将其固定下来。

　　兰格与列文的支持是至关重要的，贸易提案如果能顺利通过筹款委员会，则获得众议院通过相当有望。 　　另一方面，布什政府不得不更加注意倾听来自国会的声音，与其进入政权最后阶段、事实上已成“跛脚鸭”有关。他必须将已经极为有限的政治资本作最集中的使用。 　　 　　对话与期待 　　 　　6月30日，国会授予布什政府的贸易促进权即将到期。贸易促进权由美国国会授予政府，在四年有效期内，美国政府对外贸易签约在国会表决时，国会只能通过或否决，而不能要求修改。没有贸易促进权，美国政府便无法与贸易伙伴进行有诚意的谈判。 　　号称支持自由贸易的布什在任期内建树不多――多哈回合谈判深陷僵局，双边谈判大部分出于外交需要，并无多大经济意义。4月2日刚达成的韩美自由贸易协定，可算是布什任上最具实质价值的一个贸易协定――这是美国自1993年北美自由贸易协定（NAFTA）签署后，涉及外贸额最大的自由贸易协定。 　　这一协定必须在6月30日贸易促进权失效前提交国会表决。但是，这个协定目前遭到多名国会议员的反对。众议院贸易委员会主席列文已经明确表示不支持这个协定。 　　因此，此间外界分析认为，由于布什获得延长贸易促进权的可能性几无，布什很有可能为保住韩美自由贸易协定――这个他在贸易领域惟一的“胜利果实”――而对中国施压获得国会在美韩协议上的妥协。 　　去年12月14日和15日，中美首次战略经济对话规模空前。此后，美国财长保尔森频频访华，但“保尔森路线”――低调敦促人民币汇率制度改革，积极推动中国开放金融市场等重要服务行业――尚未获得明显进展。 　　今年3月初，保尔森在华盛顿接受《财经》专访时称，“要让两国人民以及我们的国会看到，在就长期合作讨论的同时，短期内有实在的进展”（参见《财经》2007年第6期“保尔森信号”）。他那次访华时，中国副总理吴仪在人代会期间特地请假，前往首都机场与他一晤，并传达了中国最高领导人希望5月间第二次中美战略经济对话成功的口信。但中美高层经贸对话在双方倾注了大量资源后，仍未产生“短期成果”，令美方颇感失望。 　　3月30日，美国商务部宣布，对中国铜版纸征收反补贴税的初裁决定；4月10日，美国贸易代表宣布，将两项与中国有关的知识产权争议提交WTO。于此期间，保尔森领导的财政部――过去大半年来美国对华经贸政策的主导机构，引人注目地沉默不语。 　　5月底，第二次中美战略经济对话将在美国首都华盛顿举行。中美贸易争端密集的“遭遇战”，无疑会给对话抹上一些阴影。“可以说，目前国会对中国贸易问题的情绪是不太满意的。”美国商务部副部长雷凯文说，“但是，中美战略经济对话仍是解决这些议题惟一重要的机制。” 　　与既往相似，对话揭幕之前，一个庞大的中国采购团将前往美国，展开规模数以百亿美元计的“采购之旅”，访问地包括旧金山、佐治亚州的亚特兰大、伊利诺伊州的芝加哥和华盛顿特区四城。“大采购”是中国政府近年来为深入美国地方、赢取选区好感作出的努力，也是事实上的一个筹码。不过，有外电分析认为，美国国会估计已经不太可能被中国的“大采购”打动了。